熊志斌 熊志剛

工程管理

淮河安徽段采砂管理探討

熊志斌 熊志剛

安徽省地處淮河中游，境內(nèi)淮河干流上自河南、安徽交界的洪河口，下至安徽、江蘇交界的洪山頭止，河道長(zhǎng)420公里，流域面積6.7萬(wàn)平方公里，砂石資源較為豐富。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及沿淮城鎮(zhèn)建設(shè)速度的加快，市場(chǎng)對(duì)于砂石資源的需求不斷攀升。由于內(nèi)河砂石開采技術(shù)門檻低、利潤(rùn)大、運(yùn)輸便利，在巨大利益的驅(qū)使下，各地河道采砂業(yè)發(fā)展迅猛。部分地區(qū)存在采砂管理粗放、亂挖濫采現(xiàn)象猖獗、資源管理無(wú)序的問題，影響河勢(shì)穩(wěn)定和危及堤防安全的非法采砂行為時(shí)有發(fā)生，給國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展和社會(huì)安定造成較壞影響，也給采砂管理工作帶來(lái)較大壓力。因此，加強(qiáng)河道非法采砂管理工作，完善河道采砂管理、經(jīng)營(yíng)制度，對(duì)于促進(jìn)淮河河道采砂的規(guī)范化管理有著十分重要的意義。筆者結(jié)合近幾年從事水政執(zhí)法工作的感受和體會(huì)，提出加強(qiáng)河道采砂管理工作的一些建議。

一、淮河安徽段采砂管理現(xiàn)狀

1.淮河采砂船主要分布情況

根據(jù)安徽省監(jiān)察總隊(duì)淮河支隊(duì)各執(zhí)法大隊(duì)的統(tǒng)計(jì)資料，截至2015年2月下旬，淮河干流安徽段共有采砂船只995條，比2014年底的968條略有增加，其中高架船225條，小泵船770條。高架船主要分布在潁上魯口子、壽縣方坎子、淮南21航標(biāo)桿段、懷遠(yuǎn)南湖以及黃疃窯、蚌埠市馬城等處；小泵船主要分部在阜南、霍邱、鳳臺(tái)毛集、蚌埠市高鐵橋、鳳陽(yáng)、五河等地。

2.淮河采砂從業(yè)人員情況

據(jù)調(diào)查，淮河采砂從業(yè)者主要分以下三類：第一類是以往漁業(yè)社的漁民，其所有船只比較簡(jiǎn)單，俗稱小搗泵，采砂泵直徑約8吋左右，總數(shù)約占淮河采砂船只總量的20%；第二類是沿淮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民，其所有船只多為水泥船，采砂泵直徑約10～12吋，總數(shù)占淮河采砂船只總量的60%（其中自采自卸類船舶占比10%）；第三類是沿淮市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者，其所有船只多以鋼制高架船為主，采砂泵直徑約14～18吋，數(shù)量占淮河采砂船只總量20%，建造費(fèi)用約100萬(wàn)～200萬(wàn)元。

此外，在2014年10月期間，淮河干流潁上、淮南、懷遠(yuǎn)、蚌埠水域相繼發(fā)現(xiàn)經(jīng)過改裝的新型液壓式高架采砂船只近百余條，此類船只具有隱蔽性強(qiáng)、采砂泵大、機(jī)動(dòng)性快等特點(diǎn)。

3.淮河采砂管理機(jī)構(gòu)情況

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，淮河干流安徽段現(xiàn)有水政執(zhí)法人員230多人，執(zhí)法艇24艘，執(zhí)法車輛19輛。

2008至2011年間，安徽省水政監(jiān)察總隊(duì)在淮河流域相繼部署三個(gè)采砂執(zhí)法管理大隊(duì)，負(fù)責(zé)淮河流域執(zhí)法巡查和采砂監(jiān)督。大隊(duì)共有正式隊(duì)員27名，由安徽省淮河河道管理局淮河支隊(duì)統(tǒng)一管理。

4.?？奎c(diǎn)管理情況

安徽省水利廳于2014年2月28日頒布《長(zhǎng)江淮河干流安徽段采砂船舶集中?？奎c(diǎn)設(shè)置及管理辦法》，但從采砂執(zhí)法大隊(duì)的巡查情況來(lái)看，沿淮各地區(qū)大部分停靠點(diǎn)執(zhí)行情況較差：阜南、霍邱等地涉砂船只在集中停靠點(diǎn)?？壳闆r較好，但其他地區(qū)停靠點(diǎn)船只較少；壽縣方坎子、淮南21標(biāo)、懷遠(yuǎn)黃疃窯、城關(guān)、渦河口、蚌埠市高鐵橋等地涉砂船只未按規(guī)定集中?？?，亂停亂靠現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

5.水行政執(zhí)法情況

安徽省人民政府于2013年11月14日頒布《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》，其中第五條確定了公安、海事以及船舶主管部門的執(zhí)法主體地位。但截止到目前，淮河干流采砂管理工作的開展仍舊僅靠各地水行政主管部門及淮河支隊(duì)三個(gè)采砂執(zhí)法大隊(duì)，其執(zhí)法力量較弱，對(duì)重點(diǎn)河段、敏感水域、交界河段難以有效監(jiān)管。水利部門與公安、海事部門協(xié)同執(zhí)法的管理模式難以展開、采砂管理治標(biāo)不治本、執(zhí)法人員缺乏強(qiáng)制性手段的尷尬局面依舊是擺在采砂管理部門面前的一道難題。

二、存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)處罰手段力度不足

河道非法采砂屢禁不止的最大原因是違法成本太低。非法采砂行為最多違反相關(guān)行政管理?xiàng)l例，并不構(gòu)成刑事犯罪。根據(jù)《安徽省河道采砂管理辦法》第二十九條規(guī)定，擅自在河道管理范圍內(nèi)采砂者，由市、縣人民政府水行政主管部門或省水工程管理單位責(zé)令即刻停止違法行為，沒收違法所得，并處以5000元以上20000元以下經(jīng)濟(jì)處罰；情節(jié)嚴(yán)重者，處以20000元以上50000元以下經(jīng)濟(jì)處罰。據(jù)調(diào)查，除去人工、油耗、機(jī)器損耗等成本，小型采砂泵船工作一夜的利潤(rùn)為五六千元，大型采砂泵船的利潤(rùn)可達(dá)兩三萬(wàn)元甚至更多。

數(shù)額較低的經(jīng)濟(jì)處罰對(duì)于非法采砂帶來(lái)的高額利潤(rùn)可謂杯水車薪，非法偷采行為在巨大利益驅(qū)使下，非法采砂現(xiàn)象屢禁不止。在巨額利潤(rùn)的吸引下，更多的非法采砂船主、非法營(yíng)運(yùn)船主、非法砂石場(chǎng)主參與其中，久而久之形成非法采砂灰色產(chǎn)業(yè)鏈，每個(gè)環(huán)節(jié)巨大的利潤(rùn)促使參與者環(huán)環(huán)相扣，層層包庇。

2.沿淮采砂管理建設(shè)開展不足

2014年以來(lái)，安徽省持續(xù)對(duì)非法采砂進(jìn)行高壓嚴(yán)打，淮河干流采砂船只由年初的1739條減少到目前的995條，首次減少到千條以下。究其原因，減少的涉砂船只部分逃竄到了支流潁河、渦河以及史河（河南?。?，另一部分逃竄到河南、江蘇省境內(nèi)河段。造成這種現(xiàn)象是由于潁河渦河、史河地區(qū)原來(lái)采砂管理任務(wù)不重，“四個(gè)專門”（專門管理機(jī)構(gòu)、專門執(zhí)法隊(duì)伍、專門執(zhí)法裝備、專門執(zhí)法經(jīng)費(fèi)）建設(shè)缺失。

“四個(gè)專門”建設(shè)的缺失，造成管理機(jī)構(gòu)不專、執(zhí)法隊(duì)伍松散，執(zhí)法裝備不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不夠。打擊與整治非法采砂仍停留在以文件傳達(dá)文件、會(huì)議傳達(dá)會(huì)議的形式上。由于淮河河道沿線長(zhǎng)，僅靠淮河支隊(duì)三個(gè)大隊(duì)難以實(shí)現(xiàn)全天候的監(jiān)管，導(dǎo)致夜間非法偷采頻頻發(fā)生。尤其是跨省、跨市邊界水域，非法采砂船只兩邊流竄，各地執(zhí)法人員僅將其驅(qū)離本轄區(qū)或進(jìn)行罰款，并無(wú)更好的懲治手段，無(wú)法從根本上治理非法采砂。

3.“三無(wú)船只”取締難

根據(jù)2009年頒布的《安徽省河道采砂管理辦法》第十三條和2013年頒布的《安徽省淮河河道采砂管理規(guī)定》第十一條，淮河河道采砂實(shí)行許可制度。即在安徽省內(nèi)各河道內(nèi)從事采砂經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，都須持有河道采砂許可證。但淮河干流除2014年4月在淮南洛河洼可采區(qū)試采的4條采砂船具有合法許可外，其余所有采砂船只均為三無(wú)船只（指無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶適航證書、無(wú)船籍港的船舶），不具備采砂資格。此類非法船只難以取締的原因是多方面的：一是當(dāng)?shù)卣畬?duì)非法采砂的危害性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)于指導(dǎo)采砂管理工作有畏難情緒；二是未能開展與船舶主管部門（航道、海事）的協(xié)同管理工作；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中利益相關(guān)者在執(zhí)法前通風(fēng)報(bào)信，當(dāng)?shù)貝簞?shì)力有暴力抗法行為；四是監(jiān)管人員執(zhí)法手段單一，處罰力度不夠，缺乏強(qiáng)制力，無(wú)法對(duì)非法采砂現(xiàn)象形成震懾；五是沿淮建筑市場(chǎng)砂石需求量大，對(duì)非法采砂行為的猖獗也起到了一定的推動(dòng)作用。

4.執(zhí)法成本高，缺乏長(zhǎng)效管理

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，沿淮六市人民政府在2012年至2014年10月期間，共出動(dòng)執(zhí)法人員205109人次，執(zhí)法船22643艘次，執(zhí)法車輛29106車次，查獲非法涉砂船只13881艘次，拆除采砂機(jī)具19365臺(tái)（套），聯(lián)合執(zhí)法4104次，罰款1475.35萬(wàn)元。在耗費(fèi)了大量的人力、物力打擊非法采砂后，非法采砂仍屢禁不止，成效甚微。

5.執(zhí)法主體不明確，行政問責(zé)制落實(shí)難

淮河采砂管理行政問責(zé)制尚未形成具有強(qiáng)制力的法律法規(guī)，僅以規(guī)定和條例的形式出現(xiàn)，沒有約束力度，也未能引起地方政府重視，缺乏完善的監(jiān)督機(jī)制。從淮河近年采砂管理情況來(lái)看，雖然《安徽省淮河河道采砂規(guī)定》明確了各有關(guān)部門的職責(zé)，也在媒體上公布了采砂管理責(zé)任單位和責(zé)任人，但在實(shí)際工作中相互推諉和不作為現(xiàn)象普遍存在，造成各部門都可以管、各部門都不想管的局面。

三、建議與對(duì)策

1.加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

落實(shí)地方行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是做好采砂管理工作的關(guān)鍵，也是重要保障。主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)河道采砂管理的重要性，認(rèn)真學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹實(shí)施《安徽省淮河河道采砂規(guī)定》，要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)河道采砂管理工作，嚴(yán)格落實(shí)地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，落實(shí)責(zé)任追究制。按照《規(guī)定》做好淮河的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作。

2.落實(shí)責(zé)任追究制，確保各項(xiàng)工作有序開展

落實(shí)責(zé)任追究制就是落實(shí)管理職責(zé)內(nèi)容，明確管理工作范圍，是確保采砂作業(yè)、通航、防洪安全，確保執(zhí)法隊(duì)伍和人員安全，確保社會(huì)治安穩(wěn)定，確保實(shí)現(xiàn)河道采砂管理工作依法、科學(xué)、有序目標(biāo)的最重要環(huán)節(jié)。沿淮市、縣人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照《規(guī)定》第五條的職責(zé)分工認(rèn)真履行職責(zé)。水行政主管部門應(yīng)利用媒體加大本區(qū)域《規(guī)定》的宣傳力度，使沿淮鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾加深了解河道非法采砂的危害性以及嚴(yán)重性，做好采砂管理和監(jiān)督檢查工作；公安機(jī)關(guān)應(yīng)切實(shí)按照《規(guī)定》加強(qiáng)水上治安管理工作，依法打擊河道采砂活動(dòng)中的違法犯罪行為，保障河道采砂執(zhí)法安全；交通運(yùn)輸（航道、海事）主管部門應(yīng)按照《規(guī)定》依法打擊資質(zhì)不全者從事采砂、運(yùn)砂作業(yè)的違法行為，堅(jiān)決取締“三無(wú)”營(yíng)運(yùn)船舶；船舶行業(yè)主管部門應(yīng)按照《規(guī)定》切實(shí)履行好職責(zé)，依法打擊為非法采砂船舶提供改造、修理的造船廠和流動(dòng)修造船；監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)按照《規(guī)定》加強(qiáng)對(duì)采砂管理中的失職、瀆職行為進(jìn)行責(zé)任追究。

3.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，進(jìn)一步嚴(yán)格推進(jìn)行政問責(zé)制的落實(shí)力度

加強(qiáng)推進(jìn)行政問責(zé)制是做好采砂管理的前提和保證，沿淮各地人民政府有關(guān)部門應(yīng)按照《規(guī)定》第五條的職責(zé)分工，各司其職，共同做好河道采砂管理工作。各級(jí)水行政主管部門要切實(shí)履行職責(zé)，加強(qiáng)河道采砂管理和監(jiān)督檢查。同時(shí)要從領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、管理責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任等一層層簽訂責(zé)任狀，實(shí)施層次管理，提高行政官員的政治責(zé)任心，為河道采砂管理提供責(zé)任追究上的保障。進(jìn)一步加快問責(zé)啟動(dòng)程序、問責(zé)機(jī)制制度化進(jìn)程，完善行政問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)淮河河道采砂管理將起著十分重要的保證作用。

4.加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)集中?？奎c(diǎn)管理辦法

拆除涉砂船舶非法采砂機(jī)具，落實(shí)集中?？奎c(diǎn)管理辦法是從源頭上遏制非法采砂的有效手段。沿淮各地人民政府應(yīng)嚴(yán)格按照2014年2月28日安徽省水利廳出臺(tái)的《長(zhǎng)江淮河干流安徽段采砂船舶集中?？奎c(diǎn)設(shè)置及管理辦法》嚴(yán)加看管采砂船舶，對(duì)私自安裝采砂機(jī)具的，要發(fā)現(xiàn)一起處理一起。要始終保持對(duì)淮河河道采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢(shì)，讓非法采砂船只無(wú)處躲藏，無(wú)利可圖。同時(shí)要加大對(duì)拆除涉砂船舶非法采砂機(jī)具的拆除力度，制定詳細(xì)的時(shí)間表和進(jìn)度圖。并督促地方政府關(guān)閉沿淮非法小型船舶修造廠，嚴(yán)禁給涉砂船舶進(jìn)行設(shè)備維修和加工。

5.加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，進(jìn)一步綜合執(zhí)法能力

加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法是遏制非法采砂的必要手段，沿淮各地應(yīng)按照《規(guī)定》第十六條的規(guī)定簽訂邊界共管協(xié)議，加強(qiáng)河道采砂的協(xié)調(diào)和配合。各職能部門應(yīng)按照職責(zé)分工，各司其職，相互配合，要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)水域、重點(diǎn)河段和重點(diǎn)時(shí)段的布控與巡查，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，從源頭上進(jìn)行遏制。并堅(jiān)持陸治水打的原則，加強(qiáng)對(duì)非法運(yùn)砂船和非法砂場(chǎng)的查處與整治力度，依法進(jìn)行懲處。同時(shí)要積極推進(jìn)安徽省非法采砂判罪入刑工作，遏制非法采砂的囂張氣焰，改變過去非法采砂查而不怕、罰而不絕、拘而不止的局面。為依法規(guī)范淮河安徽段涉砂船舶的管理，有效遏制采砂、運(yùn)砂以及銷砂等各類涉砂違法犯罪活動(dòng)提供法律上的保證。

6.做好疏堵結(jié)合，加快推進(jìn)可采區(qū)以及采砂許可工作

疏堵結(jié)合，方能長(zhǎng)治久安。目前淮河僅有一處試采區(qū)，且推進(jìn)速度比較緩慢，也不夠規(guī)范，滿足不了市場(chǎng)需求。因而沿淮各地要積極探索河道采砂管理新模式，不等不靠，調(diào)整改變工作思路，可借鑒其他省采砂管理的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行試點(diǎn)，并結(jié)合安徽省行蓄洪區(qū)調(diào)整改造施工開展工程性采砂。要盡快出臺(tái)《安徽省淮河干流河道采砂許可實(shí)施辦法》和《安徽省淮河干流采砂現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理辦法》，以便推進(jìn)可采區(qū)采砂許可工作，解決市場(chǎng)對(duì)河砂的剛性需求。要通過加強(qiáng)采砂管理工作，規(guī)范河道采砂秩序，維護(hù)河勢(shì)穩(wěn)定，切實(shí)保障工程安全，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000）