羅云方　于高楊

【摘要】城鄉(xiāng)一體化建設的首要問題就是解決好土地問題，當前侵害農(nóng)民土地權益的事件頻頻發(fā)生，其根源就在于我國缺少農(nóng)民土地發(fā)展權制度。因此，審視、改革及完善我國當前的土地權利制度，在土地流轉中創(chuàng)新農(nóng)民的土地發(fā)展權機制，對于保護農(nóng)民合法的土地權益、推進城鄉(xiāng)一體化建設有重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)民 土地發(fā)展權

【中圖分類號】F328 ? ? ? ? ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

在城鄉(xiāng)一體化建設中，土地性質的改變給農(nóng)民的土地權益保護帶來了難題，城鄉(xiāng)一體化建設的首要問題就是解決好土地問題。但在當前的城鄉(xiāng)一體化建設中，侵害農(nóng)民土地權益的事件頻頻發(fā)生，其根源就在于我國缺少農(nóng)民土地發(fā)展權制度。因此，審視、改革及完善我國當前的土地權利制度，在土地流轉中創(chuàng)新農(nóng)民的土地發(fā)展權機制，對于保護農(nóng)民合法的土地權益、推進城鄉(xiāng)一體化建設有重要的現(xiàn)實意義。

土地發(fā)展權制度的內(nèi)容及性質

國外的土地發(fā)展權制度。土地發(fā)展權是英美法系的一項重要財產(chǎn)權制度，指農(nóng)地性質發(fā)生了改變而獲得的權益，是一項可以與土地所有權相分離而又能夠單獨處分的財產(chǎn)權利。在英美等國，土地發(fā)展權制度創(chuàng)設的目的是為了保護城市化進程中農(nóng)民的土地利益及社會的公共利益之間的平衡。

美國的土地發(fā)展權是基于其土地私有制而設立的，最終的權益歸屬于土地所有權人，主要是通過土地發(fā)展權的轉移與土地發(fā)展權的征購兩種方式實現(xiàn)。土地發(fā)展權的轉移，即土地所有權人在土地的用途被限制之后，土地的所有權人為了獲取相應的收益將土地上的發(fā)展權轉移給相關的權利人，權利人在獲得發(fā)展權后可以按照土地規(guī)劃用途開發(fā)利用土地①。美國在土地規(guī)劃的過程中，會設定土地發(fā)展權轉移區(qū)，在轉移區(qū)內(nèi)的土地所有權人可以選擇轉讓土地發(fā)展權，也可以不轉讓，而是按照政府規(guī)劃自行使用土地。為了更好地支持土地發(fā)展權的轉移，美國多個州均設立了土地轉移銀行，在土地發(fā)展權交易中給予資金支持。與土地發(fā)展權轉移相比，土地發(fā)展權的征購是一種政府行為，即各州政府為了公共利益的需要，從土地所有權人手中購買土地發(fā)展權，用于公共項目的開發(fā)。

英國實行的也是土地私有制，但其土地發(fā)展權不像美國那樣既可以私人擁有也可以政府擁有。英國的土地發(fā)展權只歸屬于國家所有，其發(fā)展權流轉有兩種形式：第一，土地所有權人或土地承租人只能按照國家規(guī)定的土地用途使用土地，如果要改變土地的用途，必須要向國家購買土地發(fā)展權;第二，國家為了公共利益的需要，可以向土地的所有者征購而取得土地所有權，以便由政府對土地實行集中開發(fā)利用。

可見，英美兩國土地發(fā)展權的設計理念有所不同，英國強調發(fā)展權歸屬于國家，更多的是強調發(fā)展權的公平，帶有一定的計劃色彩;而美國的土地發(fā)展權設計完全是基于市場的理念，強調市場機制對土地發(fā)展權的配置作用，更注重效率。

我國土地發(fā)展權的性質及歸屬。就現(xiàn)有的法律規(guī)范來說，我國的法律體系中并沒有確定土地發(fā)展權制度，但土地發(fā)展權作為一種土地利用過程中的增益權，是所有權人或使用權人從土地用途改變或提供土地集中利用中獲取的收益權，在《土地管理法》、《物權法》中可以隱約覓見其蹤跡，這兩部法律中確定的農(nóng)地征收的補償權帶有土地發(fā)展權的雛形，但并非真正意義上的土地發(fā)展權。從英美兩國的土地發(fā)展權的制度設計看，土地發(fā)展權顯然是一種可以獨立于土地所有權之外的財產(chǎn)權，可以歸屬于土地所有權人，也可以歸屬于土地的使用者。由此可見，這種權利顯然不是一種物權，其客體并不是物，而是土地用途改變在開發(fā)中理應獲得的利益增值。

筆者認為，我國的土地發(fā)展權是一種可以獨立于所有權之外的財產(chǎn)權，其源頭是來自于農(nóng)村集體組織的土地所有權及農(nóng)民的承包經(jīng)營權，即農(nóng)民的使用權，同時與國家對土地用途管制相結合。從這個角度來看，可以將農(nóng)民的土地發(fā)展權確定為兩個層次的內(nèi)容：第一，在土地征收階段，由于土地所有權及使用權性質改變而產(chǎn)生的發(fā)展權，這個層次的發(fā)展權著重保護土地的價值及失地農(nóng)民的利益;第二，在土地利用階段，也就是當土地征收完之后國家或其他主體對土地進行利用開發(fā)而產(chǎn)生的發(fā)展權，這個層次的權利是由于土地用途改變而產(chǎn)生的利益增值。

由于土地性質與用途的改變在很多時候是為了公共利益的需要，因此，土地發(fā)展權收益的歸屬問題就顯得十分重要。目前，在我國關于土地發(fā)展權益的歸屬有三種觀點。其一，認為土地發(fā)展權應該完全歸屬于國家，仿照“英國模式”進行相應的制度設計;其二，認為土地發(fā)展權應該歸屬于土地所有者，在我國就應該歸屬于農(nóng)村集體組織，可以仿照“美國模式”進行設計;其三，認為土地發(fā)展權應由國家與土地所有者共享。②這三種觀點，均沒有考慮到土地的使用權人—農(nóng)民的利益，在我國現(xiàn)行的土地制度下，盡管農(nóng)民不是所有權人，但其依據(jù)承包合同享有的長期使用權是不爭的事實。在城鄉(xiāng)一體化建設中，設計土地發(fā)展權的歸屬必須考慮到農(nóng)民利益。

筆者認為，土地發(fā)展權制度應該體現(xiàn)國家、社會及社會成員三者利益的協(xié)調及合理的配置。在這三個土地發(fā)展權主體之間，應該優(yōu)先保障土地使用者的發(fā)展權，即農(nóng)民的土地發(fā)展權。因為，一方面土地上產(chǎn)生的收益是農(nóng)民的絕大部分財產(chǎn)，是農(nóng)民及其家庭生活的保障;另一方面從法理的角度看，當土地的收益權增值的時候，既有所有權人又有用益權人的，應該用益物權人優(yōu)先。在我國城鄉(xiāng)一體化建設中，當土地用途改變時，土地的開發(fā)者必須支付合理的對價及通過正當?shù)某绦騺肀Ｕ贤恋匕l(fā)展權，防止土地的隨意濫用，同時建立三者的平衡機制，真正讓農(nóng)民享受到城鄉(xiāng)一體化建設帶來的利益，和諧穩(wěn)定地推進城鄉(xiāng)一體化建設的進程。

我國農(nóng)民土地發(fā)展權缺失的現(xiàn)狀

發(fā)展權主體模糊。在任何一個法律關系中，主體、客體及內(nèi)容都是不可缺少的，沒有一個明確而清晰的法律關系主體就難以實現(xiàn)對其權利保護。從我國當前的法律規(guī)定及實踐來看，土地發(fā)展權的主體是模糊的，甚至是虛位的。按照《憲法》的規(guī)定，我國實行土地公有制，城市土地歸屬于國家所有，農(nóng)村及城市郊區(qū)土地除了法律另有規(guī)定的一律歸屬于農(nóng)村集體所有。但是，法律缺少對“農(nóng)村集體所有”主體內(nèi)涵及運行要素的界定，在《憲法》中只是籠統(tǒng)地提及。在《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》中對“農(nóng)村集體所有”的主體范圍規(guī)定得也不一致。在實踐中，基本上是由村民委員會代表所有權人，但村民委員會在法律上的屬性是基層群眾自治性組織，并不具有法人主體資格，是一個虛位權利主體，其組成及任期均不固定，難以真正地行使所有權人的權利③?？梢?，法律規(guī)定模糊及規(guī)范之間的沖突，導致了農(nóng)村集體土地的所有權主體模糊。

補償機制不甚合理。當前我國已經(jīng)進入了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關鍵時期，城鄉(xiāng)的土地規(guī)劃與利用在城鄉(xiāng)一體化建設中居于核心地位，在征收或征用過程中，如何確定合理的對價來保障農(nóng)民的權益是土地規(guī)劃與利用的主要問題。我國當前的法律規(guī)定并沒有確定農(nóng)民土地發(fā)展權的補償標準，而補償機制僅僅是建立在一次征收或征用的土地價值上，其目標是保障農(nóng)民原有的生活水平不降低。農(nóng)地一旦被征收，對農(nóng)民來說就是永久性喪失土地，總體來看，按照《土地管理法》規(guī)定的補償標準偏低，沒有估計土地的市場現(xiàn)存價值及增值價值，也沒有兼顧到農(nóng)民生存的保障價值。

土地增值利益難以分享。城鄉(xiāng)一體化建設是通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方式進行的，表面上看這種統(tǒng)籌的形式是將城鄉(xiāng)居民納入一體化發(fā)展的軌道，實際上是將土地征收之后進行再規(guī)劃、再利用、再開發(fā)的一個過程。土地的再開發(fā)利用也是土地權益的增值過程，但我國當前的補償機制是一次性永久補償，土地征收完畢之后，農(nóng)民就與被征收的土地不再有任何的關系。如此一來，土地在再開發(fā)利用中產(chǎn)生的各種增值利益，農(nóng)民均無法享有，導致農(nóng)民土地財產(chǎn)權蒙受巨大損失，這也是農(nóng)民土地發(fā)展權缺失的主要體現(xiàn)。

政府行使征地權缺少有效的制約機制。在城鄉(xiāng)一體化建設過程中，農(nóng)民的土地發(fā)展權益經(jīng)常受到公權力的侵害。從整體上看，政府與農(nóng)民在土地征收中代表兩個不同的利益主體，政府的征收權是基于法律的授權或規(guī)定，農(nóng)民作為使用權人只能是被動地接受，沒有相關的利益表達機制。政府動用征收權依據(jù)的是公共利益，農(nóng)民的個人權益難以與國家的征收權相對抗。公共利益的表達十分模糊，按照《土地管理法》的規(guī)定，我國縣級以上包括縣級政府為了公共利益的需要有法定的征收權，而我國的公共利益包括為了地方經(jīng)濟發(fā)展的需要這一內(nèi)涵，由此導致了地方政府打著“公共利益”的旗號，隨意處置農(nóng)村土地，通過征地的土地差價大搞土地財政，創(chuàng)造政績④。

農(nóng)民利益表達及訴求權利的實現(xiàn)機制不完善。在當前的城鄉(xiāng)一體化建設中，農(nóng)民及農(nóng)村集體組織對于土地的規(guī)劃與利用，難以享有知情權、參與權、決策權。在土地征收的過程中，很多地方的征收程序及方式也不規(guī)范，比如很多地方政府事先不進行征地公告，通常是先征地再辦手續(xù)，征地補償標準計算及定價不透明，隨意截留或挪用征地補償款的現(xiàn)象較為突出。農(nóng)民的權利一旦被侵犯，無法通過正常的利益表達或訴求機制來實現(xiàn)，當農(nóng)民與政府發(fā)生征地糾紛時，難以到法院立案，也無法通過司法救濟的途徑獲得支持，因此，近些年各地農(nóng)民由于土地征用或拆遷過程中引發(fā)利益糾紛的上訪事件頻頻發(fā)生。此外，相關的部門在征地過程中發(fā)生侵犯農(nóng)民權益事件，也缺少行政問責，導致很多地方政府往往有令不行。

城鄉(xiāng)一體化建設中農(nóng)民土地發(fā)展權制度的完善

積極開展確權登記，鼓勵土地產(chǎn)權交易。土地發(fā)展權實施的前提是有明確的產(chǎn)權歸屬，在法律上確定土地發(fā)展權的地位，明確享有土地發(fā)展權的主體以及各個主體的權利與義務。在城鄉(xiāng)一體化建設中，應該優(yōu)先確定農(nóng)民作為土地用益物權人的產(chǎn)權歸屬及其享有的土地發(fā)展權益的范圍。當前，我國部分地區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化建設中進行了大膽的產(chǎn)權歸屬及土地交易探索，較好地維護了農(nóng)民的土地發(fā)展權益。比如，成都市從2008年開始進行了農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的城鄉(xiāng)一體化進程，其主要的做法有兩點：第一，通過對農(nóng)民的土地、土地附著物及房屋進行確權并頒發(fā)相關的產(chǎn)權證書，進一步明確了農(nóng)民的土地及各項財權權利，同時為土地流轉交易提供了基礎;第二，建立了縣、市兩級土地產(chǎn)權交易中心，使農(nóng)民成為市場主體，鼓勵土地使用權的流轉交易。這兩項制度輔之以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，以及農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村社保等機制，建立了權責清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，大大釋放了土地的價值，一畝地在市場上交易的均價比之前的補償費高出了十倍。成都市的改革措施在當前的法律框架下能夠最大限度地保護農(nóng)民利益，值得借鑒，尤其是對農(nóng)民土地及房屋的產(chǎn)權確認，消除了農(nóng)民對不動產(chǎn)產(chǎn)權歸屬的疑慮，為農(nóng)民行使土地權利提供了制度上的保障，并運用了市場化的機制促使農(nóng)民土地權益最大化，保護了農(nóng)民的土地發(fā)展權。

規(guī)范土地征收制度，提高補償性的農(nóng)民土地發(fā)展權益。我國當前的土地征收制度公權力過大，行使過于隨意，補償標準過低，對農(nóng)民的利益侵犯較大。我國農(nóng)民土地發(fā)展權包括兩個層次，在規(guī)范征收權行使中，先要保障并提高農(nóng)民第一個層次的權益，即土地補償?shù)陌l(fā)展權益。近幾年來，部分地區(qū)在這方面進行了積極的探索，比較典型的有上海浦東的“征地換社?！奔敖K昆山的“征地年薪制”。上海的“征地換社?！保丛谡鞯剡^程中對失地農(nóng)民的補償不再執(zhí)行國家規(guī)定的一次性標準，而是由政府來承擔征地所在地的農(nóng)村勞動力15年的養(yǎng)老、醫(yī)療保險，并為失地農(nóng)民提供就業(yè)培訓，保障失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)再就業(yè)。江蘇的“征地年薪制”也不再執(zhí)行一次性補償安置標準，而是按照農(nóng)民土地的類型按年發(fā)放補償安置費，連續(xù)發(fā)放20年，政府還為失地農(nóng)民辦理了養(yǎng)老保險，由政府承擔80%，農(nóng)民個人承擔20%⑤。上述的兩種補償形式與國家規(guī)定的一次性補償標準相比，不但克服了一次性補償貨幣化形式的單一性，而且通過社保解決了農(nóng)民的后顧之憂，值得借鑒。

第一，引入市場化的第三方地價評估機制，提高征地補償標準。上海浦東、江蘇昆山的模式比一次性補償標準要高，但這些標準的確定也完全是政府行為，而不是真正的市場行為。因此，有必要在兩地的經(jīng)驗基礎上，進一步引入第三方的市場化評估機制，由第三方按照土地產(chǎn)值，在土地環(huán)境、土地用途及規(guī)劃、土地發(fā)展前景等基礎上進行整體評估，公平確定土地的“硬實力”與“軟實力”，進而提高土地的補償標準。

第二，規(guī)范征地的程序，保障農(nóng)民在整個征地過程中的合法權利。很多地方在城鄉(xiāng)一體化建設中的征地行為之所以具有一定的隨意性，原因就在于政府的征收權過大，程序不規(guī)范，應該從征收的程序上限制政府的征地權。首先，應該明確征地依據(jù)，即“公共利益”的界限，在立法上宜采用列舉的方式，減少政府的解釋權;其次，保障征地過程中農(nóng)民的參與權、知情權及監(jiān)督權，政府應鼓勵農(nóng)民就土地規(guī)劃、用途、利用的方案進行討論，并提出意見，所有的決策過程應該公開、透明，保證在陽光下運作。

建立土地增值的分享機制，保障農(nóng)民土地發(fā)展的增值權益。農(nóng)民的土地發(fā)展權的第二層次內(nèi)容是土地增值后的發(fā)展收益，即土地性質及用途改變后而產(chǎn)生的增值性收益。就這個問題，我國部分地區(qū)現(xiàn)在也開始進行了探索，典型的是北京海淀區(qū)唐家?guī)X村拆遷改造過程中，對農(nóng)民的土地增值性收益保障的探索。唐家?guī)X農(nóng)村宅基地拆遷改造建設廉租房，農(nóng)民不僅可以按照宅基地面積大小來換房，而且農(nóng)村集體組織還可以參與新建設廉租房經(jīng)營并獲得收益。這樣既保障了補償性收益（宅基地換房），又保障了土地增值后的發(fā)展收益（由村級集體組織參與經(jīng)營，農(nóng)民共享經(jīng)營紅利）。從這個意義上看，唐家?guī)X模式不僅盤活了宅基地的現(xiàn)存價值，還分享了宅基地增值后的收益價值，這種動態(tài)性的土地發(fā)展權收益試點也是可以推廣并借鑒的。

（作者單位：塔里木大學經(jīng)濟與管理學院;本文系南疆經(jīng)濟社會發(fā)展研究院項目研究成果和國家級大學生創(chuàng)新訓練項目研究成果，項目編號：201410757020）

【注釋】

①張良悅：“美國的土地發(fā)展權與農(nóng)地保護—城市化進程中農(nóng)地保護的一種借鑒”，《經(jīng)濟問題探索》，2008年第7期。

②陳柏峰：“土地發(fā)展權的理論基礎與制度前景”，《法學研究》，2012年第4期。

③于華江，楊飛：“城鄉(xiāng)一體化建設與農(nóng)民土地發(fā)展權保護”，《中國農(nóng)業(yè)大學學報》（社科版），2011年第2期。

④衡愛民：“土地發(fā)展權、制度設計與被征地農(nóng)民權益保護的關聯(lián)度”，《改革》，2014年第7期。

⑤李紅娟：“地權利沖突及對策—以農(nóng)村土地發(fā)展權為視角”，《西北農(nóng)林科技大學學報》（社科版），2014年第2期。

責編 / 于巖（實習）