宋 健

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中國生育政策的完善與“善后”

宋 健

在堅持計劃生育基本國策的基礎(chǔ)上，2013年年底啟動實施的“單獨”二孩政策標志著中國的生育政策進入了其生命周期的轉(zhuǎn)折點。生育政策的完善與“善后”是政策生命周期當(dāng)前階段的重要任務(wù)。生育服務(wù)證制度、社會撫養(yǎng)費制度和獎勵扶助制度等配套政策的同步改革是生育政策完善過程中的必經(jīng)之路，而構(gòu)建國家層面的、保障計劃生育家庭尤其是獨生子女家庭和“失獨”家庭的社會安全網(wǎng)則既是獎勵扶助制度改革的核心，也是計劃生育政策“善后”的重要內(nèi)容。

生育政策；生育服務(wù)證；社會撫養(yǎng)費；獎勵扶助；計劃生育家庭

2013年年底，中共十八屆三中全會作出啟動“單獨二孩”生育政策的決策并出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見》，這一推進社會事業(yè)改革創(chuàng)新的重大舉措，牽動了千家萬戶，也標志著中國的生育政策進入了逐漸寬松化的歷史進程。在歷史的轉(zhuǎn)折點回望來路，自20世紀70年代開始在全國普遍施行的計劃生育政策，不僅深刻地影響了社會經(jīng)濟和人口形勢，更重塑了家庭結(jié)構(gòu)、家庭倫理和家庭功能，形成了具有中國特色的計劃生育家庭、數(shù)以億計的獨生子女家庭，以及作為“計生特困家庭”的獨生子女傷殘死亡家庭。筆者認為，中國的生育政策已經(jīng)進入其生命周期的轉(zhuǎn)折點，在不斷調(diào)整完善生育政策的同時，應(yīng)做好善后工作，協(xié)調(diào)配套政策，關(guān)注計劃生育政策影響下的家庭尤其是特殊困難家庭，以實現(xiàn)人口的長期均衡發(fā)展和社會的穩(wěn)定和諧。

一、中國的生育政策已進入其生命周期的轉(zhuǎn)折點

(一)時代背景下的人口形勢催生了中國的計劃生育政策

計劃生育是中國生育政策的主旋律，而且中國計劃生育政策的實施力度和效果世所罕見。①例如，世界上最早施行計劃生育政策(1952年)的、人口規(guī)模同樣超過10億人的印度，2013年的總和生育率為2.4，而同期中國的數(shù)據(jù)僅為1.6。參見Population Reference Bureau.“2014 World Population Data Sheet”,P10,www.prb.org/Publications/Datasheets/2014/2014-world-population-data-sheet/data-sheet.aspx.新中國成立以來，由于衛(wèi)生事業(yè)的進步，我國的人口死亡率迅速下降，從1949年的20‰降至1965年的10‰以下且再未反彈；與之相對應(yīng)的，是仍然高達30‰左右的出生率，在這個時期，絕大多數(shù)婦女處于生育不加控制的狀態(tài)，總和生育率(總和生育率是衡量一定時期生育水平的指標，指假設(shè)一批育齡婦女按照某年各年齡段婦女的生育狀況度過育齡期，平均每人生育的孩子數(shù)量)除了個別年份之外，基本都維持在5以上。*1949—1965年期間總和生育率低于5的年份僅有3個：1959年4.30、1960年4.02、1961年3.29。數(shù)據(jù)來源：國家人口計生委發(fā)展規(guī)劃與信息司、中國人口與發(fā)展研究中心：《人口和計劃生育常用數(shù)據(jù)手冊2011》，103頁，北京，中國人口出版社，2012。高出生率和低死亡率成就了持續(xù)近20年的快速的人口增長。分別于1953年和1964年開展的第一、第二次全國人口普查結(jié)果顯示，中國大陸地區(qū)的總?cè)丝跀?shù)分別接近6億和超過7億。龐大的人口規(guī)模和低下的勞動生產(chǎn)率呈現(xiàn)出人口壓迫生產(chǎn)力*馬克思在區(qū)分過剩人口時提出的觀點?！叭丝趬浩壬a(chǎn)力”指同生活資料再生產(chǎn)條件相比，人口的發(fā)展超過了生產(chǎn)力的發(fā)展。的窘?jīng)r，就業(yè)和吃飯成為政府面臨的兩大難題。時任政務(wù)院總理周恩來在第一次全國人口普查之后不無憂慮地提到：“這樣多的人口，要滿足他們的需要，就是一個很大的負擔(dān)”[1]。在這樣的局面下，1955年3月中央首次發(fā)布關(guān)于節(jié)制生育問題的正式文件[2](P776)，指出“為了國家、家庭和新生一代的利益，我們黨是贊成適當(dāng)?shù)毓?jié)制生育的”*參見《中共中央對衛(wèi)生部黨組關(guān)于節(jié)制生育問題的報告的批示》，1955-03-01。，就此拉開了中國實施計劃生育*1953年提出節(jié)制生育，在1956年毛澤東提出計劃生育的概念之后，1957年開始叫計劃生育，提法不同，內(nèi)容相同。參見路遇、翟振武：《新中國人口60年》，772、780頁，北京，中國人口出版社，2009。的序幕。

從20世紀50年代以開展宣傳教育、普及科學(xué)技術(shù)知識、提供避孕節(jié)育技術(shù)服務(wù)為主，到60年代制定人口增長指標，再到70年代提出“晚、稀、少”的全國生育政策，中國的計劃生育政策逐漸成形。20世紀80年代，隨著實行計劃生育被定為基本國策，以及《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》的發(fā)表，計劃生育工作日益制度化。在嚴格的“一胎化”目標和嚴厲的懲罰措施導(dǎo)致的緊張與沖突之后，20世紀80年代后期生育政策逐漸以“因地制宜多樣化”[3]的形態(tài)穩(wěn)定下來。強有力的政策措施加上社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，使中國人口過快增長得到了有效控制，到20世紀90年代生育率已經(jīng)降到更替水平以下，人口再生產(chǎn)類型實現(xiàn)歷史性轉(zhuǎn)變，有效緩解了人口對社會經(jīng)濟和資源環(huán)境的壓力。目前雖然總?cè)丝谌栽诒３謶T性增長，但內(nèi)在自然增長率*內(nèi)在自然增長率是穩(wěn)定人口狀態(tài)下的自然增長率，可以測度人口的真正發(fā)展趨勢。當(dāng)內(nèi)在自然增長率為0時，反映了女兒一代恰好可以代替母親一代的生育職能，代際間實現(xiàn)更替水平。內(nèi)在自然增長率為負值，說明人口發(fā)展的內(nèi)在趨勢是縮減的。已遠遠小于零，凈增人口數(shù)量不斷下降，預(yù)計總?cè)丝趯⒃?023—2025年左右達到高峰，實現(xiàn)人口零增長，然后進入人口快速負增長階段。[4](P117)

(二)政策生命周期及其四階段劃分

生命周期通常指個體從出生到死亡的過程。這一理念往往被用于其他領(lǐng)域，如家庭生命周期等。政策生命周期是指一項政策從初始問題進入政策議程開始，經(jīng)過規(guī)劃、決策、執(zhí)行、評估乃至終結(jié)所經(jīng)歷的時間跨度和持續(xù)期限[5]，反映在政策周期/循環(huán)理論中[6]。政策生命周期的開始和結(jié)束可以有清晰的邊界，如以一項政策的頒布實施作為起點，以政策的廢止作為終結(jié)；也可能是邊界模糊的，如在政策頒布實施之前，對政策相關(guān)問題進行了較長時期的探討和摸索，在政策結(jié)束之前，經(jīng)過了耗時長久的調(diào)整完善，甚至與新的政策生命周期相重疊。政策所涉及的問題越復(fù)雜，其生命周期邊界可能就越模糊。

雖然對于中國生育政策的階段劃分有多個版本*有四、五、六、七、九階段等各種劃分。參見王廣州、胡耀嶺、張麗萍：《中國生育政策調(diào)整》，21-23頁，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2013。，但我們以政策目標的確定和完成作為標志點對政策生命周期進行四階段劃分。第一階段是政策目標的確定階段。從政策問題進入決策層視野，到統(tǒng)一思想認識，形成政策共識，最終確定適當(dāng)?shù)恼吣繕?。第二階段是政策目標的實現(xiàn)階段。從建立機構(gòu)、配備人員、制定配套制度，到通過各種手段宣傳倡導(dǎo)、獎勵懲罰、管理服務(wù)，最終實現(xiàn)政策目標。第三階段是政策目標的穩(wěn)定階段。從多途徑反復(fù)確認政策目標的實現(xiàn)，到繼續(xù)統(tǒng)一認識、強化管理，同時探索新的政策目標。第四階段是政策目標的轉(zhuǎn)移階段，在這一階段，圍繞新的政策目標逐漸達成政策共識，并確定下一步的政策走向。

(三)中國生育政策進入生命周期第四階段

中國生育政策的生命周期始自20世紀50年代，從對中國人口是否過多的討論開始，經(jīng)歷了漫長曲折的過程。

第一階段為1953—1961年。震驚于第一次全國人口普查的結(jié)果，受迫于人口狀況與國家發(fā)展之間的矛盾，中央開始關(guān)注人口問題，并利用各種場合統(tǒng)一思想認識，在“反動的”馬爾薩斯和新馬爾薩斯觀點與“作為榜樣的”蘇聯(lián)鼓勵生育的政策現(xiàn)實和“人口眾多是極大好事”的主流輿論之間，努力探索既適合當(dāng)時中國國情又能為時人接受的政策理念。經(jīng)過激烈爭論和多次反復(fù)，最終達成了“節(jié)制生育”的政策共識，并以緩解人口過快增長的趨勢，減少新增人口數(shù)量，降低社會負擔(dān)為目標。

第二階段為1962—1990年。“三年困難”時期之后的全國性生育高峰喚醒了被政治運動冷凍和耽擱了的“節(jié)育”共識與實踐。1962年中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于認真提倡計劃生育的指示》；自1963年開始，地區(qū)性計劃生育工作機構(gòu)紛紛成立，1964年國務(wù)院計劃生育委員會成立；1973年之后，人口增長指標被納入國民經(jīng)濟發(fā)展的五年計劃和年度計劃；隨后，陸續(xù)提出了“晚稀少”生育政策、“一孩”生育政策、“一孩半”生育政策等，最終在20世紀90年代中國實現(xiàn)了低生育水平。

第三階段為1991—2012年。第四次全國人口普查結(jié)果顯示，中國的總和生育率達到2.31，在出生性別比偏高的背景下，這已非常接近更替水平。*一般認為，總和生育率2.1為更替水平，但這是在出生性別比正常情況下的推算結(jié)果；當(dāng)出生性別比偏高時，代表更替水平的總和生育率指標也更高。事實上，反映代際更替水平的內(nèi)在自然增長率指標在1990年時已經(jīng)轉(zhuǎn)為負值。[7]但政策慣性仍在繼續(xù)，1991年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，體現(xiàn)了決策層對于人口發(fā)展趨勢的不確定和對可能的生育反彈的憂慮。在持續(xù)的政策高壓態(tài)勢下，總和生育率繼續(xù)下降，1992年為2.05,1993年開始低于2；1998年中國的人口自然增長率首次*1998年是自1949年以來正常年份中(1960年和1961年困難時期自然增長率分別降至-4.57‰和3.78‰)人口自然增長率首次降到10‰以下的水平。降到了10‰。經(jīng)過近10年學(xué)界和社會各界人士對于中國生育率準確水平和未來人口發(fā)展趨勢的再三爭論和辨識，2000年中共中央、國務(wù)院做出了《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》，在肯定政策目標已經(jīng)實現(xiàn)(在經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下，有效地控制了人口過快增長，使生育水平下降到更替水平以下，實現(xiàn)了人口再生產(chǎn)類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉(zhuǎn)變)的同時，強調(diào)“計劃生育是我們必須長期堅持的基本國策”，“主要任務(wù)將轉(zhuǎn)向穩(wěn)定低生育水平，提高出生人口素質(zhì)”，且“穩(wěn)定低生育水平的工作要求更高，任務(wù)更艱巨”，“未來十年是穩(wěn)定低生育水平的關(guān)鍵時期”。之后，2001年全國《人口與計劃生育法》的頒布、2003年人口與計劃生育委員會的更名、2006年《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》的出臺等，表明人口與計劃生育工作一方面沿著法制化的道路繼續(xù)前行，另一方面，工作重心慢慢從以計劃生育為主向統(tǒng)籌解決人口問題的方向*統(tǒng)籌解決人口問題指“穩(wěn)定低生育水平，提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)人口合理分布，保障人口安全”等。轉(zhuǎn)移。

2013年年初人口計生委和衛(wèi)生部的機構(gòu)合并，以及年末的生育政策調(diào)整，意味著中國的生育政策進入其生命周期的第四階段，也是從原有的“節(jié)制生育，控制人口過快增長”政策目標向新的政策目標轉(zhuǎn)移的轉(zhuǎn)折點。目前下一步漸趨寬松的政策取向已經(jīng)確定，只在等待合適的時機逐步實施，而新的政策目標仍在討論和斟酌中。

二、協(xié)調(diào)配套政策與完善生育政策應(yīng)同步進行

在每一項核心政策的背后，都有若干配套政策作為其順利實施的保障。伴隨著生育政策生命周期的階段轉(zhuǎn)換，一系列相關(guān)配套政策措施的調(diào)整完善必須提到議事日程上來。本文主要討論生育政策的“三駕馬車”，即生育服務(wù)證制度、社會撫養(yǎng)費制度和獎勵扶助制度這三項主要配套政策。

(一)生育服務(wù)證制度的改革迫在眉睫

生育服務(wù)證又稱“準生證”。在控制人口過快增長的政策目標下，把握育齡人群的生育動態(tài)、引導(dǎo)其合法生育是計劃生育工作的重點。因此，“準生證”制度幾乎與計劃生育政策同步實施，并體現(xiàn)在地區(qū)性《人口與計劃生育條例》中。對符合政策要求的育齡夫婦發(fā)放當(dāng)年或下一年的生育許可，并標明胎次信息，既可以幫助政府通過事前申報和審批了解生育規(guī)模、進行生育規(guī)劃，也可以區(qū)分甄別符合政策的與不符合政策的生育行為，進行相應(yīng)的獎懲。

近年來，各地在修改《人口與計劃生育條例》時逐漸將帶有濃厚行政管制色彩的“準生證”更名為“生育服務(wù)證”或“計劃生育服務(wù)證”，并制定了《(計劃)生育服務(wù)證管理辦法》。無論是生育第一個子女還是再生育子女，夫妻都需要在出示戶籍所在地基層政府與計生部門核準的婚姻、生育情況證明之后，辦理《生育服務(wù)證》，并作為合法生育的依據(jù)和依法接受計劃生育管理服務(wù)的憑證?！皢为殹倍⒄邔嵤┖螅捎诜蚱薜莫毶优矸葑C明要涉及其父母的婚姻生育狀況，使得辦證程序格外麻煩，激發(fā)了公眾要求改革生育服務(wù)證制度的呼聲。目前有些省份開始進行生育服務(wù)證制度的改革探索，如湖北省于2014年取消了一孩生育審批*取消一孩生育審批并不意味著《生育服務(wù)證》的取消，只是群眾不用再申請辦理，改為由基層衛(wèi)生計生部門在生育前主動發(fā)放，并依法提供計劃生育各項技術(shù)服務(wù)。參見湖北省衛(wèi)生計生委：《湖北省關(guān)于規(guī)范生育證件辦理工作的通知》，2014-02-28。，但僅限于省內(nèi)戶籍人口。

生育服務(wù)證制度是原有政策目標下帶有濃厚行政管理色彩的配套制度。夫妻在生育孩子之前，備齊各種證明文件先申請，再等待審批；持證生育者為合法，否則需要繳納社會撫養(yǎng)費。在這一制度中，政府充當(dāng)計劃的制訂者和生育的監(jiān)管者角色，群眾則處在被動的“請求生育被批準”的弱勢地位，這不僅容易造成二者的對立，也是生育信息失真、部分人群為了躲避生育監(jiān)管而寧肯放棄生育服務(wù)的原因之一。在群眾多育觀念已經(jīng)轉(zhuǎn)變、生育率長期低于更替水平的人口形勢下，這一制度存在的合理性有待商榷。目前從政府方面來講，生育服務(wù)證具有管理生育(規(guī)范群眾按政策計劃生育)、服務(wù)群眾(對育齡人群提供從產(chǎn)前到產(chǎn)后一系列服務(wù))和信息收集(獲得育齡群眾的孕產(chǎn)信息)三大功能。群眾迫切希望簡化辦證手續(xù)并能方便獲取所需要的各項服務(wù)。保留必要的功能，削減不必要的程序，為符合政策生育者提供盡量寬松的政策環(huán)境應(yīng)該是生育服務(wù)證制度改革的出發(fā)點。

筆者認為，在生育政策逐漸調(diào)整完善的背景下，生育服務(wù)證制度的改革不僅應(yīng)具有可行性，還要具有前瞻性，為生育政策完善之后的計劃生育管理服務(wù)工作留有余地。因此，提出如下建議：(1)變更“生育服務(wù)證制度”為“生育登記服務(wù)制度”，即取消證件管理的形式，保留其提供服務(wù)和收集信息的功能，簡化工作程序。(2)將事前審批(無論是一孩審批還是再生育審批)變更為事后登記(一孩或者二孩的孕檢及活產(chǎn)登記)及核查。在登記時可特別區(qū)分一孩或二孩、“單獨”夫婦或其他符合再生育條件的夫婦等。(3)將由群眾提供材料主動申報變更為政府部門對懷孕及出生登記信息的收集和審核，從而徹底減輕群眾負擔(dān)，突出政府行政功能。生育服務(wù)證制度的改革成敗與否同部門間信息登記和共享制度的建立以及信息化建設(shè)緊密相關(guān)。機構(gòu)改革實際上已經(jīng)提供了建立出生登記系統(tǒng)的有利平臺，通過將實時準確的住院分娩登記和出生醫(yī)學(xué)證明等相結(jié)合，并增加孩次信息項，將有助于發(fā)揮機構(gòu)整合優(yōu)勢，解決數(shù)據(jù)失真的頑疾。

(二)社會撫養(yǎng)費制度最終會消亡，但目前為時尚早

社會撫養(yǎng)費是由原“計劃外生育罰款”演變而來的行政性收費，是對未按照計劃生育政策規(guī)定生育的公民進行的經(jīng)濟處罰。與生育服務(wù)證制度一樣，社會撫養(yǎng)費制度也是保障計劃生育政策實施的重要配套制度。2002年公布的《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》*是與2001年頒布的《人口與計劃生育法》相配套的政策。2002年8月2日公布，2002年9月1日起實施?！度丝谂c計劃生育法》第四十一條規(guī)定，“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費”。對于社會撫養(yǎng)費的征收目的、對象、標準、方式以及使用和監(jiān)督等都做出了明文規(guī)定，“要求從2002年9月1日起，凡未按國家規(guī)定的法定條件生育的中國公民，須繳納社會撫養(yǎng)費，以補償因多生育子女而增加的社會公共支出”?！渡鐣狃B(yǎng)費征收管理辦法》的出臺，標志著政府在處罰措施理念上的重大轉(zhuǎn)變，主旨仍是借助懲罰性手段，引導(dǎo)群眾的生育行為，盡可能減輕中國的人口壓力。

由于存在征收標準不統(tǒng)一、征收程序規(guī)定混亂、缺乏監(jiān)督和公開等問題，社會撫養(yǎng)費長期以來飽受詬病。2014年11月開啟了對其進行改革的步伐*2014年11月20日，國務(wù)院法制辦公室向社會公布了衛(wèi)生計生委報送國務(wù)院審查的《社會撫養(yǎng)費征收管理條例(送審稿)》及起草說明等，并公開征求意見。。新的《社會扶養(yǎng)費征收管理條例》較12年前的《征收管理辦法》有了很大的進步，主要體現(xiàn)在：(1)由“辦法”上升為“條例”，法律地位得到明確；(2)征收標準進一步統(tǒng)一，設(shè)年實際收入最高三倍的上限，杜絕隨意性征收；(3)征收對象縮窄為“不符合人口與計劃生育法律法規(guī)規(guī)定多生育子女的公民”，將程序性違反生育的情形*程序性違反生育的情形如未及時辦理《生育服務(wù)證》或未達到生育間隔等。排除在外，減少了社會撫養(yǎng)費的征收群體；(4)從原來的15條擴充到30條，增加的部分主要強調(diào)了征收程序的合法性；(5)征收主體限定為縣級政府，不再委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代收，避免了征收過程中可能產(chǎn)生的問題。

社會撫養(yǎng)費制度在新的人口形勢下是否仍有繼續(xù)存在的合理性？筆者認為，由于計劃生育仍是中國的基本國策，人口眾多的國情也未改變，且計劃外生育仍占一定比例，因此作為現(xiàn)行計劃生育政策的配套制度，針對“多孩生育”群體的社會撫養(yǎng)費制度仍有存在的必要性。對違反現(xiàn)行政策生育者，仍需要依法征收社會撫養(yǎng)費，但在征收對象(嚴格針對多孩生育)、程序(允許補登補報)、標準(動態(tài)按比例)和經(jīng)費使用(公開透明)上要有法律依據(jù)并令人信服。社會撫養(yǎng)費制度最終會走向消亡，隨著生育政策的逐步放寬，群眾的生育意愿和行為與政策要求進一步吻合，計劃外生育行為杜絕或減少到微不足道之日，應(yīng)該就是社會撫養(yǎng)費制度壽終正寢之時。

(三)獎勵扶助制度需順應(yīng)形勢盡快改革

獎勵扶助制度與社會撫養(yǎng)費制度分別是生育配套政策中的“胡蘿卜”與“大棒”。中國的生育政策在實施過程中，經(jīng)歷了從重“罰”到重“獎”的演變過程，即從主要依靠“計劃外生育罰款/社會撫養(yǎng)費”的征收來制約人們的生育行為，到重視依靠一系列獎勵扶助措施來引導(dǎo)群眾的生育行為。

在20世紀80年代計劃生育政策實施過程中，對計劃外生育采取了嚴厲懲罰的措施，包括超生罰款和行政處分等，這些措施促進了當(dāng)時計劃生育工作在全國范圍內(nèi)的成功推進，但也形成了嚴重對立的干群關(guān)系，計劃生育被“污名化”不能說與此無關(guān)。20世紀90年代以來，由于以懲罰為主的措施與計劃生育在新時期的工作思路與工作方法背道而馳，因此，在保持現(xiàn)行生育政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時，為保護群眾的基本權(quán)益，體現(xiàn)“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，從國家到地方均積極探索以利益導(dǎo)向機制為主的計劃生育獎勵扶助制度。建立計劃生育利益導(dǎo)向機制，主要是對獨生子女家庭、實行計劃生育的家庭和晚婚晚育者給予各種獎勵、照顧和優(yōu)惠，以引導(dǎo)人們主動實行計劃生育。[8]2000年中央下發(fā)的《關(guān)于加強人口與計劃生育工作穩(wěn)定低生育水平的決定》特別強調(diào)，要“建立和完善計劃生育利益導(dǎo)向機制”。具體措施包括：“各級政府及涉農(nóng)等部門要采取小額貸款、項目優(yōu)先、科技扶持、政策優(yōu)惠等措施，幫助計劃生育農(nóng)戶增加經(jīng)濟收入，解決實際困難，提高社會經(jīng)濟地位。各級政府及扶貧開發(fā)部門應(yīng)有計劃、有重點地對實行計劃生育的貧困戶予以優(yōu)先扶持，提高他們的生產(chǎn)自救和發(fā)展能力。各級政府及基層組織要建立激勵機制，落實對實行計劃生育家庭的獎勵和優(yōu)惠政策。對獨生子女戶發(fā)給一定數(shù)量的獎勵費，城市獨生子女父母退休時，各地可根據(jù)實際情況給予必要的補助。對實行計劃生育的家庭特別是只有女孩的家庭，在分配集體經(jīng)濟收入、享受集體福利、劃分宅基地、承包土地、培訓(xùn)、就業(yè)、就醫(yī)、住房及子女入托、入學(xué)等方面給予適當(dāng)照顧”等。在中央的倡導(dǎo)下，2000年以來各地區(qū)獎勵措施的分量逐漸超過了處罰措施，從以懲罰機制為主慢慢轉(zhuǎn)向以利益導(dǎo)向機制為主。由于“獎”主要針對的是符合政策生育的對象，而“罰”主要針對的是違反政策生育的對象，因此獎勵的面更大，對于計劃生育家庭是一種經(jīng)濟和精神的補償，但資金來源主要由地方政府承擔(dān)的做法也限制了獎勵的力度和效果。

在城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展且人口政策逐漸趨于寬松的現(xiàn)階段，應(yīng)適時梳理以往的獎勵扶助制度，進行必要的改革。首先，需順應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢，在獎勵扶助措施上統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)計劃生育家庭；其次，應(yīng)區(qū)分新老對象，在依法獎勵扶助以往計劃生育家庭的同時，要鼓勵群眾按政策生育，取消對符合政策但自愿放棄生育指標者的獎勵措施，以適應(yīng)低生育率下的人口形勢，并減少新的不必要的獨生子女家庭的產(chǎn)生；第三，應(yīng)建立國家專項基金，為計劃生育政策影響下的弱勢人群和家庭構(gòu)建以國家作為后盾的社會保障安全網(wǎng)，這也是計劃生育政策“善后”工作的核心。

三、建立國家層面的計劃生育家庭 扶助制度是善后工作的核心

(一)生育政策并不完全遵循效果逐漸遞減法則

按照“公共政策效果逐漸遞減法則”[9](P155)，“任何政策工具的運用都會在政策目標實現(xiàn)的同時帶來一些有意或者無意的效果。隨著政策的實施，那些有意識可預(yù)見的效果會逐漸縮小，而那些無意識不可預(yù)見的效果則會變得越來越重要”。但在研究中我們發(fā)現(xiàn)，生育政策并不完全遵循這一法則。

在政策目標實現(xiàn)層面，生育政策的效果的確呈現(xiàn)出逐漸弱化的態(tài)勢。為了控制人口過快增長，在死亡水平不斷下降的同時，必須降低生育率，這是生育政策的目標得以實現(xiàn)的唯一路徑。人口學(xué)家認為，生育率降低的直接因素是結(jié)婚年齡、已婚比例、避孕比例及效率等，社會、經(jīng)濟、文化傳統(tǒng)等其他因素必須通過這些直接因素間接地發(fā)揮作用。[10]計劃生育有助于推遲結(jié)婚年齡(提倡晚婚晚育)、增加避孕比例(免費提供避孕藥具)、改進避孕效率(研發(fā)高質(zhì)量避孕藥具)，因而為降低生育率做出了重要貢獻。然而研究表明，社會經(jīng)濟發(fā)展和計劃生育對中國生育率下降都有重要的影響[11]，且隨著時間的推移，計劃生育的作用在減弱，而社會經(jīng)濟發(fā)展的影響則不斷增強[12]。

實施計劃生育政策有意識可預(yù)見的效果包括可能導(dǎo)致人口老齡化、性別比失衡、老人缺人照顧等問題，但這些效果并非都會隨著政策實施而逐漸縮小，有些效果的嚴重性已經(jīng)超出預(yù)期。研究發(fā)現(xiàn)，總體而言，計劃生育政策對于家庭的影響正趨于式微。雖然中國家庭戶規(guī)模變化的大趨勢由出生率水平的變化所決定，因而計劃生育是導(dǎo)致平均家庭戶規(guī)模迅速縮小的主要原因，但是20世紀90年代之后，由于生育水平已經(jīng)降到很低，少兒人數(shù)的減少對家庭戶規(guī)模的影響不斷減弱，由社會經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致的遷移流動及生活方式變化導(dǎo)致的家庭分化程度提高對家庭戶規(guī)模縮小的影響則日益凸顯。[13]人口老齡化本身受到死亡率和生育率下降的雙重影響，死亡率下降增加了老年人口數(shù)量，生育率下降則因減少了少兒人口比重而相應(yīng)地增加了老年人口比例。當(dāng)放寬生育政策、新生人口不斷增加時，老年人口比例(即老齡化水平)會隨政策調(diào)整而降低，卻并不能因此減少老年人口的存量。當(dāng)然，我們可以僅就生育政策對于生育率的影響所造成的人口年齡結(jié)構(gòu)變化認為其對于人口老齡化的政策效果是逐漸下降的。出生性別比失衡成為近30年來困擾中國的頑疾，因為這一現(xiàn)象的發(fā)生與生育政策的實施幾乎同步而使生育政策遭受廣泛質(zhì)疑。然而，生育中的性別偏好尤其是男孩偏好才是性別失衡背后的根本原因，生育政策只不過是加速了人口轉(zhuǎn)變，加劇了數(shù)量/性別選擇的沖突，醫(yī)療技術(shù)的進步和便利又恰好提供了實施“兩非”*“兩非”指非法實施非醫(yī)學(xué)需要的胎兒性別鑒定和非醫(yī)學(xué)需要的性別選擇性人工流產(chǎn)。的手段。不消除性別偏好，生育政策再寬松，“非男不止”的生育行為仍會大行其道。目前人們也正在觀察“單獨”二孩政策實施之后出生性別比的變化趨勢，有人認為偏高趨勢會有所緩解，也有人認為反而會加劇二孩的出生性別比偏高問題，目前還沒有定論。老人缺人照顧的問題雖然在政策實施初期就被預(yù)見，但因其混雜在老齡化、高齡化、城鎮(zhèn)化等人口和社會轉(zhuǎn)型一系列問題中，問題的嚴重程度和解決的困難程度都超乎預(yù)想?，F(xiàn)在已經(jīng)是當(dāng)時認為有能力消減或避免這些負面影響的“將來”，生育政策的轉(zhuǎn)折期也是實施生育政策善后工作的最后良機。

(二)構(gòu)建國家層面的計劃生育家庭社會保障安全網(wǎng)是生育政策“善后”的主旨

計劃生育政策推行的過程也是國家利益與群眾利益博弈的過程，是社會風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁為家庭風(fēng)險的過程，獨生子女家庭尤其是“失獨”家庭是風(fēng)險的主要承擔(dān)者。盡管“單獨二孩”生育政策作為“普遍二孩”政策的前奏已然啟動實施，然而過去幾十年間所積累的計劃生育政策影響下的人群和家庭，并未隨著政策的調(diào)整完善退出歷史舞臺，相反，他們作為當(dāng)時國家政策的積極響應(yīng)者，有些人已經(jīng)永遠失去生育第二個孩子的機會，并遭遇了或面臨著“失獨”的風(fēng)險。在“人口眾多、資源有限”的基本國情下，生育政策仍有存在的必要性和合理性，短時期內(nèi)不太可能全面放開生育政策。但通過調(diào)整完善生育政策，可以防止政策意義上的獨生子女家庭繼續(xù)累積，避免產(chǎn)生新的風(fēng)險家庭；同時政府應(yīng)積極關(guān)注、妥善對待那些為中國的計劃生育事業(yè)做出貢獻的家庭和成員，盡快構(gòu)建替代其子女功能的社會保障安全網(wǎng)，并作為獎勵扶助制度改革的重點內(nèi)容。

以極端弱勢家庭“失獨家庭”為例，由于8%～9%的獨生子女會在55歲以前因患病或非正常原因而死亡[14]，隨著獨生子女規(guī)模的日益增加，“失獨”家庭的數(shù)量也隨之上升。雖然就全國整體而言，“失獨”家庭的數(shù)量是有限的，占全部家庭的比例微乎其微，但在較早實施計劃生育政策且計劃生育工作開展較好的地區(qū)，獨生子女家庭比例更高，“失獨”家庭的數(shù)量不可小覷。例如，2005年全國1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京市0～30歲的獨生子女為40 954人，占同齡人口比重的53.46%；第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，北京市2010年終身獨生子女母親*界定“終身獨生子女母親”為年逾50歲且活產(chǎn)和現(xiàn)存子女?dāng)?shù)均為1的婦女。占獨生子女母親的比例為29.30%，占全部50～64歲婦女的比例為60.80%；而終身“失獨”母親*界定“終身失獨母親”為年齡在50歲以上的活產(chǎn)子女?dāng)?shù)為1而現(xiàn)存子女?dāng)?shù)為0的婦女。占全部“失獨”母親的比例為40.63%，占全部50～64歲婦女的比例為0.26%。這些人群正是在中國生育政策生命周期的第二和第三階段度過了其育齡期，幫助國家的政策目標順利實現(xiàn)卻使自身的家庭陷入了巨大的風(fēng)險。

“失獨”父母尤其是喪失生育能力的終身“失獨”父母在經(jīng)歷了“白發(fā)人送黑發(fā)人”的重大精神打擊之后，從此缺失了從子女處獲得各種養(yǎng)老支持的可能性。2001年國家頒布的《人口與計劃生育法》規(guī)定，“獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養(yǎng)子女的，地方人民政府應(yīng)當(dāng)給予必要的幫助”，先將幫扶的責(zé)任主體定位于地方政府；2007年，國家人口計生委和財政部聯(lián)合印發(fā)了《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》，規(guī)定獨生子女死亡/傷殘后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻每人每月可領(lǐng)取不低于100 元/80元的扶助金，資金由各級財政負擔(dān)。*其中西部、中部和東部試點地區(qū)的地方財政負擔(dān)比例分別是20%、50%和100%。仍以北京市為例，2008年制定的《獨生子女家庭特別扶助制度實施方案》規(guī)定，“具有北京市戶籍、獨生子女死亡后未再生育或收養(yǎng)子女的夫妻，由政府給予每人每月200元的扶助金，直至亡故為止”。2014年北京市將農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助金、獨生子女傷殘扶助金、獨生子女死亡特別扶助金分別由原來的每人每月100元、160元和200元提高到每人每月120元、400元和500元。*參見北京市衛(wèi)計委、市財政局：《關(guān)于提高本市計劃生育獎勵扶助金和特別扶助金標準的通知》，2014-11-17。其他各省也根據(jù)實際情況分別不斷上調(diào)扶助金標準。即使是這樣，與不斷上漲的物價相比較，扶助金仍是杯水車薪。除了經(jīng)濟補助外(包括一次性補助金、月度養(yǎng)老扶助金、商業(yè)保險金等)，生活照料和精神慰藉是“失獨”父母面臨的更大難題，且更難獲得滿足。在入住醫(yī)院、養(yǎng)老院等機構(gòu)時，沒有子女簽字就成為這些“失獨”老人過不去的一道坎。目前各地均在社區(qū)層次進行“失獨”老人長期照護的探索，雖然區(qū)域差異明顯，但總體而言，目前采取的政策措施的主要特點為：(1)扶助對象一般針對戶籍人口；(2)經(jīng)濟扶助是主要手段；(3)根據(jù)夫妻的生育能力，分別采取措施(有生育能力的會幫助其再生育)；(4)結(jié)合社區(qū)資源建立幫扶基地；(5)民間公益組織積極參與；等等。但適合全國的統(tǒng)一扶助模式和標準還未出臺。

筆者認為，我國應(yīng)結(jié)合生育政策調(diào)整完善過程中獎勵扶助制度的改革，針對過去幾十年生育政策實施過程中受影響的人群和家庭，特別是對“失獨”家庭，盡快建立全覆蓋(考慮到城鄉(xiāng)一體化的未來發(fā)展趨勢)、高標準(應(yīng)該與生活成本和物價水平動態(tài)鏈接)、多層次(應(yīng)包含經(jīng)濟支持、生活照料和精神慰藉)的社會保障安全制度。最重要的是，這一制度應(yīng)該是國家層面的，且應(yīng)有相應(yīng)的國家專項基金作為保障。還應(yīng)注意與殘聯(lián)的合作協(xié)調(diào)(針對獨生子女病殘家庭)、與養(yǎng)老相關(guān)政策的銜接配套，以及達到老年年齡界限前后人群的扶助銜接等。如果說實行計劃生育是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，那么，補償扶助因計劃生育政策而陷入困境的家庭也應(yīng)該是國家義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，這是生育政策調(diào)整完善過程中重要的善后工作。

[1] 周恩來：《第一個五年建設(shè)計劃的基本任務(wù)》(1953年9月29日)，載中共中央文獻研究室：《周恩來經(jīng)濟文選》，北京，中央文獻出版社，1993。

[2] 路遇、翟振武：《新中國人口60年》，北京，中國人口出版社，2009。

[3] 郭志剛、張二力、顧寶昌、王豐：《從政策生育率看中國生育政策的多樣性》，載《人口研究》，2003(5)。

[4] 王廣州、胡耀嶺、張麗萍：《中國生育政策調(diào)整》，北京，社會科學(xué)文獻出版社，2013。

[5] 馬海韻：《政策生命周期：決策中的前瞻性考量及其意義》，載《安徽師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2012(3)。

[6] 杜本峰、戚晶晶：《中國計劃生育政策的回顧與展望——基于公共政策周期理論視角分析》，載《西北人口》，2011(3)。

[7] 王豐、郭志剛、茅倬彥：《21世紀中國人口負增長慣性初探》，載《人口研究》，2008(6)。

[8] 楊魁孚：《積極建立控制人口增長的社會制約機制和利益導(dǎo)向機制》，載《人口與經(jīng)濟》，1992(6)。

[9] R.J.英特威爾德：《政策工具動力學(xué)》，載B.蓋伊·彼得斯、弗蘭斯·K.M·馮尼斯潘編：《公共政策工具——對公共管理工具的評價》，北京，中國人民大學(xué)出版社，2007。

[10] Bongaarts,John.“A Framework for Analyzing the Proximate Determinants of Fertility”.Population and Development Review,1978,4(1):105-132.

[11] 顧寶昌：《論社會經(jīng)濟發(fā)展和計劃生育在我國生育率下降中的作用》，載《中國人口科學(xué)》，1987(2)。

[12] 陳衛(wèi)：《“發(fā)展—計劃生育—生育率”的動態(tài)關(guān)系：中國省級數(shù)據(jù)再考察》，載《人口研究》，2005(1)。

[13] 郭志剛：《關(guān)于中國家庭戶變化的探討與分析》，載《中國人口科學(xué)》，2008(3)。

[14] 《人口研究》編輯部：《對成年獨生子女意外傷亡家庭問題的深層思考》，載《人口研究》，2004(1)。

(責(zé)任編輯 武京閩)

China’s Birth Policy: Adjustment and Compensation

SONG Jian

(Center for Population and Development Studies,Renmin University of China,Beijing 100872)

China’s newly revised birth policy in 2013 allows the couple either of whom is the “only child” to have the second kid. It indicates that,though family planning still holds the position of the basic policy of the country,birth policy that runs over the past decades in China has entered into a new stage in its life course. This stage expects urgently simultaneous reform of the supporting policies involving birth permission certificate,social compensation fee and economic incentives under the new socio-demographic contexts. The central issue of the reform of the economic incentives system is to construct a special national-level social security network for birth- policy-affected families especially those who have only child and have lost the only child,which is also the compensatory obligation of the birth policy.

birth policy;birth permission certificate;social compensation fee;economic incentives;birth-policy-affected families

北京市社會科學(xué)基金項目“北京市‘失獨’家庭生存狀況及相關(guān)政策研究”(13JDSHB007)

宋?。悍▽W(xué)博士，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授，博士生導(dǎo)師(北京100872)