周明輝

摘 ?要：促進農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收始終是“三農(nóng)”工作的核心之一，也是新形勢下基層農(nóng)村工作的重點。該文介紹了寧國市汪溪街道辦事處積極引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整轉型升級，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，成效，主要做法，分析存在的問題，并提出針對性建議。

關鍵詞：農(nóng)民收入;土地流轉;規(guī)模經(jīng)營;思考建議

中圖分類號 F323.8 文獻標識碼 A ?文章編號 1007-7731（2015）01-01-04

寧國市位于安徽省東南部天目山北麓，東臨蘇杭，西靠黃山，連接皖浙2省7縣市，國土面積2 487km2，轄19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處，103個村，農(nóng)戶數(shù)8.98萬戶，人口38.8萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口31.2萬人，耕地面積1.41萬hm2，其中水田1.12萬hm2，山多田少，素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱。2013年全市農(nóng)民人均純收入12 970元，綜合經(jīng)濟實力多年位居安徽省縣（市）前列，是安徽省唯一統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度改革綜合試點縣（市）。

汪溪辦事處位于寧國市城郊結合部，國土面積117km2，轄汪溪、渡口、殷白、姚高、聯(lián)合和古林6個行政村150個村民組，人口約2.4萬人，農(nóng)戶數(shù)6 784戶，鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)12 480人，從事農(nóng)業(yè)勞動力6 122個，農(nóng)村承包耕地（水田）面積 892.80hm2，人均承包耕地373.52m2，2013年農(nóng)民人均收入13 611萬元。

1 土地流轉現(xiàn)狀、成效

1.1 現(xiàn)狀 農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營制度以來，汪溪辦事處農(nóng)村土地流轉大致分為3個時期。第一階段（1980—2000年），穩(wěn)定時期。這個時期，穩(wěn)定承包經(jīng)營權極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)民種地主要解決溫飽，收入主要來自農(nóng)業(yè)收入，為方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村少數(shù)農(nóng)戶以互換、置換形式的流轉土地。第二階段（2001—2010年），自發(fā)、活躍時期。進入21世紀，農(nóng)產(chǎn)品供給相對剩余，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增收困難，收入不高，大量剩余勞動力外出打工，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象十分普遍，初步統(tǒng)計，棄種、撂荒最多時期面積達100hm2以上，占承包耕地面積12.25%。隨著我國加入WTO后，市場經(jīng)濟的激烈競爭要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須以市場為導向，各地積極開展農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，規(guī)模經(jīng)營專業(yè)大戶應運而生，農(nóng)民之間、農(nóng)民和專業(yè)大戶、合作社之間，自發(fā)地以轉讓、租賃、轉包等形式流轉土地。第三階段（2011年至今）引導、規(guī)范時期。伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，農(nóng)村勞動力大量轉移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術裝備水平不斷提高，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權流轉明顯加快，維權意識明顯增強，為促進農(nóng)民持續(xù)增收，政府及相關部門積極引導農(nóng)村土地有序流轉，規(guī)范農(nóng)民流轉土地行為，切實保護土地流轉雙方合法權益。

截至2014年底，汪溪街道辦事處已發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)15家，農(nóng)民合作社20家、家庭農(nóng)場10個、專業(yè)大戶3戶，其中省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)1個，國家級農(nóng)民合作社示范社2個，宣城市級農(nóng)民合作社示范社1個，宣城市級示范家庭農(nóng)場1個。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉面積268.33hm2，占辦事處總流轉面積89.4%（表2）。

1.2 成效 2014年，汪溪辦事處承包耕地流轉面積達300.13hm2，占家庭承包耕地面積的33.6%。流轉土地的農(nóng)民除獲得流轉租金收入，務農(nóng)收入外，還可以從土地上解放出來，擺脫土地的束縛，從事收入更高的工作，獲得土地效益以外的收入，促進農(nóng)民增收。初步呈現(xiàn)土地流轉面積規(guī)模化，流轉渠道組織化，流轉主體多元化，流轉形式多樣化。

1.2.1 流轉面積規(guī)?；?目前，流轉6.67hm2以上經(jīng)營主體有16個，流轉面積282.47hm2，占總流轉面積的94%。逐步實現(xiàn)了土地由零散向適度規(guī)模集聚。通過集中連片流轉為發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營奠定了良好基礎。

1.2.2 流轉渠道組織化 2013年，辦事處出臺了《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的意見》，建立了村級土地流轉服務點和辦事處土地流轉服務站，完善了土地流轉服務機構，開展土地流轉供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢等工作。2014年6月20日，全省第一個城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權交易市場—寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心掛牌成立。汪溪辦事處土地流轉服務站充分利用該平臺積極發(fā)布土地流轉供求信息，流轉平臺的建立，能使寶貴的土地資源得到有效利用，農(nóng)村土地依法合理流轉，更好地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，最大限度地提高了土地利用效率。

1.2.3 流轉主體多元化 專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，改變了過去主要是在同村農(nóng)戶之間的土地流轉方式單一現(xiàn)象，呈現(xiàn)流轉主體多元化。流轉方式主要有轉包，轉讓，租賃，入股等方式，其中，大戶流轉54.47hm2，家庭農(nóng)場流轉160.67hm2，合作社流轉85hm2，龍頭企業(yè)流轉33.33hm2;按流轉用途分種植蔬菜、食用菌的45hm2，種植苗木花卉的70.67hm2，家禽養(yǎng)殖棚20hm2，其他用途164.47hm2（表1）。

1.2.4 流轉形式多樣化 在土地流轉過程中，采取的主要流轉方式為租賃、轉讓、轉包、互換和入股等。初步統(tǒng)計，一租賃方式流轉土地面積268.33hm2，占總流轉面積89.4%，以轉讓、轉包方式流轉土地面積31.8hm2，占總流轉面積10.6%，以土地入股方式流轉土地面積33.33hm2，占總流轉面積11%，其他形式入流轉土地面積26.8hm2，占總流轉面積89%。同時，辦事處緊緊抓住寧國市為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度改革試點縣（市）契機，積極探索土地股份化流轉形式，成立了一家汪溪村土地股份合作社，建立了“土地變股權、農(nóng)民當股東、收益靠分紅、打工還賺錢”的土地流轉新機制。目前，這個土地股份合作社流轉土地面積33.33hm2以上，約占該村總面積的12%。

表1 寧國市汪溪辦事處農(nóng)村承包耕地流轉

[＼&水田

面積（hm2）＼&農(nóng)戶數(shù)＼&出讓方

農(nóng)戶數(shù)＼&占農(nóng)戶數(shù)比例

（%）＼&受讓方主體＼&土地流轉

面積（hm2）＼&占承包地比例（%）＼&流轉方式＼&渡口村＼&65.6＼&823＼&156＼&18.9＼&合作社、家庭農(nóng)場＼&10＼&15.2＼&租賃、轉讓＼&汪溪村＼&141.13＼&1238＼&618＼&49.9＼&土地股份合作社、農(nóng)民合作社＼&78.47＼&55.6＼&入股、轉讓＼&殷北村＼&101.53＼&1323＼&102＼&7.7＼&合作社、家庭農(nóng)場＼&62.33＼&61.3＼&租賃、轉讓＼&聯(lián)合村＼&212.13＼&1130＼&327＼&28.9＼&大戶、合作社＼&74＼&34.8＼&轉包、置換、租賃等＼&姚高村＼&208.8＼&1290＼&329＼&25.5＼&大戶、家庭農(nóng)場＼&18＼&8.6＼&轉包、置換、租賃等＼&古林村＼&163.6＼&1039＼&109＼&10.5＼&大戶、合作社＼&57.33＼&35＼&轉包、置換、租賃等＼&合計＼&892.8＼&6843＼&1641＼&23.98＼&＼&300.13＼&＼&＼&]

表2 寧國市汪溪辦事處農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉土地

[經(jīng)營主體＼&流轉土地面積（hm2）＼&地點＼&經(jīng)營項目＼&帶動農(nóng)戶數(shù)＼&戶均增加收入（元）＼&寧國市徽王農(nóng)產(chǎn)品與合作社＼&13.33＼&殷白村＼&茶葉等農(nóng)特產(chǎn)＼&300＼&4500.00＼&寧國市燕山鴨業(yè)專業(yè)合作社＼&20＼&姚高村、古林村＼&家禽養(yǎng)殖、苗木＼&500＼&7000.00＼&寧國市五禾農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社＼&14.67＼&汪溪村＼&蔬菜、葡萄＼&100＼&2000.00＼&寧國市汪溪古林香菇種植專業(yè)合作社＼&3.33＼&古林村＼&食用菌＼&50＼&3500.00＼&寧國市落花蕩蔬菜專業(yè)合作社＼&8＼&汪溪村＼&蔬菜＼&80＼&1500.00＼&寧國市姐弟蔬菜專業(yè)合作社＼&5.67＼&殷白村＼&蔬菜＼&60＼&1500.00＼&寧國市云上苗木種植專業(yè)合作社＼&20＼&聯(lián)合村＼&苗木花卉＼&200＼&5000.00＼&寧國市湖南沖生態(tài)家庭農(nóng)場＼&10＼&渡口村＼&水果、蔬菜、養(yǎng)殖＼&100＼&3000.00＼&寧國市萬香家庭農(nóng)場＼&3.33＼&古林村＼&食用菌＼&40＼&3500.00＼&寧國市眾輝家庭農(nóng)場＼&14＼&聯(lián)合村＼&水梔子＼&150＼&2500.00＼&寧國市古林劉村農(nóng)場＼&40.67＼&古林村＼&中藥材＼&100＼&3200.00＼&寧國市天順家庭農(nóng)場＼&10＼&聯(lián)合村＼&水產(chǎn)養(yǎng)殖、休閑農(nóng)業(yè)＼&100＼&2300.00＼&寧國市七彩世界家庭農(nóng)場＼&16＼&聯(lián)合村＼&苗木等＼&150＼&3000.00＼&寧國市山北農(nóng)場＼&43.33＼&殷白村＼&毛竹、新鮮竹筍＼&120＼&3100.00＼&金葫蘆家庭農(nóng)場＼&4＼&聯(lián)合村＼&魚類養(yǎng)殖＼&10＼&1100.00＼&姚灣河農(nóng)場＼&10＼&聯(lián)合村＼&魚、蝦養(yǎng)殖＼&21＼&1300.00＼&寧國市叫花沖家庭農(nóng)場＼&8＼&姚高村＼&養(yǎng)魚、垂釣＼&18＼&1150.00＼&寧國市何家鳴家庭農(nóng)場＼&1.33＼&汪溪村＼&種植蘭花＼&5＼&600.00＼&徐新元、桂連順（大戶）＼&33.33＼&汪溪村＼&種植苗木＼&250＼&3100.00＼&熊朝啟等（專業(yè)大戶）＼&21.13＼&汪溪村＼&中藥材＼&500＼&3000.00＼&合計＼&300.13＼&＼&＼&＼&＼&]

2 主要做法

2.1 組織引導 近年來，汪溪辦事處把土地流轉工作作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一項重要內(nèi)容，明確提出了“搞好土地流轉，鼓勵規(guī)模經(jīng)營”的總體思路，建立了辦事處農(nóng)村土地流轉服務中心，負責土地流轉工作的方案制訂、業(yè)務指導、備案和糾紛處理等工作。各行政村無償為流轉雙方提供中介服務、監(jiān)督管理等工作。同時明確1名村干部具體負責本村土地流轉服務工作，為積極穩(wěn)妥引導農(nóng)村土地流轉提供組織保證。

2.2 政策驅(qū)動 為引導鼓勵農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，辦事處出臺了《關于引導鼓勵農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模經(jīng)營意見》，對從事規(guī)模經(jīng)營的種植專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、合作社和龍頭企業(yè)，在項目、資金等方面給予重點扶持，支持他們改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高種田大戶規(guī)?；a(chǎn)的積極性。在土地流轉過程中，靈活采用互換、轉包、出租、轉讓、委托代理等土地流轉形式，實施分類指導。在自愿的前提下，由村委會組織，用委托代理的形式，將土地流轉給種植大戶、家庭農(nóng)場、合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營;對自愿放棄土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶，主要采取轉讓的方式，轉讓給其它農(nóng)戶經(jīng)營;對地塊零散的村，利用互換的形式，將土地并成大塊，提高機械化耕作率，為進一步流轉打好基礎。

2.3 示范帶動 選擇具有一定代表性的行政村試點開展土地流轉工作。在汪溪村將集中連片的13.33hm2土地流轉給五禾農(nóng)產(chǎn)品專業(yè)合作社經(jīng)營，在聯(lián)合村將集中連片的20hm2畝流轉給云上苗木種植專業(yè)合作社經(jīng)營，利用城郊優(yōu)勢，推出了以“體驗農(nóng)事、豐富生活”為特色的“認養(yǎng)田”種植蔬菜項目，把傳統(tǒng)種植產(chǎn)業(yè)轉變?yōu)轶w驗式休閑產(chǎn)業(yè)，使土地的效益實現(xiàn)了最大化。為市民提供了休閑、觀光的理想去處，轉變了現(xiàn)代農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式，進一步拓寬了農(nóng)民增收渠道、優(yōu)化了農(nóng)民收入結構，實現(xiàn)了土地流轉和勞動力轉移雙贏目標。

2.4 監(jiān)管促動 建立了土地流轉糾紛調(diào)處機制，積極開展農(nóng)村土地流轉糾紛的調(diào)解和仲裁活動，化解流轉矛盾，及時準確掌握土地流轉的熱點難點問題，將問題解決在萌芽狀態(tài);制定了土地評估制度，為土地流轉確定租金提供了參考依據(jù);建立了備案審查制度，對業(yè)主尤其是流入量大的業(yè)主的資信情況、履約能力、生產(chǎn)經(jīng)營能力和項目的效益風險給予監(jiān)管，對經(jīng)營項目實施備案審查。

3 存在的主要問題

3.1 思想認識不到位 長期以來，受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)影響，部分村干部群眾對土地流轉政策理解不到位，制約了土地流轉。在流轉過程中引導不力，方法不當。農(nóng)戶存在顧慮，怕土地流轉會失去承包經(jīng)營權，影響自己的利益，加上農(nóng)民的戀土情結，寧愿粗放經(jīng)營，也不愿意轉出去。

3.2 流轉合同不規(guī)范 少數(shù)規(guī)模土地的流轉，農(nóng)戶雖然與業(yè)主簽訂了書面土地流轉合同，但合同文本不規(guī)范，內(nèi)容過于簡單，對流轉雙方權利、義務及違約責任缺乏明確具體的規(guī)定，流轉雙方的權益得不到有效保障，增加流轉糾紛隱患;農(nóng)戶之間的土地流轉，多為口頭協(xié)議，留下了發(fā)生糾紛的隱患。

3.3 流轉缺乏后續(xù)管理 少數(shù)土地流轉后，大戶缺乏對耕地的保護意識，對土地實行掠奪或經(jīng)營，導致土壤肥力下降，或隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途，土地復耕困難，導致土地改變農(nóng)業(yè)用途，流轉期滿退還給農(nóng)戶后再不能耕種，引發(fā)矛盾和糾紛。

3.4 流轉機制不完善 由于土地流轉是農(nóng)村新形勢下發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的趨勢，仍處在發(fā)展規(guī)范時期，村民委員會和村民小組的服務職能作用沒有得到發(fā)揮，尤其是對協(xié)調(diào)流轉，指導簽訂合同等服務不能及時跟上，缺乏必要服務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處一級土地流轉市場沒有形成，制約著土地流轉。

3.5 土地流轉補償制度不健全 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處一級未建立土地流轉補償制度，土地流轉收費的準確度沒有可操作的價格標準，未考慮物價上漲和土地增值因素，長期以固定價格支付土地流轉費，容易出現(xiàn)損害農(nóng)戶利益的行為。

4 思考與建議

4.1 思考

4.1.1 推進土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作 用5a左右時間基本完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

4.1.2 鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式 鼓勵承包農(nóng)戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。

4.1.3 嚴格規(guī)范土地流轉行為 沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無權以任何方式?jīng)Q定流轉農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。

4.1.4 加強土地流轉用途管制 嚴禁借土地流轉之名違規(guī)搞非農(nóng)建設。嚴禁在流轉農(nóng)地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農(nóng)田挖塘、栽樹及其他毀壞種植條件的行為。

4.1.5 探索新的集體合作經(jīng)營方式 有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權到戶，經(jīng)營所得收益按股分配。

4.2 建議

4.2.1 組織領導 汪溪辦事處建立由辦事處主任擔任組長，分管領導任副組長，辦事處紀檢、財政、信訪、農(nóng)業(yè)、國土資源、林業(yè)等部門負責人為成員的土地流轉工作領導小組。

4.2.2 設置機構 土地流轉服務機構應設在辦事處農(nóng)經(jīng)站，建立統(tǒng)一、規(guī)范的“一站式”土地流轉服務中心，配備必要的辦公設備。實現(xiàn)土地流轉工作有人抓，有人管，有具體的服務人員和服務項目。通過宣傳，能有效的解除農(nóng)民的思想顧慮;通過建立服務機構，給土地流轉搭建了一個工作平臺，便于轉出方和流入方互通，促進了土地流轉的開展;另外，還能對流轉起到規(guī)范作用。

4.2.3 健全制度 為促進土地流轉工作的順利進行，建立嚴格的制度體系，包括《農(nóng)村土地流轉服務中心的主要職責》、《農(nóng)村土地流轉工作職責》、《土地流轉管理服務中心辦事流程》、《檔案管理制度》、《信訪接待制度》、《調(diào)解工作制度》和《村級土地流轉服務站職責》等制度，使農(nóng)村土地流轉工作職責清楚，分工明確，為做好農(nóng)村土地流轉工作提供制度保障。

4.2.4 政策激勵保障 為加快推進農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉，促進土地流向規(guī)模經(jīng)營市場主體，出臺《汪溪辦事處關于全面推進農(nóng)村土地流轉工作實施意見》，建議對開展土地流轉雙方，年終進行綜合評比，給予獎勵。

4 結語

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》規(guī)定，推進農(nóng)村土地流轉，應堅持一下幾個原則：一是堅持依法、自愿、有償原則;二是堅持規(guī)模經(jīng)營的原則;三是堅持因地制宜.分類指導的原則。做到因地制宜，分類指導，穩(wěn)步推進。一言以蔽之，要堅持農(nóng)村土地集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，堅持依法、自愿、有償，堅持適度經(jīng)營規(guī)模。

（責編：徐煥斗）