●聶宗義 蔣建華 張紅巖 張 濤

推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)的思考

●聶宗義 蔣建華 張紅巖 張 濤

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督是指運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)方法，依據(jù)一定的原則，按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出運(yùn)行過程及效果進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評(píng)判，并通過績(jī)效評(píng)價(jià)找出財(cái)政支出決策和執(zhí)行中的問題以及提出改進(jìn)的方向，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政資金分配的重要依據(jù)。隨著以編制部門預(yù)算為主的預(yù)算編制體系、國(guó)庫集中支付為主的預(yù)算執(zhí)行體系、績(jī)效評(píng)價(jià)為主的預(yù)算監(jiān)督體系組成的公共財(cái)政管理體制的建立，財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)已經(jīng)成為公共財(cái)政管理體制的重要組成部分，是推進(jìn)政府管理效率、資金使用效益和公共財(cái)政服務(wù)水平的重要手段。

一、開展財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作的重要性和必要性

財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督是完善財(cái)政管理的重要內(nèi)容，是財(cái)政支出管理的深化與延伸，是財(cái)政監(jiān)督工作的重要發(fā)展方向。當(dāng)前，財(cái)政收支矛盾依然突出，財(cái)政支出繼續(xù)呈剛性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，政府性負(fù)債比重正在逐步加大，給政府及財(cái)政部門帶來新的壓力。加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高財(cái)政資金使用效益，積極推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是財(cái)政改革與財(cái)政管理面臨的一項(xiàng)新任務(wù)。對(duì)于調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，緩解財(cái)政支出壓力，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，促進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)，有著重要的實(shí)際意義。

（一）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)是加快政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要

政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面。財(cái)政資金是政府性資金，實(shí)際上是老百姓的錢，財(cái)政資金的安排必須符合政府公共管理的要求，符合人民群眾的利益，今后財(cái)政支出重點(diǎn)要放在公共事業(yè)領(lǐng)域，如社會(huì)事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障等。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)的本意是以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo)，考核政府職能的實(shí)現(xiàn)程度，也就是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量，是體現(xiàn)公共財(cái)政投向結(jié)果的一種管理理念和管理方式，目的在于提高政府支出的管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。因此，通過績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)，優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政支出效益，用有限的財(cái)力最大限度地滿足公共管理需要，解決好事關(guān)人民群眾切身利益的根本問題，在客觀上也是政府職能轉(zhuǎn)變的需要。

（二）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)是提高財(cái)政資金使用效益的內(nèi)在要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。財(cái)政在確保解決“吃飯”問題的前提下，可以有一定的資金用于“建設(shè)”?！敖ㄔO(shè)”與“吃飯”不同，必須更講求效益。花錢要搞清楚資金的投向及效益，要符合老百姓的意愿。財(cái)政部門將大量資金用于項(xiàng)目建設(shè)，這在客觀上需要一套科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系來衡量財(cái)政資金的使用效益，即績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)。特別是財(cái)政專項(xiàng)資金支出，通過建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，可以促進(jìn)部門和單位樹立使用財(cái)政資金的績(jī)效理念，從而進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政資金使用效益。

（三）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)是引導(dǎo)社會(huì)資源有效配置的重要杠桿

財(cái)政資金特別是財(cái)政專項(xiàng)資金，不僅體現(xiàn)政府投向?qū)?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的直接作用，而且是引導(dǎo)社會(huì)資源有效配置的重要杠桿。因此，財(cái)政專項(xiàng)資金投入決策的合理性和科學(xué)性，不僅直接關(guān)系到財(cái)政在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用，而且影響到社會(huì)資源的合理配置和投入方向。通過財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政專項(xiàng)支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，不僅可以提高財(cái)政支出項(xiàng)目本身績(jī)效和配置效率，而且可以使財(cái)政資金更好地發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，從而優(yōu)化社會(huì)資源的配置。

（四）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)是完善公共財(cái)政體制的實(shí)際需要

在公共財(cái)政框架下，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三分離是公共財(cái)政框架的基本要求。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)采用科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)制度體系，通過“跟蹤問效”的方式，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過程及其結(jié)果進(jìn)行科學(xué)分析和綜合評(píng)判。目前以績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)為重要手段的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制正在逐步形成，它將成為公共財(cái)政管理的“三駕馬車”之一，共同規(guī)范財(cái)政資金的使用與績(jī)效。

（五）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督的歷史性要求

財(cái)政分配活動(dòng)既然是以國(guó)家為主體憑借政治權(quán)力而進(jìn)行的，在財(cái)政分配過程中，就必然會(huì)形成國(guó)家主體對(duì)其他相關(guān)主體的一種控制和制約關(guān)系，這就是財(cái)政監(jiān)督。廣大納稅人作為委托人，出于對(duì)公共產(chǎn)品數(shù)量及質(zhì)量的需求，對(duì)于公共支出會(huì)有強(qiáng)烈的績(jī)效關(guān)注，這是加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督之原動(dòng)力所在，也是一個(gè)政府維護(hù)其受擁護(hù)程度、合法性的基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來，財(cái)政監(jiān)督側(cè)重財(cái)務(wù)合規(guī)性檢查，忽視對(duì)績(jī)效的監(jiān)督，對(duì)資金的分配效果、資金使用效率以及產(chǎn)出結(jié)果缺乏監(jiān)督和考核，普遍存在預(yù)算約束軟化、項(xiàng)目投資失控、資金運(yùn)行效率低下等問題，造成大量低效和無效投資。一些盲目投資、低績(jī)效投資所帶來的損失，甚至比財(cái)務(wù)違規(guī)造成的損失大得多。所有這些急需我們引入績(jī)效監(jiān)督理念，更加敏銳而不是機(jī)械地去監(jiān)督財(cái)政支出。另外，近幾年財(cái)政預(yù)算管理改革取得豐碩成果，預(yù)算資金更加綜合，預(yù)算細(xì)化程度明顯提高；連續(xù)多年的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量大檢查，各單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作得到改進(jìn)。這兩方面都給財(cái)政績(jī)效監(jiān)督創(chuàng)造了條件，也提出了歷史性的要求。

二、開展績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)的難點(diǎn)分析

從近幾年實(shí)踐情況來看，績(jī)效監(jiān)督工作的效果還不理想，主要是由于當(dāng)前績(jī)效監(jiān)督環(huán)境基礎(chǔ)還很不完善，存在現(xiàn)代財(cái)政觀念、績(jī)效監(jiān)督法規(guī)制度和財(cái)政績(jī)效監(jiān)督技術(shù)等因素的制約，實(shí)施績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)還存在較多的難點(diǎn)。

（一）績(jī)效監(jiān)督法律法規(guī)不夠健全

我國(guó)目前還沒有一部全面系統(tǒng)規(guī)范財(cái)政監(jiān)督活動(dòng)的法律法規(guī)，相關(guān)的一些規(guī)定散見于 《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之中，缺乏整體性、系統(tǒng)性。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的法律規(guī)范更是明顯空白。有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督主體、組織實(shí)施、工作程序、財(cái)政資金分配和使用效果的責(zé)任追究、跟蹤問效等方面均沒有相應(yīng)法律規(guī)定，沒有形成制度化和系統(tǒng)化的監(jiān)督工作機(jī)制，整個(gè)績(jī)效監(jiān)督工作缺乏法律約束與制度保障。當(dāng)前一些關(guān)于績(jī)效監(jiān)督工作的思考，在各地財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)中進(jìn)行，也出臺(tái)了部分框架性、原則性的規(guī)范文件，但大部分地區(qū)還沒有將績(jī)效監(jiān)督列入當(dāng)前實(shí)質(zhì)性的工作部署中。

（二）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)的氛圍還未形成

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府資金的管理往往是粗放式的。在財(cái)政資金的監(jiān)督審計(jì)和考核方面，對(duì)有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督的基本理論認(rèn)識(shí)不清晰并缺少基本共識(shí)，一些官員和民眾仍缺乏公共性、效率化的現(xiàn)代財(cái)政觀念。部分部門和單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性和意義沒有引起足夠的重視，還沒有形成績(jī)效評(píng)價(jià)的理念。長(zhǎng)期以來，在財(cái)政資金分配和使用過程中，存在“重安排、輕監(jiān)督，重爭(zhēng)取、輕管理，重使用、輕績(jī)效”等一系列問題。部分單位還存在著“會(huì)哭的孩子有奶喝”的習(xí)慣思維，有很多項(xiàng)目沒有按照時(shí)間進(jìn)度開展項(xiàng)目的實(shí)施，部分項(xiàng)目資金沒有嚴(yán)格按照規(guī)定的用途使用。

（三）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以建立

績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是管理部門或檢查人員對(duì)實(shí)際效果進(jìn)行衡量或評(píng)價(jià)的鑒定要點(diǎn)，績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是衡量被監(jiān)督單位或項(xiàng)目績(jī)效高低的尺度。政府追求的公共目標(biāo)是多元的，這些目標(biāo)處于不斷變化之中，并且很多內(nèi)容難以量化，導(dǎo)致公共部門及公共支出績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)很難設(shè)定，為編制和實(shí)施績(jī)效預(yù)算造成很大的困難。指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，制約了績(jī)效監(jiān)督工作的開展。也可以說，公共支出目標(biāo)的多樣性和難衡量，是其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以建立的根本原因。如何從科學(xué)角度，突破經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、技術(shù)手段、認(rèn)知和主觀決策限制，建立一套科學(xué)、系統(tǒng)和完整的績(jī)效監(jiān)督指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，綜合評(píng)價(jià)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益以及政府績(jī)效，是財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)的重要目標(biāo)，也是當(dāng)前開展績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的難點(diǎn)。

（四）績(jī)效預(yù)算管理模式尚未實(shí)施

由于我國(guó)真正推行績(jī)效預(yù)算管理還需要一個(gè)過程，在項(xiàng)目預(yù)算中缺乏科學(xué)的前期項(xiàng)目論證，中期記錄也很少，有些還局限于先確定資金、再論證項(xiàng)目的現(xiàn)象；地方財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督各方面都存在不規(guī)范的現(xiàn)象，也影響績(jī)效預(yù)算的推行。在預(yù)算編制方面，自主性和可預(yù)見性較差。在預(yù)算執(zhí)行方面，國(guó)庫集中收付、政府采購、收支兩條線等管理體系尚不完善。預(yù)算監(jiān)督體系不健全，財(cái)政管理上合規(guī)合法性監(jiān)督多，績(jī)效關(guān)注少。部門單位只管要錢，不講績(jī)效的現(xiàn)象仍在一定程度上存在。這些問題不但使違規(guī)操作成為可能，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用績(jī)效，也制約了績(jī)效監(jiān)督工作的深入開展。

（五）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)資料取證困難

實(shí)施績(jī)效監(jiān)督和其他檢查工作一樣，必須收集能證實(shí)被監(jiān)督單位完成目標(biāo)的各種方法及目標(biāo)完成程度的有關(guān)數(shù)據(jù)，為有效完成目標(biāo)而采取的程序和控制措施等資料載體，績(jī)效監(jiān)督的具體分析評(píng)價(jià)工作建立在所收集資料的基礎(chǔ)之上才具說服力。這些資料包括財(cái)務(wù)資料、業(yè)務(wù)活動(dòng)的背景資料、職能職責(zé)等目標(biāo)資料；被監(jiān)督單位完成目標(biāo)的各種方法及目標(biāo)完成程度的活動(dòng)資料；為有效完成目標(biāo)而采取的程序和控制措施等資料。除此之外，監(jiān)督人員還必須收集有關(guān)管理中鋪張浪費(fèi)、效率低、效果差的證據(jù)。在績(jī)效監(jiān)督實(shí)踐中，被監(jiān)督單位的資料往往不齊全，績(jī)效問題界定不清是我們近期試點(diǎn)績(jī)效檢查報(bào)告的普遍缺憾。另外，會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)務(wù)管理水平較低，項(xiàng)目支出核算不清晰，也使得證據(jù)難以被準(zhǔn)確、充分的收集。目前還沒有建立起搜集這些數(shù)據(jù)和資料的有力途徑，也沒有完備周密的數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，影響績(jī)效管理工作的開展。這樣，致使績(jī)效監(jiān)督中責(zé)任難以落實(shí)，檢查結(jié)論被質(zhì)疑的可能性大，檢查風(fēng)險(xiǎn)也相當(dāng)大。

（六）績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)隊(duì)伍有待加強(qiáng)

績(jī)效監(jiān)督工作涉及面廣，具有較強(qiáng)的技術(shù)性，需要相關(guān)工作人員既熟悉財(cái)政支出方面的法規(guī)，有較強(qiáng)的綜合分析判斷能力，又要非常深入地掌握一定的宏觀經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理以及與財(cái)政支出相關(guān)行業(yè)等方面的專業(yè)知識(shí)。目前大部分財(cái)政管理部門的人員雖然對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)知識(shí)了解較多，但理論基礎(chǔ)薄弱，缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的方法和理念較為陌生。而部分財(cái)政監(jiān)督人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力與開展績(jī)效監(jiān)督的要求還有很大差距。

三、有效開展績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)工作的思路

財(cái)政部《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》，明確要求各地探索建立預(yù)算績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。把績(jī)效監(jiān)督管理理念與方法引入財(cái)政支出管理，逐步建立起與公共財(cái)政相適應(yīng)、以提高政府管理效能和財(cái)政資金使用效益為核心的績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。從理論上講，財(cái)政資金績(jī)效是衡量我們理財(cái)能力和水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。用好納稅人的錢，千方百計(jì)把錢用在刀刃上，努力提高使用績(jī)效，是公共財(cái)政的本質(zhì)要求。要進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政資金的績(jī)效意識(shí)，優(yōu)化公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)和改善專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作。從現(xiàn)實(shí)角度來說，部分地區(qū)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作尚處于探索階段。由于績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)全新的工作，難度較大，并且沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因此需要認(rèn)真加以總結(jié)，務(wù)求實(shí)效，不斷創(chuàng)新，努力推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展。

（一）準(zhǔn)確定位績(jī)效監(jiān)督目標(biāo)

從總體上來說，當(dāng)前開展績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)，就是為了“完善財(cái)政管理、深化財(cái)政改革、保障資金效益、拓寬監(jiān)督視野”，真正實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。

1、完善財(cái)政管理。從財(cái)政管理基本職能來說，監(jiān)督本身就是管理（計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制）的一部分。在日益講求財(cái)政支出效益的今天，只有加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控，責(zé)任才可能得以落實(shí)。在預(yù)算管理中，缺乏有效的績(jī)效監(jiān)督，就是放棄對(duì)預(yù)算執(zhí)行效益信息的收集，既無法掌握預(yù)算是否被有效執(zhí)行，也難以評(píng)價(jià)預(yù)算本身的效益性與合理性。

2、深化財(cái)政改革。當(dāng)前財(cái)政改革不斷深化，無論是部門預(yù)算、國(guó)庫集中收付、政府采購，還是更早的收支兩條線、會(huì)計(jì)委派等，各項(xiàng)改革給出了許多操作層面、程序化的規(guī)定，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金安全效益的重要手段，而績(jī)效監(jiān)督將有效深化這些改革，使之更接近目標(biāo)，并能有效檢驗(yàn)和鞏固各項(xiàng)改革的成果。

3、保障資金效益。當(dāng)前頻繁凸現(xiàn)的諸多財(cái)政績(jī)效問題，無論發(fā)生在哪一層面、哪個(gè)部門、哪個(gè)單位、哪個(gè)項(xiàng)目，財(cái)政部門都承擔(dān)著不同程度的責(zé)任，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督，才能敏銳地把握管理動(dòng)態(tài)，發(fā)現(xiàn)效益缺陷，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的績(jī)效提升和管理改進(jìn)。

4、拓寬監(jiān)督視野。歷經(jīng)多年大檢查和數(shù)次機(jī)構(gòu)改革后的財(cái)政監(jiān)督部門，必須有效承擔(dān)“服務(wù)財(cái)政管理、促進(jìn)財(cái)政改革、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序”的重任，積極圍繞財(cái)政中心工作才有生命力。財(cái)政監(jiān)督部門通過近幾年的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查，取得了積極成效，通過財(cái)政資金的專項(xiàng)檢查，維護(hù)財(cái)政資金的安全。如何在新的領(lǐng)域拓寬財(cái)政監(jiān)督視野，豐富財(cái)政監(jiān)督手段，提升財(cái)政監(jiān)督水平，績(jī)效監(jiān)督創(chuàng)造了機(jī)遇也帶來了挑戰(zhàn)。

（二）盡快完善績(jī)效監(jiān)督基礎(chǔ)

1、轉(zhuǎn)變管理理念。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，財(cái)政規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出效益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。財(cái)政管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)移工作重點(diǎn)，將對(duì)財(cái)政資金效益的監(jiān)督作為更重要、更實(shí)質(zhì)性的工作內(nèi)容。努力實(shí)現(xiàn)政府管理理念，從投入導(dǎo)向型向績(jī)效導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。

2、加強(qiáng)制度建設(shè)。財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際工作，并借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，研究制定績(jī)效監(jiān)督操作流程、績(jī)效監(jiān)督示范標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一系列制度、機(jī)制規(guī)范化的平臺(tái)。

3、規(guī)范預(yù)算管理。開展財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督工作不同于以往的合規(guī)性和安全性檢查，一般需要將支出完成后的結(jié)果與支出前的狀況進(jìn)行對(duì)比分析，從而界定支出帶來的效果。這就要求我們清楚地掌握支出的背景情況、支出的具體內(nèi)容、項(xiàng)目完成后的結(jié)果鑒定等資料，因此財(cái)政支出要編制部門預(yù)算，全面反映項(xiàng)目單位的各項(xiàng)支出；要力求支出預(yù)算的細(xì)化，能夠詳實(shí)準(zhǔn)確反映項(xiàng)目建設(shè)整體情況。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算指標(biāo)管理，在全部財(cái)政資金投入、功能目標(biāo)完整的項(xiàng)目上，嘗試編制績(jī)效預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)的清晰對(duì)比，促進(jìn)績(jī)效監(jiān)督工作的順利開展。規(guī)范各單位財(cái)務(wù)管理，明細(xì)項(xiàng)目資金的分類核算等基礎(chǔ)性工作，使績(jī)效檢查有實(shí)施的信息基礎(chǔ)。

4、構(gòu)建評(píng)價(jià)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)作為績(jī)效監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)多層級(jí)、分行業(yè)地逐步建立。通過不斷實(shí)施績(jī)效監(jiān)督，不斷修正績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，反復(fù)試錯(cuò)并引入專家參評(píng)機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)體系才能更好地建立，績(jī)效監(jiān)督也才能更好地實(shí)施?？?jī)效監(jiān)督的考核指標(biāo)與合規(guī)監(jiān)督的檢查要點(diǎn)實(shí)際上有著非常類似的意義，都是實(shí)施監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)與操作依據(jù)，都需要不斷完善、不斷積累。

5、加強(qiáng)人員培訓(xùn)。主要包括三個(gè)方面：一是績(jī)效預(yù)算方面的培訓(xùn)，績(jī)效預(yù)算與績(jī)效監(jiān)督密不可分，績(jī)效監(jiān)督是為預(yù)算目標(biāo)服務(wù)，從事績(jī)效檢查工作的人員必須認(rèn)識(shí)到這一實(shí)質(zhì)，才能正確評(píng)價(jià)和妥善處理實(shí)施監(jiān)督過程中遇到的問題；二是對(duì)實(shí)施績(jī)效分析方法的培訓(xùn)，開展績(jī)效監(jiān)督的方法較多，如成本－收益法、最小成本法、歷史比較法等，實(shí)施人員要根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的具體情況及其所具備的條件，選擇適宜的方法，完成績(jī)效監(jiān)督工作；三是對(duì)績(jī)效監(jiān)督報(bào)告的培訓(xùn)，由于此項(xiàng)工作還在探索的過程中，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，這就要求實(shí)施人員在檢查前通過深入細(xì)致的研究，確定績(jī)效監(jiān)督報(bào)告中包括的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、格式等，力求完整、客觀、公正地反映被查單位的績(jī)效水平。

（三）正確選擇績(jī)效監(jiān)督項(xiàng)目

確定績(jī)效監(jiān)督的選項(xiàng)原則，一是重要性原則，也就是選擇群眾關(guān)心、領(lǐng)導(dǎo)重視、財(cái)政投資大的項(xiàng)目；二是實(shí)效性原則，即選擇當(dāng)前熱點(diǎn)話題的項(xiàng)目；三是可行性原則，即財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠獲得被審單位支持和配合的項(xiàng)目。通過開展績(jī)效監(jiān)督的試點(diǎn)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，在考慮上述原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)遵循以下幾方面的原則：

1、公共性支出的原則。雖然目前我國(guó)財(cái)政支出中還存在大量涉及經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的項(xiàng)目支出，但從長(zhǎng)期來看，政府支出的方向主要是公共領(lǐng)域。目前政府支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的難點(diǎn)主要在于種類繁多、千差萬別的非經(jīng)營(yíng)性、政府公共支出項(xiàng)目。這類項(xiàng)目一般由財(cái)政撥款投入，主要體現(xiàn)社會(huì)效益和效果，應(yīng)成為實(shí)施績(jī)效監(jiān)督的重點(diǎn)。

2、項(xiàng)目連續(xù)性的原則。目前我們的績(jī)效監(jiān)督工作剛剛起步，人員素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)水平有限，投入的時(shí)間和工作量也有限，在項(xiàng)目選擇時(shí)應(yīng)首先選擇在一段時(shí)間內(nèi)連續(xù)存在的項(xiàng)目。主要原因：一是連續(xù)性項(xiàng)目管理基礎(chǔ)比較好，便于有關(guān)數(shù)據(jù)的收集和同一性質(zhì)的項(xiàng)目運(yùn)用歷史比較法對(duì)項(xiàng)目不同歷史時(shí)期的績(jī)效進(jìn)行比較；二是在當(dāng)前尚未編制績(jī)效預(yù)算的情況下，通過對(duì)連續(xù)性項(xiàng)目的績(jī)效考核，可以提煉出一些指標(biāo)，作為下一年度編制績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)，使績(jī)效監(jiān)督工作的成果得以充分運(yùn)用。

3、項(xiàng)目可比性的原則。在選擇實(shí)施績(jī)效監(jiān)督項(xiàng)目時(shí)還應(yīng)考慮項(xiàng)目的可比性，也就是說同一類的項(xiàng)目，作為財(cái)政預(yù)算中一類或一款的項(xiàng)目，廣泛存在，數(shù)量較多，并具有相同的支出內(nèi)容，在一些效益不易量化、不好衡量的財(cái)政支出項(xiàng)目中，由于此類項(xiàng)目性質(zhì)相同，內(nèi)容相似，可以運(yùn)用橫向?qū)Ρ群途C合排序的方法，篩選出績(jī)效好的項(xiàng)目在今后財(cái)政年度繼續(xù)予以支持；而對(duì)于管理差、效益低的項(xiàng)目單位及時(shí)研究改進(jìn)績(jī)效的方法，乃至不再撥付財(cái)政資金。

4、突出重點(diǎn)項(xiàng)目原則。當(dāng)前選擇重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)可以考慮三點(diǎn)：一是可以考慮重點(diǎn)選擇以往對(duì)合規(guī)性投入要求較多的項(xiàng)目，如一些需要法定增長(zhǎng)考核的支出，以從新的視角加強(qiáng)管理性監(jiān)督；二是發(fā)揮規(guī)模效益和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，嘗試中央、省、地市、區(qū)縣均選擇部分相近的項(xiàng)目統(tǒng)一實(shí)施，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)；三是盡可能選擇那些從合規(guī)性監(jiān)督來看并沒有問題，但卻存在嚴(yán)重績(jī)效缺陷的項(xiàng)目，加強(qiáng)監(jiān)督，擴(kuò)大宣傳，引起更多人對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的關(guān)注。

（四）科學(xué)運(yùn)用績(jī)效監(jiān)督方法

績(jī)效監(jiān)督的諸多方法以及績(jī)效監(jiān)督思想本身，并非在各類監(jiān)督工作中都是適用的。我們?nèi)绻欢喾矫婵紤]，不從政治學(xué)、管理學(xué)等多角度分析，只是簡(jiǎn)單地進(jìn)行技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)，可能導(dǎo)致失靈。運(yùn)用績(jī)效監(jiān)督方法時(shí)，我們應(yīng)考慮以下因素：

1、管理成熟度問題。由于我們目前管理水平和管理對(duì)象成熟度的原因，主要還是采取了投入導(dǎo)向型的預(yù)算，預(yù)算成為財(cái)務(wù)合規(guī)的工具，保證納稅人的錢按照法律法規(guī)所規(guī)定的用途去使用。這種管理，在很長(zhǎng)一段時(shí)間是積極有效的。隨著管理對(duì)象成熟度的逐步提高，績(jī)效監(jiān)督才能更為適用，過快、過廣地推行績(jī)效監(jiān)督未必是科學(xué)的。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)監(jiān)督還是以維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序?yàn)橹?，?cè)重于財(cái)務(wù)查錯(cuò)糾弊。就財(cái)政監(jiān)督工作而言，什么績(jī)效監(jiān)督，當(dāng)前能解決三大問題就行：一是資金是否到位；二是專款是否專用；三是是否執(zhí)行政府采購。而且，當(dāng)前不少法律法規(guī)，要求資金投入占財(cái)政支出比重逐年增長(zhǎng)、投入增速高于經(jīng)常性財(cái)政收入增長(zhǎng)等，還是更多地控制著做什么和怎么做，對(duì)績(jī)效目標(biāo)關(guān)注較少。另外不少單位還存在著會(huì)計(jì)基礎(chǔ)薄弱，統(tǒng)計(jì)數(shù)字、會(huì)計(jì)信息不真實(shí)、專項(xiàng)支出與一般支出核算內(nèi)容混淆，基礎(chǔ)條件不具備等問題。所以在今后一段時(shí)間里，應(yīng)繼續(xù)抓好真實(shí)性、合法性的傳統(tǒng)財(cái)務(wù)監(jiān)督，不斷完善績(jī)效監(jiān)督環(huán)境基礎(chǔ)，逐步加大績(jī)效監(jiān)督比重。

2、非公共性問題。公共品理論是財(cái)政支出范圍的理論基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場(chǎng)失靈客觀存在，所以政府的職能與公共部門日趨擴(kuò)大，并與市場(chǎng)一起對(duì)資源進(jìn)行配置。由此推進(jìn)了公共財(cái)政理論的發(fā)展。公共品和外部效應(yīng)成為公共財(cái)政理論的重要內(nèi)容。在試點(diǎn)的專項(xiàng)檢查中，有時(shí)看到這樣的實(shí)例，一筆財(cái)政支農(nóng)資金投向了某個(gè)企業(yè)，企業(yè)在扶持下很快盈利，效益很好，從經(jīng)濟(jì)性角度來進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的確不錯(cuò)。但是，財(cái)政資金屬于公共資源，社會(huì)再分配階段，強(qiáng)調(diào)公平是更重要的考量。有些財(cái)政支出已經(jīng)不屬于公共支出范圍，屬于政府越位、顯失公平的支出，簡(jiǎn)單地進(jìn)行效益評(píng)價(jià)肯定是偏頗的。

3、定量或定性問題?？?jī)效監(jiān)督的方法眾多，有些是定量的，也有些是定性的。財(cái)政支出績(jī)效監(jiān)督很大程度上是為了發(fā)現(xiàn)績(jī)效問題和績(jī)效缺陷，實(shí)現(xiàn)積極改進(jìn)績(jī)效的目的。沒有本質(zhì)差異的輕微評(píng)分變化，并不具有較大的管理價(jià)值，比如有些地區(qū)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，得分集中在92—99分之間，并可能出自不同主觀評(píng)價(jià)主體（不同專家組），其實(shí)很難說明區(qū)別的存在。

4、客觀利用指標(biāo)得分。十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”后，各類關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效審計(jì)、績(jī)效監(jiān)督的研究與實(shí)踐探索如雨后春筍，廣泛實(shí)施。對(duì)財(cái)政部門來說，教科文司、行政政法司、監(jiān)督局、經(jīng)建司、預(yù)算司等先后發(fā)文，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)與績(jī)效監(jiān)督工作，但大多采用綜合打分法，構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)，組織專業(yè)人士打分。但是目的、目標(biāo)、指標(biāo)、數(shù)字等的管理層次關(guān)系，不能不引起我們的重視?！皵?shù)字出官，官出數(shù)字”，關(guān)于簡(jiǎn)單數(shù)字評(píng)估的批判已得到普遍共識(shí)。而指標(biāo)評(píng)價(jià)的局限性與建設(shè)難度，也一樣不能讓我們忽視。關(guān)注財(cái)政資金績(jī)效目的的實(shí)現(xiàn)才是我們工作的重中之重，任何方法均應(yīng)服務(wù)于它。所以在進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督、運(yùn)用相關(guān)指標(biāo)工具時(shí)，不能忽視財(cái)政支出的項(xiàng)目目標(biāo)、投放目的多大程度得到了實(shí)現(xiàn)，這一點(diǎn)也是很重要的。

（五）有效組織績(jī)效監(jiān)督實(shí)施

1、注意項(xiàng)目基礎(chǔ)資料的收集?？?jī)效監(jiān)督工作的基礎(chǔ)是項(xiàng)目資料的完善，這不僅包括項(xiàng)目直接效益的資料，還包括間接效益的資料；包括項(xiàng)目所有投入的情況，既包含專項(xiàng)投資也包括日常經(jīng)費(fèi)的投入情況，此外管理機(jī)制、財(cái)務(wù)核算水平等也應(yīng)列入績(jī)效監(jiān)督的內(nèi)容。由于績(jī)效監(jiān)督的特殊性，應(yīng)當(dāng)在具體檢查前要求單位自查先行、內(nèi)控測(cè)試先行，相關(guān)的自查報(bào)告、測(cè)試表都將是我們檢查工作的信息、線索，能促進(jìn)我們實(shí)質(zhì)性的績(jī)效監(jiān)督的開展。

2、注意績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的提煉?？?jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是制約績(jī)效監(jiān)督的瓶頸。但我們不可能為解決一個(gè)難題，坐等另一個(gè)更難問題的解決。辯證地講，缺乏績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與缺乏績(jī)效監(jiān)督其實(shí)互為因果，也能互相改進(jìn)。最初開展的績(jī)效監(jiān)督工作往往因?yàn)轫?xiàng)目在前期沒有設(shè)定績(jī)效目標(biāo)而無法深入開展，這就要求監(jiān)督人員不僅要完成個(gè)別項(xiàng)目的績(jī)效監(jiān)督工作，還要在連續(xù)性、可比性的項(xiàng)目中提煉出統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)，然后應(yīng)用這些指標(biāo)反過來再對(duì)這類項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)或排序，形成完整的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

3、注意項(xiàng)目可持續(xù)績(jī)效的評(píng)述?？沙掷m(xù)發(fā)展和綜合效益的關(guān)注，應(yīng)貫穿于對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督的始終。具體而言，就是要全面衡量項(xiàng)目的績(jī)效情況，不僅局限于當(dāng)年績(jī)效和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，還要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，注重節(jié)約能源、高效使用各種資源，按照全面、可持續(xù)發(fā)展的要求，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益等多角度來監(jiān)督項(xiàng)目的績(jī)效情況，跨越近期與遠(yuǎn)期的判斷，給項(xiàng)目以全面完整的評(píng)價(jià)。

4、項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督與宏觀績(jī)效監(jiān)督相結(jié)合。以項(xiàng)目為對(duì)象開展績(jī)效監(jiān)督工作能夠清晰地反映每個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效情況，促進(jìn)預(yù)算管理水平的提高和項(xiàng)目單位管理的改進(jìn)。但是財(cái)政部門作為綜合經(jīng)濟(jì)部門，除對(duì)微觀個(gè)體進(jìn)行管理外，還有責(zé)任對(duì)財(cái)政支出總體效益進(jìn)行監(jiān)督。另外，財(cái)政支出項(xiàng)目紛繁復(fù)雜，逐一實(shí)施績(jī)效監(jiān)督的工作量巨大，目前的監(jiān)督力量還較難達(dá)到。這就要求項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)督與宏觀績(jī)效監(jiān)督相結(jié)合，才能取得良好的效果。

（六）積極轉(zhuǎn)化績(jī)效監(jiān)督成果

當(dāng)前開展的績(jī)效監(jiān)督工作還帶有嘗試和探索的性質(zhì)，如何實(shí)現(xiàn)績(jī)效監(jiān)督的成果轉(zhuǎn)化就顯得尤其重要。所以應(yīng)從以下幾個(gè)方面來考慮：一是提煉綜合性指標(biāo)，作為連續(xù)性項(xiàng)目下一年度預(yù)算的績(jī)效目標(biāo)；二是積極迅速地將績(jī)效監(jiān)督成果反饋給相關(guān)管理者，加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算動(dòng)態(tài)調(diào)整；三是在下一年度安排對(duì)本年度績(jī)效監(jiān)督檢查項(xiàng)目單位的跟蹤回訪，落實(shí)績(jī)效責(zé)任；四是建立滾動(dòng)的宏觀績(jī)效分析模型，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效的即時(shí)監(jiān)控，及時(shí)反映財(cái)政支出的效果和效益。同時(shí)，對(duì)于普遍性的績(jī)效問題，尤其要舉一反三，在制度層面有效完善，提高財(cái)政支出的效率和效果。

四、推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的幾點(diǎn)建議

上述困難與問題，是績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)展遲緩的主要原因，要改變這一被動(dòng)局面，加快財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開展，應(yīng)從以下方面做出努力。

（一）加強(qiáng)評(píng)價(jià)工作管理力度

績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效益，是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求。財(cái)政部門要統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，加大財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的管理力度，在財(cái)政內(nèi)部建立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，充實(shí)專職管理干部，制定與完善各項(xiàng)工作制度，把績(jī)效評(píng)價(jià)工作扎實(shí)地開展起來。

（二）建立科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

加快績(jī)效評(píng)價(jià)工作步伐，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)盡快建立分類的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，按照政府收支分類改革一般預(yù)算支出科目要求，按一般公共服務(wù)、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水等財(cái)政支出為主要內(nèi)容，采用定性和定量指標(biāo)，制定出財(cái)政分類支出指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)，形成科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系，使績(jī)效評(píng)價(jià)更具操作性。

（三）以點(diǎn)到面逐步推進(jìn)評(píng)價(jià)工作

財(cái)政部門要把績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政管理的主要內(nèi)容，有計(jì)劃地開展起來?？稍谙雀阍圏c(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行大量實(shí)踐與探索，逐步擴(kuò)大評(píng)價(jià)范圍?？上纫缀箅y，先對(duì)管理基礎(chǔ)相對(duì)較好的專項(xiàng)支出項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，再逐步對(duì)單位或部門的整體性支出進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過不懈努力，使績(jī)效評(píng)價(jià)成為財(cái)政支出管理一項(xiàng)不可或缺的經(jīng)常性工作。

（四）防止績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式

實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，其目的是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，改變重資金，輕分配、輕支出管理的現(xiàn)象，從整體上提高財(cái)政資金的使用效益。在績(jī)效評(píng)價(jià)具體操作中，應(yīng)充分體現(xiàn)客觀、公正原則，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象實(shí)事求是地進(jìn)行比較、分析與評(píng)判。嚴(yán)格把握尺度，堅(jiān)持評(píng)價(jià)質(zhì)量，克服人情分、打高分和走過場(chǎng)傾向，防止績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。

（五）充分應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)成果

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，要用于財(cái)政支出管理的工作實(shí)際，充分體現(xiàn)其使用價(jià)值。要應(yīng)用激勵(lì)和約束機(jī)制，對(duì)優(yōu)良等次以上的評(píng)價(jià)項(xiàng)目，財(cái)政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)肯定其成果，推廣和應(yīng)用于預(yù)算編制與執(zhí)行的實(shí)際工作。對(duì)優(yōu)良等級(jí)以下的結(jié)果，財(cái)政部門應(yīng)引起重視，對(duì)被評(píng)價(jià)單位予以一定制約，并在年度預(yù)算安排上從嚴(yán)控制。■

（作者單位：河南省永城市財(cái)政局）

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）