●江 慶 劉亞君 汪 瑩

略議清理收費(fèi)改革

●江 慶 劉亞君 汪 瑩

我國人口眾多，政府承擔(dān)著社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要職責(zé)，為滿足社會(huì)公共需要，政府需要強(qiáng)大的財(cái)力作為支持，除了稅收作為政府的主要收入來源之外，規(guī)費(fèi)收入也是國家財(cái)力中不可或缺的一部分。費(fèi)用設(shè)立的最初目的是希望通過一定的收費(fèi)行為，調(diào)節(jié)和規(guī)范某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)積聚相應(yīng)的財(cái)力，支持和促進(jìn)相關(guān)事業(yè)的發(fā)展。但是由于收費(fèi)主體的多元化，近些年收費(fèi)資金數(shù)量急劇膨脹，收費(fèi)資金無論是收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍，還是管理使用情況都在一定程度上偏離了收費(fèi)的初衷，存在著異化現(xiàn)象。

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，在新一屆政府倡導(dǎo)的簡政放權(quán)，放管結(jié)合大背景下，國務(wù)院統(tǒng)一部署了2015年集中開展專項(xiàng)行動(dòng)，在全國范圍內(nèi)全面清理規(guī)范收費(fèi)。其主要目標(biāo)是再取消、降低一批收費(fèi)，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，這一行動(dòng)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

一、清理收費(fèi)改革的現(xiàn)實(shí)意義

（一）有助于規(guī)范政府行為

由于收費(fèi)制度的不健全，一些地區(qū)和部門僅僅只關(guān)心局部利益，以財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足為緣由進(jìn)行各種不合法、不合理的收費(fèi)，這種行為損害了政府的公信力，增加了企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，其結(jié)果是收費(fèi)越增加，財(cái)源越枯竭，財(cái)政越困難；財(cái)政越困難，部門收費(fèi)就越增加，稅源更萎縮，財(cái)政則越困難，互為因果，形成惡性循環(huán)。因此，積極推進(jìn)清理收費(fèi)改革有助于規(guī)范政府的行為，建設(shè)法治政府。

（二）有利于改善企業(yè)運(yùn)營環(huán)境，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長

冗雜的收費(fèi)已成為當(dāng)前企業(yè)負(fù)擔(dān)過重的原因之一。中國中小商業(yè)企業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長易中舸表示：“有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，每年光行政罰款就占稅收的三分之一左右，這個(gè)數(shù)字是非常驚人的，也是導(dǎo)致當(dāng)前企業(yè)經(jīng)營困難的因素之一?！笨梢姼鞣N不合理的涉企收費(fèi)已使得企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)戶不堪重負(fù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模受到抑制。因此，積極推動(dòng)清理收費(fèi)改革有助于改善營商環(huán)境，釋放企業(yè)的活力和發(fā)展的動(dòng)力，為企業(yè)有效減負(fù)，穩(wěn)定我國經(jīng)濟(jì)增長。

（三）營造健康的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)更多人投身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新

當(dāng)前政府正在大力推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、創(chuàng)新型社會(huì)的建立，需要健康的市場(chǎng)環(huán)境，任何不公正不合理的收費(fèi)都會(huì)阻礙處于萌芽的創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展，影響了一大批有志青年投身創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情。因此，積極推動(dòng)清理收費(fèi)改革，有利于建立健康有序的收費(fèi)制度，規(guī)范政府和社會(huì)各界的收費(fèi)行為，對(duì)建立良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境和人民滿意的和諧社會(huì)具有重要意義。

二、清理收費(fèi)改革的階段性成果

（一）中央政府的清理收費(fèi)改革成果

2013年以來，中央層面累計(jì)取消、停征和減免了420項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，每年減輕企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)約920億元。比如就進(jìn)出口環(huán)節(jié)收費(fèi)資料顯示，2014年以來，國家發(fā)改委等部門對(duì)進(jìn)出口環(huán)節(jié)收費(fèi)進(jìn)行的集中清理規(guī)范累計(jì)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)超過300億元人民幣，中央層面保留的進(jìn)出口環(huán)節(jié)政府定價(jià)經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)還有三項(xiàng)，行政事業(yè)性收費(fèi)兩項(xiàng)，政府性基金一項(xiàng)。

1、中央的行政事業(yè)性收費(fèi)方面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央級(jí)依法合規(guī)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)由兩年之前的159項(xiàng)減少了46項(xiàng)，保留了包括外交、教育、公安、司法、國土資源等36個(gè)部門的113項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目。例如，國土資源部取消了征地管理費(fèi)，人力資源社會(huì)保障部門則取消了保存人事關(guān)系及檔案費(fèi)和國際商務(wù)師執(zhí)業(yè)資格考試考務(wù)費(fèi)，商務(wù)部門取消了紡織品原產(chǎn)地證明書費(fèi)，中國貿(mào)促會(huì)和地方貿(mào)促會(huì)取消了貨物原產(chǎn)地證書費(fèi)及暫停征收的七項(xiàng)費(fèi)用等。

2、中央的政府性基金方面。全國政府性基金則由31項(xiàng)減少了6項(xiàng)，包括了鐵路建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)、教育附加費(fèi)等共25項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目。減少的項(xiàng)目包括煤炭可持續(xù)發(fā)展基金等，據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年1—8月累計(jì)，全國政府性基金預(yù)算收入23399億元，比去年同期下降33.8%，同口徑下降29.8%。中央政府性基金預(yù)算收入2635億元，增長4.9%，同口徑增長9.8%。地方本級(jí)政府性基金預(yù)算收入20764億元，下降36.7%，同口徑下降32.8%，其中國有土地使用權(quán)出讓收入17599億元，同比減少10950億元，下降38.4%。

（二）地方政府的清理收費(fèi)成果

地方政府清理規(guī)范收費(fèi)工作也取得了積極成效，僅2014年，各省區(qū)市累計(jì)取消收費(fèi)就超過600項(xiàng)。目前，各省區(qū)市依法合規(guī)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)，由23項(xiàng)減少到10項(xiàng)左右。就湖南省郴州市財(cái)政局、物價(jià)局發(fā)布的該市行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目清單顯示，清單共計(jì)92項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目、16個(gè)基金項(xiàng)目，共取消、暫停、免征收費(fèi)32項(xiàng)，每年可為企業(yè)及社會(huì)減負(fù)約3200多萬元。

三、清理收費(fèi)改革的原因及仍然存在的問題

自2013年以來，我國政府采取了一系列清理收費(fèi)的改革措施，引起了社會(huì)各界極大的關(guān)注。在取得較大成果的同時(shí)，清理收費(fèi)改革仍存在許多的問題亟待解決。

（一）清理收費(fèi)改革的原因

1、亂收費(fèi)現(xiàn)象影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前我國各種收費(fèi)種類大致分為：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)這四大類。在這四大類收費(fèi)中，包含了大量種類繁雜，名目繁多的不合理收費(fèi)，比如在行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)中，最常見的亂收費(fèi)名目就包括了強(qiáng)制企業(yè)入會(huì)并收取高額會(huì)費(fèi)，強(qiáng)制企業(yè)付費(fèi)參與會(huì)議、培訓(xùn)、展覽或贊助捐贈(zèng)等行為，以及打著政府名號(hào)擅自設(shè)立的一些收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，等等。這些不合理的亂收費(fèi)問題嚴(yán)重影響了社會(huì)企業(yè)的發(fā)展與繁榮，抑制了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2、政府越位干預(yù)市場(chǎng)過多。清理收費(fèi)改革作為政府簡政放權(quán)工作中直接關(guān)乎企業(yè)和個(gè)人利益的一部分，是理順政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要步驟。簡政放權(quán)原指精簡政府機(jī)構(gòu)，把經(jīng)營管理權(quán)下放給企業(yè)，它是中國在經(jīng)濟(jì)體制改革開始階段，針對(duì)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企職責(zé)不分、政府直接經(jīng)營管理企業(yè)的狀況，為增強(qiáng)企業(yè)活力，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)而采取的改革措施。在清理收費(fèi)改革中，簡政放權(quán)就是要取締那些強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，放開具有競(jìng)爭性的各種收費(fèi)，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)通過市場(chǎng)競(jìng)爭形成，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，從而真正理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。

3、非稅收入監(jiān)管體系不夠完善。受經(jīng)濟(jì)下行和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷影響，今年全國財(cái)政收入增長放緩。財(cái)政部發(fā)布的9月份全國財(cái)政收支情況顯示，財(cái)政收入延續(xù)低增長態(tài)勢(shì)，比去年同期只增長了6.3%。其中，稅收收入8007億元，同比增長2.3%，但非稅收入1946億元，同比增長27.1%。每當(dāng)稅收收入減少時(shí)，地方政府更偏向于將財(cái)政收入增長壓力放在非稅收入上。非稅收入相比正規(guī)的稅收而言，在法律法規(guī)約束方面要隨意得多，監(jiān)管體系薄弱，非稅收入可操作空間比較大，因而容易滋生地方政府和有關(guān)部門、單位亂收費(fèi)行為。

（二）清理收費(fèi)改革仍然存在的問題

經(jīng)過一段時(shí)間的收費(fèi)清理，中央和地方政府收費(fèi)項(xiàng)目大幅削減、規(guī)范性明顯提高，但在一些地區(qū)和領(lǐng)域仍存在不合法、不合理的收費(fèi)。有的地方和部門在制度規(guī)定之外違規(guī)設(shè)立收費(fèi)基金項(xiàng)目，有些國家已明令取消的收費(fèi)，在一些地方變換名目繼續(xù)收取。特別是一些帶有強(qiáng)制壟斷的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)問題突出，有的地方僅建設(shè)領(lǐng)域的行政審批中介服務(wù)就超過20項(xiàng)。

據(jù)有關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，“涉企收費(fèi)主要存在以下問題：一是重復(fù)收費(fèi)，例如工商部門在收取變更登記費(fèi)的同時(shí)，還要收取年度檢驗(yàn)費(fèi)；二是中介機(jī)構(gòu)依托機(jī)關(guān)事業(yè)單位強(qiáng)制收費(fèi)，如消防培訓(xùn)公司以消防大隊(duì)的名義通知企業(yè)強(qiáng)制培訓(xùn)；三是不按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，如某建設(shè)工程檢測(cè)有限公司收取檢測(cè)費(fèi)應(yīng)按批次檢測(cè)和收費(fèi)，根據(jù)檢測(cè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)一項(xiàng)收費(fèi)一項(xiàng)，實(shí)際收費(fèi)過程是在工程初期根據(jù)企業(yè)工程預(yù)算中材料造價(jià)的比例預(yù)收檢測(cè)費(fèi)，這就有可能存在多收費(fèi)少檢測(cè)的現(xiàn)象。”目前仍然存在的問題具體表現(xiàn)在：

1、清理收費(fèi)改革短期內(nèi)難以全面落實(shí)。盡管中央對(duì)清理收費(fèi)改革的決心很大，也確實(shí)取消、減免了很多亂收費(fèi)項(xiàng)目。這次改革的重中之重：涉企收費(fèi)方面，各種收費(fèi)項(xiàng)目名目繁雜、種類多樣，更是有著大量的暗收費(fèi)隱藏于明收費(fèi)之下。在這種情況下，想真正規(guī)范涉企收費(fèi)，完全清理不合理收費(fèi)，絕不是短期就可以完成的事情，因此，必須注重長期的制度建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)。

2、行業(yè)協(xié)會(huì)亂收費(fèi)現(xiàn)象較嚴(yán)重。據(jù)了解，截止2014年底，我國行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)近7萬個(gè)，而且每年以10%到15%的速度增長。一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是隨著政府機(jī)構(gòu)改革和專業(yè)部門的撤銷設(shè)立的，這些協(xié)會(huì)依附于政府關(guān)系，甚至借助行政主管部門的影響力向會(huì)員企業(yè)攤派會(huì)費(fèi)，借助所謂的評(píng)獎(jiǎng)表彰等活動(dòng)收取相關(guān)費(fèi)用，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。如審計(jì)署公布的2013年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)情況顯示，中國城市科學(xué)研究會(huì)2013年在受住房城鄉(xiāng)建設(shè)部委托進(jìn)行綠色建筑標(biāo)識(shí)評(píng)價(jià)過程中，未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)收取參評(píng)單位評(píng)審費(fèi)1418.55萬元；中華醫(yī)學(xué)會(huì)未經(jīng)批準(zhǔn)違規(guī)收取資格考試復(fù)訓(xùn)費(fèi)1965.04萬元。

3、政府權(quán)力邊界不清。 此次清理收費(fèi)改革的一個(gè)重要指導(dǎo)思想就是，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能來清理現(xiàn)行制度中的不合理收費(fèi)。但是在改革的過程中，卻還是存在著由于行政機(jī)關(guān)權(quán)力膨脹，邊界不清，自主性過大而使亂收費(fèi)問題屢禁不止、沉疴再起的現(xiàn)象。比如，一些已經(jīng)被政府取消的收費(fèi)項(xiàng)目，表面上已經(jīng)取消了，但實(shí)際上卻被另立名目，改頭換面。

4、監(jiān)督體系不夠完善。政府權(quán)力需要監(jiān)督，建立一個(gè)完善的監(jiān)督體系是防止政府權(quán)力過度膨脹、防止公職人員以權(quán)謀私的必要措施。對(duì)于收費(fèi)制度也是如此。清理收費(fèi)改革之前，我國對(duì)于收費(fèi)的監(jiān)督?jīng)]有完善的制度體系，此次改革提出要建立收費(fèi)目錄清單制度，向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督同時(shí)各地區(qū)和有關(guān)部門進(jìn)行自查、督查。這是一個(gè)良好的開端，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于收費(fèi)的監(jiān)督體系仍需進(jìn)一步完善。

四、深入推進(jìn)清理收費(fèi)制度改革

2015年國家在推進(jìn)收費(fèi)制度改革方面做出了很多工作，總的來說推出了七大措施，包括：嚴(yán)格落實(shí)國家明令取消、停征和減免收費(fèi)基金的規(guī)定；堅(jiān)決取締違規(guī)設(shè)立的收費(fèi)基金項(xiàng)目；清理規(guī)范按規(guī)定權(quán)限設(shè)立的收費(fèi)基金；清理規(guī)范具有強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)；整頓規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)；實(shí)行收費(fèi)目錄清單管理；加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管。這七大措施的出臺(tái)幾乎囊括了清理收費(fèi)改革的各個(gè)方面，但是需要注意以下幾點(diǎn)。

（一）明確判斷收費(fèi)是否合理的基本原則

稅收是政府為滿足社會(huì)公共需要而對(duì)其管轄下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體包括個(gè)人、團(tuán)體、企業(yè)等按照一定比例所征收的收入，它具備強(qiáng)制性、無償性、確定性或者固定性特征。費(fèi)用則是指政府有關(guān)部門因向有關(guān)當(dāng)事人提供某種特定勞務(wù)或服務(wù)，按規(guī)定收取的一種費(fèi)用，因此，費(fèi)用基于具有等價(jià)交換的原則有償收取，收費(fèi)的目的主要是為了補(bǔ)償提供服務(wù)的成本，一般是?？顚Ｓ?。而且，收費(fèi)的主體既可以是政府部門，也可以是事業(yè)單位和團(tuán)體。

判斷一項(xiàng)收費(fèi)是否合理，筆者認(rèn)為必須基于以下幾點(diǎn)原則：

第一，是否向收費(fèi)對(duì)象提供了某種特定的服務(wù)。收費(fèi)的直接目的就是向公眾提供某種特定服務(wù)，也就是說遵循市場(chǎng)原則的等價(jià)交換，而有別于稅收的強(qiáng)制性征收，無服務(wù)無費(fèi)用。

第二，收費(fèi)一般來說要遵循成本補(bǔ)償、收支平衡的原則。但如今，有些行政機(jī)關(guān)卻濫用職權(quán)，不合理收費(fèi)，所收取的費(fèi)用甚至大大超過其所需補(bǔ)償?shù)某杀?，造成收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于支出，收費(fèi)質(zhì)價(jià)不符。這種情況下，要合理確立收費(fèi)依據(jù)，應(yīng)該將費(fèi)用收取的依據(jù)，過程、結(jié)果公示于眾，讓費(fèi)用支付者明白自己為什么要交費(fèi)，應(yīng)該交多少。

第三，收費(fèi)是否具有明確的法律法規(guī)依據(jù)。筆者認(rèn)為，任何收費(fèi)項(xiàng)目必須具有明確法律法規(guī)依據(jù)，不能僅以某部門或者單位的紅頭文件作為依據(jù)。

（二）嚴(yán)格立法，完善監(jiān)督體系

對(duì)于收費(fèi)的監(jiān)督，僅僅依靠自查及建立目錄清單接受社會(huì)公開監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。權(quán)力的執(zhí)行需要法律的約束，要保證國家頒發(fā)的清理收費(fèi)措施得到有效落實(shí)，必須盡快建立健全完善的法制監(jiān)督體系。

1、公開立法。以法律的形式來規(guī)定費(fèi)用的合理合法收取，沒有法定依據(jù)的費(fèi)用堅(jiān)決取締，這也體現(xiàn)了我國依法治國的理念。

2、成立專門的監(jiān)督委員會(huì)。對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收費(fèi)這四大類收費(fèi)進(jìn)行專門的監(jiān)督，定期開展檢查。

3、加大懲罰力度。在監(jiān)督的過程中，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)收費(fèi)的行為，應(yīng)沒收違法所得，并對(duì)主要部門及負(fù)責(zé)人按相應(yīng)的法律進(jìn)行違法違規(guī)處罰，不能姑息，這樣才能有效遏制違法收費(fèi)的蔓延。

（三）理性區(qū)分收費(fèi)項(xiàng)目是否合理

財(cái)政部部長樓繼偉答記者問時(shí)曾說：“收費(fèi)項(xiàng)目并不是越少越好，政府提供的普遍性服務(wù)要通過稅收來籌集資金，但對(duì)特定企業(yè)、個(gè)人提供的非普遍性服務(wù)，讓一般納稅人來提供資金，這是不公平的，所以要向特定受益人收費(fèi)。”筆者贊同這種說法，清理收費(fèi)并不是要取消所有收費(fèi)項(xiàng)目，也不是收費(fèi)項(xiàng)目越少越好，而是要清理不合理收費(fèi)項(xiàng)目，修正不合理的收費(fèi)價(jià)格。在一些特定服務(wù)方面，收費(fèi)是完全有必要的，而且也能公平公正地體現(xiàn)市場(chǎng)的基本原則，畢竟稅收并不能完全替代費(fèi)用，稅收有稅收適用的情況，費(fèi)用也有費(fèi)用的適用情況。因此，在加大力度清理收費(fèi)改革的同時(shí)，不能“一刀切”，正確區(qū)分合理的收費(fèi)與不合理的收費(fèi)?！?/p>

（本文系教育部人文社科基金資助項(xiàng)目<12YJCZH082>階段性成果之一）

（作者單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）