●溫來成

規(guī)范收費(fèi)管理 建立現(xiàn)代財(cái)政制度

●溫來成

編者按：全面深化財(cái)稅體制改革背景下，深入推進(jìn)收費(fèi)清理改革是統(tǒng)籌推進(jìn)簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變的重要舉措，有利于減輕企業(yè)及個(gè)人負(fù)擔(dān)。但收費(fèi)清理改革并不等同于一味地減少收費(fèi)項(xiàng)目。財(cái)政部部長樓繼偉指出，“收費(fèi)項(xiàng)目并不是越少越好，政府提供的普遍性服務(wù)要通過稅收來籌集資金，但對特定企業(yè)、個(gè)人提供的非普遍性服務(wù)，讓一般納稅人來提供資金，這是不公平的，所以要向特定受益人收費(fèi)?！睘樯钊胩接懯召M(fèi)清理改革問題，本刊特邀請財(cái)政學(xué)者就此展開探討，從我國雜稅發(fā)展的歷史規(guī)律出發(fā)，深入剖析當(dāng)前我國收費(fèi)管理中存在的問題，以構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度下規(guī)范的收費(fèi)管理制度。

在世界各國政府財(cái)政收入中，行政規(guī)費(fèi)等政府收費(fèi)收入，既是政府財(cái)政收入的補(bǔ)充，更是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要政策工具。但自上世紀(jì)八十年代以來，我國各種亂收費(fèi)的問題屢禁不止，治理效果不理想，本文就建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度背景下的收費(fèi)管理作一分析。

一、厘清政府行政事業(yè)性收費(fèi)的理論依據(jù)

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，滿足政府公共管理需要，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)的公共財(cái)政收入，主要以稅收為主體，同時(shí)，還存在一些收費(fèi)為補(bǔ)充。一般而言，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家中央政府稅收收入占90%以上，收費(fèi)收入很少，而地方政府收入收費(fèi)占一定比例，不少國家占20%左右。稅收收入有明確的判定標(biāo)準(zhǔn)和征收依據(jù)，那么政府為什么要收費(fèi)，其依據(jù)在哪里。在現(xiàn)代財(cái)政制度下，收費(fèi)具有明顯的“使用者付費(fèi)”性質(zhì)，與歷史上存在的形形色色的苛捐雜稅有明顯區(qū)別。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，“使用者付費(fèi)”性質(zhì)的收費(fèi)具有一定的合理性。其一，政府為特定的對象提供了服務(wù)，向其收取一定的費(fèi)用，用以補(bǔ)償部分或全部服務(wù)成本，是合理的，有利于體現(xiàn)社會(huì)公平。因?yàn)檫@種服務(wù)不是政府為轄區(qū)內(nèi)所有的居民提供，不應(yīng)使用稅收等政府正常收入。其二，保護(hù)公共資源，防止公共資源被濫用。江河湖海、森林草地、港口碼頭、土地礦產(chǎn)等公共資源，如普遍無償使用，必然會(huì)出現(xiàn)過度使用，破壞資源，難以可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)象。對使用公共資源者收取一定的費(fèi)用，有利于保護(hù)公共資源，特別是不可再生資源，提高資源利用效率，走可持續(xù)發(fā)展的道路。其三，有些收費(fèi)具有對特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、檢測的功能，可為政府公共管理服務(wù)。如通過收取出國護(hù)照工本費(fèi)，除補(bǔ)償一定的行政成本外，還可以檢測一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)出過境的總?cè)藬?shù)、人員結(jié)構(gòu)、出境目的國等信息，為國家制定外交、對外貿(mào)易等政策服務(wù)。

除上述必要性外，與稅收等財(cái)政范疇相比，政府收費(fèi)也有明顯的缺點(diǎn)和不足：

第一，收費(fèi)不有普遍性，不能保證政府財(cái)政支出的需要。如前所述，收費(fèi)是對特定事項(xiàng)收取的“使用費(fèi)”，不能普遍征收。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，商品銷售、所得這類經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象普遍存在，因而商品稅、所得稅可以普遍開征，保證財(cái)政收入及時(shí)、足額入庫，成為政府主體財(cái)源，保障國家公共管理支出的需要。

第二，收費(fèi)不具有征收的連續(xù)性，具有一次性收入特點(diǎn)。對具體繳納人而言，只有接受政府特定公共服務(wù)，才向政府繳費(fèi)，且這種服務(wù)不是經(jīng)常發(fā)生的。如：營業(yè)執(zhí)照在有效期內(nèi)不需要再辦，結(jié)婚證不少人一生就辦一次，等等。因而，收費(fèi)收入不夠穩(wěn)定、正常收入額較為零星。而稅收只要稅法不廢除，納稅人生產(chǎn)經(jīng)營正常，就必須按時(shí)、連續(xù)向政府納稅，政府收入穩(wěn)定、可靠。

第三，政府收費(fèi)客觀上存在管理困難的問題。政府在履行公共管理職責(zé)中，使用者付費(fèi)問題涉及幾乎所有部門，如設(shè)置收費(fèi)項(xiàng)目過多，其收費(fèi)范圍、收入標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行，以及收費(fèi)收入的管理就存在一定困難，財(cái)政部門、立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)部門監(jiān)督管理能力有限的情況下，容易誘發(fā)亂收費(fèi)、亂攤派等問題。而稅收由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理，相對比較集中，有利于加強(qiáng)監(jiān)管，既保障政府財(cái)政收入，又盡可能減輕納稅人負(fù)擔(dān)，特別是額外負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)。因此，收費(fèi)收入只能是政府財(cái)政收入的補(bǔ)充，其重點(diǎn)在于發(fā)揮政策調(diào)控功能。否則，中外財(cái)政史上苛捐雜稅多如牛毛的時(shí)期，就是反面例證。即收費(fèi)種類設(shè)置過多、收費(fèi)規(guī)模過大、管理混亂，就會(huì)出現(xiàn)費(fèi)擠稅、侵蝕稅基等問題，嚴(yán)重?cái)_亂國家財(cái)政秩序。

在我國現(xiàn)行財(cái)政制度中，屬廣義的行政事業(yè)性收費(fèi)的預(yù)算科目包括“專項(xiàng)收入”、“行政事業(yè)性收入”、“國有資本經(jīng)營收入”、“國有資源有償使用收入”、“非經(jīng)營性國有資產(chǎn)收入”、“政府性基金收入”、“其他收入”等。從上述收入征收的依據(jù)來看，主要包括兩類：一是國家的公共權(quán)力，二是所有權(quán)。具體而言，政府在社會(huì)公共管理過程中征收有關(guān)費(fèi)用的類別主要包括：（1）行政規(guī)費(fèi)。即政府等公共部門為居民、個(gè)人等提供特定公共服務(wù)而收取的費(fèi)用，如簽證費(fèi)、商標(biāo)注冊收費(fèi)等。（2）公共資源使用費(fèi)。使用特定公共資源收取的費(fèi)用，如城市道路占用挖掘費(fèi)、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)、場地和礦區(qū)使用費(fèi)等。（3）國有產(chǎn)權(quán)收益，如國有資本經(jīng)營收益等。（4）其他收入，如國內(nèi)外捐贈(zèng)收入等。從一般意義上看，我國現(xiàn)行行政事業(yè)收費(fèi)有其征收的依據(jù)和合理性，但如果設(shè)置種類過多、規(guī)模過大，監(jiān)管不力，其最終效果和設(shè)置初衷就會(huì)背道而馳。

二、改革開放以來亂收費(fèi)治理的成效及原因

改革開放以來，我國在財(cái)政改革中曾經(jīng)多次對行政事業(yè)收費(fèi)進(jìn)行清理，原國務(wù)院總理朱镕基曾說過當(dāng)時(shí)的收費(fèi)是“費(fèi)大于稅”、“民怨沸騰”。從中央到地方都曾宣布數(shù)量可觀的取消收費(fèi)項(xiàng)目。如2013年10月16日財(cái)政部國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于公布取消314項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》（財(cái)綜〔2013〕98號）、2014年12月23日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》，自2015年1月1日起，包括企業(yè)注冊登記費(fèi)、個(gè)體工商戶注冊登記費(fèi)在內(nèi)的12項(xiàng)中央級設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)將取消或暫停；同日，包括計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)登記費(fèi)在內(nèi)的42項(xiàng)中央級設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)將免征，等等。但從目前的效果來看，只能說黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象得到一定程度的遏制，但問題并沒有從根本上得到解決。主要體現(xiàn)在：一是預(yù)算制度中設(shè)置的收費(fèi)項(xiàng)目仍然較多。如2015年中央機(jī)關(guān)預(yù)算收支科目中幾乎所有的黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體都有收費(fèi)項(xiàng)目。在收費(fèi)上設(shè)置過多的收費(fèi)項(xiàng)目，在執(zhí)行過程中容易誘發(fā)擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。二是行政事業(yè)收費(fèi)在政府財(cái)政收入中所占比例較高。從2014年政府收入情況看，在公共財(cái)政預(yù)算收入中，“專項(xiàng)收入”、“行政事業(yè)性收入”、“國有資本經(jīng)營收入”、“國有資源有償使用收入”、“其他收入”合計(jì)達(dá)19472.9億元，占公共財(cái)政預(yù)算收入的13.9%。政府性基金預(yù)算收入54113.65億元，國有資本經(jīng)營預(yù)算2007億元，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算中社保保費(fèi)收入為28088億元。以上幾項(xiàng)合計(jì)為103681.55億元，說明我國政府財(cái)政收費(fèi)收入規(guī)模相當(dāng)客觀。三是行政事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置管理較寬泛。根據(jù)現(xiàn)行財(cái)政制度規(guī)定，設(shè)立政府性基金由國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立行政事業(yè)性收費(fèi)由中央和省兩級政府批準(zhǔn)，且財(cái)政部門和發(fā)改委部門都有收費(fèi)批準(zhǔn)權(quán)。

行政事業(yè)性收費(fèi)之所以治理效果不理想，筆者認(rèn)為，主要存在以下幾方面原因：

第一，收費(fèi)管理法制建設(shè)滯后。如前所述，建國后我國行政事業(yè)性收費(fèi)管理一直未走上制度化、規(guī)范化、法制化的軌道，亂收費(fèi)、亂罰款的問題一直未得到根本治理，不時(shí)出現(xiàn)反復(fù)，是加重企業(yè)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。到目前為止，我國行政事業(yè)收費(fèi)管理沒有國家正式的法律，主要依靠國務(wù)院行政法規(guī)和財(cái)政部等部門規(guī)章。在管理過程中就存在收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置缺乏有效制約、論證不足，有關(guān)部門在執(zhí)行過程容易出現(xiàn)擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等違法違紀(jì)行為，在法律上缺乏對行政事業(yè)范圍收費(fèi)行為的約束，實(shí)質(zhì)是一種公共權(quán)力的濫用。

第二，部門利益推動(dòng)。在2011年取消預(yù)算外資金管理制度之前，各部門、各單位之所以熱衷于設(shè)置各類收費(fèi)項(xiàng)目，一個(gè)重要的原因就是，與稅收相比，收費(fèi)項(xiàng)目歸設(shè)置部門管理，收入一般不納入預(yù)算，放在本部門的預(yù)算外資金管理，本部門、本單位具有支配權(quán)，是“自留地”，甚至成為私設(shè)“小金庫”、公款私存、濫發(fā)獎(jiǎng)金津貼的資金來源。受利益的驅(qū)動(dòng)，各部門各單位都熱衷于設(shè)置各類收費(fèi)項(xiàng)目，為本部門利益著想。

第三，監(jiān)管不力。從理論上講，各項(xiàng)政府的收費(fèi)行為及其收費(fèi)資金使用，都應(yīng)受到各級人大的監(jiān)督。各級財(cái)政部門負(fù)有直接監(jiān)督職責(zé)，政府審計(jì)部門應(yīng)對收費(fèi)收入及支出進(jìn)行審計(jì)。但從實(shí)際情況來看，由于收費(fèi)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、涉及眾多黨政、司法和事業(yè)單位，加之眾多監(jiān)管部門難以形成合力，因而造成對行政事業(yè)性收費(fèi)監(jiān)管不力，有關(guān)機(jī)構(gòu)和單位及其負(fù)責(zé)人未及時(shí)得到處罰，甚至有恃無恐，亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象屢禁不止，始終是我國財(cái)政管理和制度建設(shè)的軟肋。

第四，對行政事業(yè)性收費(fèi)理論認(rèn)識有偏差。在一個(gè)較長時(shí)期，人們對行政事業(yè)性收費(fèi)的定位是組織財(cái)政收入的一種手段，企業(yè)和居民也將各類亂收費(fèi)稱之為“苛捐雜稅”，稅費(fèi)不分。不少部門和單位將收費(fèi)作為 “增收”、“創(chuàng)收”的工具，成為增加本部門單位職工福利的手段，以彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算撥款的不足，但實(shí)際結(jié)果表明是飲鴆止渴，成為國家財(cái)政制度治理中一塊難以治愈的疤痕。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度下收費(fèi)管理的政策選擇

根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神和國務(wù)院深化財(cái)稅改革的總體方案，到2020年，我國要建立現(xiàn)代財(cái)政制度。如前所述，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，收費(fèi)收入是政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充，有其合理性。但管理不善，也會(huì)導(dǎo)致亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象，侵蝕稅基，增加企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)，擾亂國家財(cái)政分配秩序，引起嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果。鑒于我國財(cái)政收入管理的現(xiàn)狀，結(jié)合建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，筆者認(rèn)為，在“十三五”時(shí)期，規(guī)范政府收費(fèi)制度管理的政策重點(diǎn)，主要有以下幾點(diǎn)：

（一）人大行使收費(fèi)立法權(quán)，建立行政事業(yè)收費(fèi)法律制度

我國行政事業(yè)性收費(fèi)管理中存在的亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象之所以屢禁不止，重要原因之一就是收費(fèi)設(shè)置權(quán)掌握在政府手中。特別是地方政府在沒有地方稅立法權(quán)、2015年以前沒有發(fā)行地方政府債券權(quán)力的條件下，面對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展巨額資金需求，巧立名目，想方設(shè)法亂收費(fèi)就成為地方政府增加財(cái)政收入的重要選擇。因此，要從根本上解決這一問題，必須解決收費(fèi)的立法權(quán)問題。即在全國范圍內(nèi)征收的收費(fèi)項(xiàng)目，由全國人大或全國人大常委會(huì)立法，國務(wù)院各部門負(fù)責(zé)執(zhí)行；地方性收費(fèi)項(xiàng)目由地方人大立法，地方政府主管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。鑒于我國現(xiàn)行法治環(huán)境，目前可將這項(xiàng)權(quán)力下放到省級人大和中心城市人大。在我國現(xiàn)行《立法法》實(shí)施條件下，一個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目管理要上升到法律，需要經(jīng)過前期研究、調(diào)研論證、審議、表決等一系列法定程序，可有效抑制亂收費(fèi)屢禁不止的問題。

（二）建立稅為主，費(fèi)為補(bǔ)充的政府收入格局

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府收費(fèi)有其合理性，但如前所述，由于收費(fèi)本身固有的屬性，決定了其在現(xiàn)代財(cái)政制度下，只能是政府財(cái)政收入的補(bǔ)充，其政策工具功能大于收入功能。因而在我國財(cái)政制度建設(shè)中，需要明確建立稅為主，費(fèi)為補(bǔ)充的政府收入制度。第一，大幅度壓縮現(xiàn)行公共財(cái)政預(yù)算收入中非稅收入項(xiàng)目，以及政府性基金項(xiàng)目數(shù)量。凡能夠?qū)嵭匈M(fèi)改稅的，就改為稅收，如排污費(fèi)收入改為環(huán)境稅；能夠合并的就合并，能取消的就取消，如保安員資格考試費(fèi)等。第二，在“十三五”時(shí)期以及以后一個(gè)較長時(shí)期，原則上不再新設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目。在新興領(lǐng)域增加政府財(cái)政收入，發(fā)揮調(diào)節(jié)功能，主要以新設(shè)稅種的方式去解決。

（三）嚴(yán)格收費(fèi)收支“兩條線”管理，切斷收費(fèi)與部門單位利益鏈條

一些政府主管部門之所以熱衷于設(shè)置各類政府性基金等收費(fèi)項(xiàng)目，就在于這些政府性基金的監(jiān)管歸本部門負(fù)責(zé)，雖然名義上財(cái)政部門也負(fù)責(zé)監(jiān)管，但在政府性基金、收費(fèi)項(xiàng)目眾多的情況下，財(cái)政的監(jiān)管能力有限，主要依靠主管部門管理，形成明顯的部門利益格局。因此，在收費(fèi)管理中，嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中收付制度、全口徑預(yù)算制度，收入集中納入國庫，支出由預(yù)算統(tǒng)一安排，切斷收費(fèi)項(xiàng)目和各個(gè)業(yè)務(wù)部門之間的利益關(guān)系，特別是收費(fèi)收入不能成為有關(guān)部門濫發(fā)津貼福利的資金來源，或者成為超編人員和機(jī)構(gòu)的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。從而大大降低各個(gè)部門競相設(shè)置各類政府性基金的熱情，鏟除亂收費(fèi)滋生的溫床。

（四）加大收費(fèi)監(jiān)管力度，及時(shí)查處各類亂收費(fèi)行為

根據(jù)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的要求，整合人大監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督，以及紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)管力度，加大對擅自擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、巧立名目亂收費(fèi)的黨政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位查處的力度，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度，增加違紀(jì)違法活動(dòng)的成本，及時(shí)曝光典型案例，形成法律威懾力，從源頭上減少各種亂收費(fèi)發(fā)生的可能性。

（五）動(dòng)員社會(huì)力量，堅(jiān)決抵制亂收費(fèi)

各種亂收費(fèi)行為加重了企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)，損害了廣大人民群眾的利益，除人大、財(cái)政、審計(jì)等立法、行政執(zhí)法部門監(jiān)督、查處亂收費(fèi)行為外，還需要充分動(dòng)員社會(huì)力量，發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督功能，及時(shí)揭露各類亂收費(fèi)行為，形成輿論聲勢，推動(dòng)立法、司法和行政執(zhí)法部門盡快解決問題。同時(shí)，加大國家財(cái)政法律制度的宣傳力度，使廣大企業(yè)、居民懂法、遵守法律，運(yùn)用法律武器保護(hù)自己的利益，自覺抵制各類亂收費(fèi)行為，使之喪失存在的社會(huì)基礎(chǔ)，以有效遏制亂收費(fèi)現(xiàn)象的蔓延。從一定意義上講，這是根治亂收費(fèi)現(xiàn)象的根本源泉。■

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院/中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所）