文/楊榮寬 何江文

當(dāng)前仲裁機(jī)制存在的問(wèn)題及完善建議

文/楊榮寬 何江文

仲裁是民商事主體根據(jù)仲裁協(xié)議，自愿將其民商事?tīng)?zhēng)議交由非官方身份仲裁員組成的仲裁庭裁判，并受該裁判約束的一種制度。作為一種替代性糾紛解決方式，仲裁因其自愿性、獨(dú)立性、自由性、靈活性、保密性、專業(yè)性、快捷性等優(yōu)越特征，得到世界各國(guó)的普遍承認(rèn)和廣泛采用。

我國(guó)自1994年頒布實(shí)施《仲裁法》以來(lái)，仲裁取得了迅速發(fā)展。據(jù)2014年全國(guó)仲裁工作座談會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，2013年全國(guó)仲裁委員會(huì)已達(dá)225家，全年共受理案件104257件，標(biāo)的總額1646億元。仲裁在人民經(jīng)濟(jì)生活中扮演的角色愈加重要，但當(dāng)前仲裁機(jī)制仍存在不少問(wèn)題，若不及時(shí)解決，將會(huì)使仲裁價(jià)值喪失，激化人民內(nèi)部矛盾，導(dǎo)致民眾對(duì)仲裁及司法的不信任，進(jìn)而影響法治進(jìn)程，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至影響我國(guó)仲裁在國(guó)際上的話語(yǔ)權(quán)。

一、當(dāng)前仲裁機(jī)制存在的主要問(wèn)題

（一）仲裁機(jī)構(gòu)行政化現(xiàn)象嚴(yán)重

《仲裁法》 第14條明確規(guī)定：“仲裁委員會(huì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系?！倍鴮?shí)際上多地仲裁機(jī)構(gòu)掛靠政府法制辦或司法局，大量公務(wù)員及參照公務(wù)員管理人員擔(dān)任仲裁委員會(huì)組成人員。如河南省某市仲裁委員會(huì)掛靠在市司法局名下，仲裁委員會(huì)主任為市司法局科級(jí)干部；黑龍江省某市仲裁委員會(huì)主任由市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任。

仲裁機(jī)構(gòu)行政化具有深厚的歷史原因。國(guó)務(wù)院辦公廳1995年8月1日印發(fā)的《重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》（國(guó)辦發(fā)〔1995〕44號(hào)）規(guī)定：“第一屆仲裁委員會(huì)的組成人員由政府法制辦等有關(guān)部門和相關(guān)商會(huì)協(xié)商推薦，由市人民政府聘任”，“仲裁委員會(huì)設(shè)立初期，其所在地的市人民政府應(yīng)當(dāng)參照有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)定，解決仲裁委員會(huì)的人員編制、經(jīng)費(fèi)、用房等。仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)逐步做到自收自支?！被诟鞣N原因，某些政府組建仲裁委員會(huì)時(shí)，將“聘任”改為“擔(dān)任”，大量公務(wù)人員涌入仲裁機(jī)構(gòu)，擔(dān)任主任、副主任或委員等職位，并且在仲裁換屆時(shí)保留該傳統(tǒng)，公務(wù)員及參照公務(wù)員管理人員把持仲裁委員會(huì)主要職位。

民間性是仲裁機(jī)構(gòu)區(qū)別于法院等司法及行政機(jī)關(guān)的主要特征，仲裁委員會(huì)本身雖然與行政機(jī)關(guān)沒(méi)有隸屬關(guān)系，但仲裁委員會(huì)的組成人員與行政機(jī)關(guān)如果存在隸屬關(guān)系，就會(huì)間接地使仲裁委員會(huì)淪為“第二政府”。筆者曾代理過(guò)一起仲裁案件，對(duì)方當(dāng)事人為當(dāng)?shù)貒?guó)有獨(dú)資公司，該公司法定代表人由當(dāng)?shù)卣耙话咽帧奔嫒?，而仲裁委員會(huì)主任則為該市政府秘書(shū)長(zhǎng)，當(dāng)?shù)卣仁恰安门袉T”，又是“運(yùn)動(dòng)員”，其裁決結(jié)果可想而知。

（二）仲裁委員會(huì)組成人員及仲裁員違紀(jì)行為監(jiān)督機(jī)制缺失

《仲裁法》規(guī)定，中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)根據(jù)章程對(duì)仲裁委員會(huì)組成人員、仲裁員的違紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督。但中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)基于各種原因至今未能建立，由此產(chǎn)生的嚴(yán)重后果是仲裁員及仲裁委員會(huì)組成人員的違紀(jì)行為無(wú)從監(jiān)督。

美國(guó)法學(xué)家博登海默曾言：“仲裁權(quán)作為一種權(quán)力，與其他權(quán)力一樣，在它未受到控制時(shí)，可以將它比作自由流動(dòng)、高漲的能量，其效果往往具有破壞性。”對(duì)仲裁進(jìn)行監(jiān)督極為必要，但當(dāng)前對(duì)仲裁委員會(huì)組成人員及仲裁員違紀(jì)行為監(jiān)督機(jī)制缺失，仲裁員違紀(jì)行為無(wú)從監(jiān)督。如上文提到的案例，仲裁庭由三名律師組成，裁決認(rèn)定事實(shí)及適用法律錯(cuò)誤，當(dāng)事人卻無(wú)法通過(guò)法定撤銷裁決程序維護(hù)權(quán)益，而當(dāng)?shù)厮痉ň?、律師協(xié)會(huì)、法制辦、公安局、檢察院、法院等機(jī)關(guān)相互推諉，均以“無(wú)法律依據(jù)”為由拒不受理對(duì)相關(guān)仲裁員的控告。

（三）仲裁司法監(jiān)督流于形式

《仲裁法》規(guī)定，對(duì)仲裁的司法監(jiān)督限于“撤銷裁決”及“不予執(zhí)行”。 據(jù)2013年全國(guó)仲裁工作座談會(huì)統(tǒng)計(jì)，“全年被人民法院撤銷仲裁裁決111件，僅占案件總數(shù)的0.12%”。有人樂(lè)觀地認(rèn)為，“仲裁案件質(zhì)量持續(xù)保持較高水準(zhǔn)”。筆者則不以為然，撤裁率低并不能說(shuō)明仲裁案件質(zhì)量高，反而說(shuō)明法院對(duì)仲裁監(jiān)督不力。

“撤銷裁決”是指申請(qǐng)人提供證據(jù)證明仲裁裁決存在《仲裁法》第58條規(guī)定的六種情形之一的，可申請(qǐng)法院撤銷仲裁裁決的救濟(jì)程序，法院認(rèn)為仲裁裁決違反社會(huì)公共利益的亦可撤銷。在司法實(shí)踐中，法院對(duì)撤裁案件審理采用的是機(jī)械式思維，即將申請(qǐng)撤裁理由與六種法定情形一一比對(duì)，完全符合法定情形的裁定撤銷，不符合的予以駁回。而實(shí)踐中申請(qǐng)人很難對(duì)“當(dāng)事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據(jù)”或“裁決所根據(jù)的證據(jù)是偽造的”等事由舉證證明，由此產(chǎn)生的后果是絕大多數(shù)撤裁申請(qǐng)被以“不符合《仲裁法》第58條規(guī)定情形”為由駁回。

“不予執(zhí)行”是指被執(zhí)行人提供證據(jù)證明仲裁裁決存在《民事訴訟法》第237條規(guī)定情形，人民法院查證屬實(shí)后裁定不予執(zhí)行仲裁裁決的一項(xiàng)程序?！睹袷略V訟法》第237條規(guī)定情形與《仲裁法》第58條規(guī)定情形基本一致，“不予執(zhí)行”實(shí)際是“撤銷裁決”程序在實(shí)體上的重復(fù)?！吨俨梅ń忉尅罚ǚㄡ尅?006〕7號(hào)）規(guī)定，“當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)撤銷仲裁裁決被駁回后，又在執(zhí)行程序中以相同理由提出不予執(zhí)行抗辯的，人民法院不予支持”。仲裁委員會(huì)雖有裁決權(quán)，但裁決的執(zhí)行必須借助于法院，法院裁定不予執(zhí)行后，仲裁裁決即處于“法律上有效，實(shí)際上無(wú)效”的尷尬境地，獲得勝訴裁決的當(dāng)事人僅能通過(guò)另行提起民事訴訟維護(hù)權(quán)益，仲裁裁決變?yōu)橐粡垙U紙。

實(shí)踐中還存在這樣一種情形，即裁決敗訴方明知撤裁無(wú)望，仍然啟動(dòng)撤裁程序中止執(zhí)行，并在裁決作出之日起六個(gè)月內(nèi)反復(fù)撤訴起訴，以達(dá)到拖延執(zhí)行的目的，既浪費(fèi)司法資源，又損害勝訴方權(quán)益。

二、完善仲裁機(jī)制的幾點(diǎn)建議

（一）盡快建立中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，統(tǒng)一仲裁規(guī)則

《仲裁法》已對(duì)中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)的性質(zhì)、組成等作出了明確規(guī)定。早在1994年，國(guó)務(wù)院辦公廳就已下發(fā)了《關(guān)于做好重新組建仲裁機(jī)構(gòu)和籌建中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)籌備工作的通知》，但二十年過(guò)去了，中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)至今未能建立。

中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)是仲裁委員會(huì)及其組成人員、仲裁員的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)的建立可以有效監(jiān)督仲裁活動(dòng)的合法性。另外，當(dāng)前各地方仲裁委員會(huì)組織松散、管理混亂、仲裁規(guī)則不統(tǒng)一，嚴(yán)重影響仲裁的公正性、快捷性、專業(yè)性等，導(dǎo)致了社會(huì)對(duì)個(gè)別仲裁委員會(huì)的不信任和對(duì)仲裁制度的誤解。

建立中國(guó)仲裁協(xié)會(huì)后，應(yīng)著力統(tǒng)一各地仲裁規(guī)則，集中培訓(xùn)專職仲裁員及兼職仲裁員，提高仲裁員業(yè)務(wù)素質(zhì)及職業(yè)道德，統(tǒng)一裁決尺度，高效、專業(yè)、獨(dú)立、公正裁決，定紛止?fàn)?，更好地服?wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，促進(jìn)依法治國(guó)。

（二）嚴(yán)格仲裁員聘任條件，寧缺毋濫，組建高素質(zhì)仲裁員隊(duì)伍

《仲裁法》對(duì)仲裁委員會(huì)的設(shè)立條件規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)踐中多被政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)支配，商會(huì)等行業(yè)組織參與度低，某些地區(qū)甚至沒(méi)有商會(huì)的參與。設(shè)立仲裁委員會(huì)，除了對(duì)場(chǎng)所、財(cái)產(chǎn)要求提高標(biāo)準(zhǔn)外，更重要的是仲裁員的數(shù)量及質(zhì)量。

從律師的特殊職能及仲裁公正性角度考量，國(guó)內(nèi)仲裁機(jī)構(gòu)不宜聘請(qǐng)律師擔(dān)任兼職仲裁員，或者律師一旦被聘任為仲裁員后，應(yīng)立即辭去律師工作，擔(dān)任專職仲裁員，或者把律師仲裁員限定在一定比例。很多仲裁委員會(huì)仲裁員主要由律師組成，不難想象，一個(gè)律師今天擔(dān)任仲裁員在仲裁庭仲裁案件，而明天則擔(dān)任代理人在同一仲裁機(jī)構(gòu)仲裁庭上代理案件，這樣很容易發(fā)生角色錯(cuò)位，進(jìn)而容易產(chǎn)生徇私舞弊、枉法裁決的情況。筆者建議仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)盡量避免聘請(qǐng)律師擔(dān)任仲裁員，即使聘請(qǐng)律師也必須控制其在仲裁員中所占比例，并提高聘任標(biāo)準(zhǔn)，可參照中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)公開(kāi)聘請(qǐng)律師擔(dān)任仲裁員的要求，“在全國(guó)具有重要影響的律師事務(wù)所擔(dān)任主任律師、首席合伙人或主要合伙人；具備豐富的從事民商事律師業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)；具有法學(xué)專業(yè)碩士研究生及以上學(xué)歷”。

某些仲裁委員會(huì)兼職仲裁員比例過(guò)大，甚至出現(xiàn)除仲裁委員會(huì)組成人員外，全部仲裁員都為兼職的情形。筆者認(rèn)為，仲裁委員會(huì)必須具有一定數(shù)量和質(zhì)量的專職仲裁員，并將該專職仲裁員數(shù)量及比例作為仲裁委員會(huì)設(shè)立條件之一，如專職仲裁員不少于10名并在全部仲裁員中占有比例不低于40%等。

（三）在各省及較大的市設(shè)立仲裁委員會(huì)，撤銷一般地級(jí)行政單位組建的仲裁委員會(huì)

省級(jí)行政單位較一般的地級(jí)行政單位，人才資源更為豐富，有條件組建一支專業(yè)性強(qiáng)、公道正派的仲裁員隊(duì)伍。較大的市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，具有立法權(quán)，如深圳、青島、成都等地也有條件組建仲裁委員會(huì)。而一般地級(jí)行政單位組建的仲裁委員會(huì)，受理案件數(shù)量有限、掛靠政府機(jī)關(guān)、仲裁員素質(zhì)普遍較低、行政兼職現(xiàn)象嚴(yán)重，除主任外僅有三四名聘任的工作人員。筆者建議撤銷該類仲裁機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)赜兄俨眯枰?，可從省仲裁委員會(huì)選定仲裁員組成臨時(shí)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，必要時(shí)可在當(dāng)事人約定地點(diǎn)開(kāi)庭審理。

（四）公務(wù)員及參照公務(wù)員管理人員可以擔(dān)任兼職仲裁員，但不得作為仲裁委員會(huì)組成人員

目前，國(guó)內(nèi)仲裁工作中最為人詬病的是行政化現(xiàn)象嚴(yán)重，仲裁委員會(huì)主任、副主任、委員等職位大部分由公務(wù)員和參照公務(wù)員管理人員把持，致使仲裁委員會(huì)依附、掛靠于政府機(jī)關(guān)，喪失獨(dú)立性。鑒于某些公務(wù)員及參照公務(wù)員管理人員為經(jīng)濟(jì)貿(mào)易專家，為保證仲裁裁決專業(yè)性，可吸納符合條件的公務(wù)人員作為兼職仲裁員參與仲裁審理，但不得作為仲裁委員會(huì)組成人員。

（五）建立仲裁員案件責(zé)任制，提高裁決質(zhì)量和效率

中央政法委于2013年出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)防止冤假錯(cuò)案的指導(dǎo)意見(jiàn)》，就法官、檢察官、人民警察對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制提出明確要求?！敖?jīng)濟(jì)糾紛決于司法”，仲裁權(quán)實(shí)際為一種司法權(quán)，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立仲裁員案件責(zé)任制，讓仲裁員承擔(dān)案件責(zé)任，有利于增強(qiáng)仲裁員的自律意識(shí)、公正意識(shí)和廉潔意識(shí)，能夠讓仲裁員樹(shù)立對(duì)法律的敬仰和敬畏，依法審理、公正裁決。

（六）加強(qiáng)司法監(jiān)督，適當(dāng)增加撤裁事由，取消“不予執(zhí)行”程序

“認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤”是人民法院撤銷原判決的重要事由，但非撤銷仲裁裁決的事由。筆者認(rèn)為，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是任何裁決必須遵守的準(zhǔn)則，仲裁也不能例外，而實(shí)踐中因仲裁員專業(yè)能力所限及案外因素影響等原因，仲裁裁決極易出現(xiàn)事實(shí)認(rèn)定及法律適用的錯(cuò)誤。若不對(duì)此救濟(jì)，將嚴(yán)重侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。應(yīng)將“認(rèn)定事實(shí)不清”與“適用法律錯(cuò)誤”作為撤銷仲裁裁決的法定事由。在啟動(dòng)撤裁期間不變的情況下，增加一項(xiàng)撤裁事由并不會(huì)影響仲裁的效率，反而能檢驗(yàn)仲裁裁決質(zhì)量，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。

“不予執(zhí)行”程序在實(shí)踐中并未起到應(yīng)有的法律效果，筆者建議在適當(dāng)增加撤裁事由的前提下，取消“不予執(zhí)行”程序，賦予當(dāng)事人更多撤裁程序中的權(quán)利。如可以規(guī)定：“當(dāng)事人在仲裁送達(dá)之日起六個(gè)月內(nèi)有權(quán)申請(qǐng)人民法院撤銷仲裁裁決，申請(qǐng)人自愿撤回申請(qǐng)后不得再次提出撤銷申請(qǐng)；當(dāng)事人對(duì)人民法院裁定不服的，有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議，復(fù)議期間不停止執(zhí)行?！?/p>

（本文作者單位：北京市康達(dá)律師事務(wù)所）