文/王利明

邁向法治：從法律體系到法治體系

文/王利明

在社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，黨的十八屆四中全會提出了建設(shè)法治體系的目標(biāo)。從法律體系邁向法治體系，表明在法治建設(shè)新的歷史時期，我們黨更加注重法律的實(shí)施和實(shí)施的效果，更加注重扎實(shí)地推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略方略的實(shí)施，我國的法治建設(shè)也由此進(jìn)入新的歷史階段。

一、從法律體系到法治體系，必須全面推進(jìn)法律的實(shí)施

從法律體系邁向法治體系，必須全面推進(jìn)法律的實(shí)施。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。在社會主義法律體系形成之后，擺在我們面前的任務(wù)是如何使“紙上的法律”變?yōu)椤靶袆又械姆伞?，如何最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有法律的實(shí)際效果。法律體系只是強(qiáng)調(diào)立法層面問題，并沒有強(qiáng)調(diào)法律的實(shí)施及其實(shí)效，只有在法律體系得到有效實(shí)施之后，才能形成法治體系。①因此，法治體系與法律體系相比，其內(nèi)涵更為豐富，不僅包含了立法，而且更強(qiáng)調(diào)執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等動態(tài)的過程，包含了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”等內(nèi)容。由此可見，“法治體系”與“法律體系”相比，雖然僅一字之差，但彰顯了我黨治國理政方式的重大轉(zhuǎn)型，為依法治國戰(zhàn)略方略提出更新的目標(biāo)和更高的要求，也表明我國的依法治國藍(lán)圖已經(jīng)進(jìn)入了新的階段。法治體系目標(biāo)的提出，也明確了全面推進(jìn)依法治國的總抓手。因?yàn)槿嫱七M(jìn)依法治國涉及很多方面，必須有一個總攬全局、牽引各方的總抓手，這就是建設(shè)中國特色社會主義法治體系。全面推進(jìn)依法治國必須圍繞這個總抓手來謀劃、來推進(jìn)。

為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治體系、建設(shè)法治中國的總目標(biāo)，十八屆四中全會提出了具體的實(shí)施方案和路線圖，強(qiáng)調(diào)“五大體系”的建設(shè)，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治體系和法治中國的總目標(biāo)，十八屆四中全會提出了“五個堅(jiān)持”，即堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持人民主體地位、堅(jiān)持法律面前人人平等、堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合、堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)。十八屆四中全會提出的總目標(biāo)和“五大體系”、“五個堅(jiān)持”是我們黨依法治國理念在新時期的進(jìn)一步深化和發(fā)展。為落實(shí)上述目標(biāo)，十八屆四中全會提出了一百八十多項(xiàng)對依法治國具有重要意義的改革舉措，納入依法治國總臺賬，這不僅將法律的實(shí)施和執(zhí)行擺在更加突出的位置，而且為全面推進(jìn)法治中國建設(shè)、建立法治體系規(guī)定了更加清晰的目標(biāo)和路線圖，為我們黨全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略、走社會主義法治道路指明了前進(jìn)的方向。

從法律體系到法治體系，必須建立完備的法律規(guī)范體系，以良法保善治。法治不是簡單的法條之治，而應(yīng)當(dāng)是良法之治。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治?！币虼?，厲行法治，良法先行。十八屆四中全會提出了形成完備的法律規(guī)范體系，法律是治國之重器，良法是善治之前提。良法善治符合法治的精髓。什么是良法？良法不是指法律在道德層面的善良，而是指價值、內(nèi)容、體系、功能等方面優(yōu)良，在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)反映最廣大人民群眾的根本利益和切實(shí)需求，符合公平正義要求，維護(hù)個人的基本權(quán)利，反映社會發(fā)展規(guī)律的法律。良法應(yīng)當(dāng)具有實(shí)效性和具體針對性。依法治國，良法先行，為此，需要通過科學(xué)立法、民主立法，不斷提高立法質(zhì)量。要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，把每部法律制作成精品，形成法律規(guī)范體系。法律并非越多越好，《法國民法典》之父波塔利斯在兩個世紀(jì)前就曾告誡后世的立法者：“不可制定無用的法律，它們會損害那些真正有用的法律?！雹谖覈湃艘灿醒裕胺钭陶?，盜賊多有”③，這說明立法并非是多多益善的，繁雜而又不實(shí)用的法律，不僅會耗費(fèi)大量的立法資源，也可能使有些法律形同虛設(shè)，影響法律的權(quán)威和人們對法律的信仰。十八屆四中全會所提出的形成完備的法律規(guī)范體系，重在立良法，求善治，這使法治體系的形成具備了基礎(chǔ)和前提。

從法律體系到法治體系，要建立高效的法治實(shí)施體系。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。十八屆四中全會把“嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法”的法治實(shí)施體系作為了依法治國的核心議題。正如習(xí)近平總書記所指出的，如果有了法律而不實(shí)施、束之高閣，或者實(shí)施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟(jì)于事。因此，全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施。④按照十八屆四中全會的精神，建立高效的法律實(shí)施體系，需要強(qiáng)化如下工作：一是加強(qiáng)憲法實(shí)施。由于各種因素的影響，《憲法》在三十多年來一直未能完全有效發(fā)揮作用，這已經(jīng)無法適應(yīng)我國法治建設(shè)的要求。因此，十八屆四中全會決定提出了“堅(jiān)持依法治國首先要堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”的響亮口號，提出要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度。二是加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法。政府是執(zhí)法主體，對執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，老百姓深惡痛絕，必須下大力氣解決。因此，十八屆四中全會要求各級政府必須在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?？傊?，要嚴(yán)格執(zhí)法，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”⑤。三是實(shí)現(xiàn)公正司法。法律能否真正地發(fā)揮功效，很大程度上取決于司法的獨(dú)立性、權(quán)威性和公正性。司法機(jī)構(gòu)是社會紛爭的最終解決機(jī)構(gòu)，是維護(hù)社會正義的最后一道防線，故而，在法治實(shí)施體系中，司法處于重要地位。為此，要進(jìn)一步推進(jìn)司法改革，提高司法效率，保障司法公正。

從法律體系到法治體系，要建立嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系。我國已經(jīng)建成了由權(quán)力機(jī)關(guān)、政黨、司法機(jī)關(guān)、人民群眾、社會輿論等所組成的一套完整的法律監(jiān)督體系，共同對法治實(shí)施履行監(jiān)督職權(quán)。但由于種種原因，現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制還不完善，腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，權(quán)力還沒有被完全關(guān)進(jìn)制度的籠子中。為此，要健全憲法的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制，完善全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督制度。要健全行政權(quán)力監(jiān)督制度，為法治政府的建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)十八屆四中全會的要求，要進(jìn)一步加強(qiáng)對依法履行職權(quán)的監(jiān)督，貫徹落實(shí)行政權(quán)力清單制度，要建立并完善公眾參與、專家咨詢和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)對政府決策合法性的審查，全面推進(jìn)政務(wù)公開，加大對違法、失職行為的追懲力度。此外，還要確保司法機(jī)關(guān)公正司法，通過法律制度保障法院獨(dú)立行使裁判權(quán)，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，并加強(qiáng)司法審查和司法監(jiān)督力度。公正是司法的生命線，而法官依法、獨(dú)立裁判則是司法公正的重要體現(xiàn)。因此，有必要通過完善檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法律制度，以及法院內(nèi)部的行政管理制度等，減少外部因素對法官依法、獨(dú)立裁判的不當(dāng)影響，以保障司法獨(dú)立和司法公正，不斷提高司法的權(quán)威性與公信力。

從法律體系到法治體系，要建立有力的法治保障體系。建立有力的法治保障體系是一個系統(tǒng)工程，需要在制度、組織、經(jīng)費(fèi)、人員等各個方面攜手并進(jìn)，才能對法治起到切實(shí)的保障作用。徒法不足以自行，法律最終還是要靠人來實(shí)施。因此，要實(shí)現(xiàn)法治中國的偉大目標(biāo)，就必須要有一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍，為法治中國建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的人才儲備和人才保障。十八屆四中全會把法治隊(duì)伍的建設(shè)提到了新的高度，提出必須建立一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治隊(duì)伍，并要求推進(jìn)法治專門隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，這些都為建立一支高素質(zhì)的法治隊(duì)伍確立了明確的目標(biāo)，也回應(yīng)了長期以來法律界存在的關(guān)于法官應(yīng)當(dāng)職業(yè)化還是平民化的爭議。十八屆四中全會提出的目標(biāo)，無疑是符合司法規(guī)律和法治建設(shè)規(guī)律的，正如諸多正面經(jīng)驗(yàn)所揭示的，隨著法治建設(shè)的推進(jìn)，對法治隊(duì)伍的業(yè)務(wù)水平、專業(yè)化要求越來越高，因此應(yīng)當(dāng)建立更為專業(yè)化的司法隊(duì)伍，這在各個法治發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)無不如此。

從法律體系到法治體系，要建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系不同于法律規(guī)范體系，因?yàn)槠洳⒉皇橇⒎C(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，且其適用范圍也僅針對全體黨員，而不是適用于全體公民，違反黨內(nèi)法規(guī)的后果與因違法承擔(dān)法律責(zé)任還是有區(qū)別的。但十八屆四中全會決定提出建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，并將其作為“五大體系”的內(nèi)容之一，這對于全面推進(jìn)依法治國具有重要意義。一方面，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，是全面從嚴(yán)治黨的要求。憲法、法律是保證黨依法執(zhí)政的依據(jù)，黨內(nèi)法規(guī)則是管黨、治黨的依據(jù)。為此，需要通過建設(shè)完備的黨內(nèi)法規(guī)體系，有效約束各個黨員的行為，使黨員干部遵紀(jì)守法，在法律的范圍內(nèi)活動，需要黨員干部，特別是高級干部率先守法、以身作則、以上率下，有效防止任何黨員以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)廢法。因此，黨內(nèi)法規(guī)體系對于管好黨、治好黨發(fā)揮著根本的規(guī)范作用。另一方面，完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，有利于與法律規(guī)范體系的有效銜接。十八屆四中全會提出要建立完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，客觀上有助于銜接黨內(nèi)法規(guī)與國家法律，形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。⑥此外，完善黨內(nèi)法規(guī)體系也有助于彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足。法律是對公民的基本要求，是基本的行為規(guī)則，而黨內(nèi)法規(guī)是針對黨員所提出的特殊要求。我們黨是先鋒隊(duì)，對黨員的要求應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格，因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)該嚴(yán)于國家法律，這也可以在一定程度上彌補(bǔ)法律規(guī)定的不足。

“法令行則國治，法令弛則國亂?！笔藢盟闹腥珪岢龅纳鲜觥拔宕篌w系”，既是我國法治體系建設(shè)的路線圖，也是法治建設(shè)的具體抓手。通過建設(shè)“五大體系”，有利于形成一種可以操作、可以評價、可以具體實(shí)施的法治建設(shè)具體方案。故而，全面推進(jìn)依法治國，關(guān)鍵是要從這五個方面著手，切實(shí)落實(shí)十八屆四中全會提出的對依法治國具有重要意義的改革舉措，從而推動我國法治建設(shè)穩(wěn)步前進(jìn)。

二、從法律體系邁向法治體系，必須大力推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)

十八屆四中全會決定以依法治國為主題，對全面推進(jìn)依法治國方略作出了周密部署，圍繞建設(shè)社會主義法治體系和法治國家的總目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持兩個“三位一體”建設(shè)，即堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。依法治國，是治理國家的基本方略；依法執(zhí)政，是執(zhí)政黨的基本執(zhí)政方式；依法行政，是政府行政權(quán)運(yùn)行的基本原則。法治國家、法治政府、法治社會的“三位一體”，即意味著三者是一個統(tǒng)一體。所謂統(tǒng)一，首先是領(lǐng)導(dǎo)力量的統(tǒng)一，也就是要將法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)統(tǒng)一到黨的領(lǐng)導(dǎo)下來。其次是目標(biāo)的統(tǒng)一，也就是將兩個“三位一體”建設(shè)統(tǒng)一到全面推進(jìn)依法治國方略上來，統(tǒng)一到建設(shè)社會主義法治體系和法治國家的總目標(biāo)上來。大力推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的具體任務(wù)。“堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”是從治理層面對建設(shè)法治體系和法治中國所進(jìn)行的概括，而“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”則更多的是從治理的效果或者狀態(tài)的層面，對建設(shè)法治體系和法治中國這一總目標(biāo)所進(jìn)行的概括。最后是步驟和作用的統(tǒng)一。法治國家、法治政府、法治社會“三位一體”建設(shè)，意味著三者之間不存在主次關(guān)系，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)推進(jìn)，全面落實(shí)。既不能把國家和社會對立，也不能把政府和社會對立，而應(yīng)當(dāng)從三個不同的維度共同推進(jìn)。三者之間是相互支持、互相補(bǔ)充的關(guān)系。

從法律體系邁向法治體系，必須大力推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)。法治本身就具有系統(tǒng)性，法治建設(shè)也是一個系統(tǒng)工程。兩個“三位一體”建設(shè)從多個維度對法治中國建設(shè)進(jìn)行了目標(biāo)設(shè)計(jì)和路徑安排，作出了科學(xué)合理的整體規(guī)劃。兩個“三位一體”建設(shè)，意味著法治建設(shè)不能僅從某一層面或者某一角度實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)整體推進(jìn)，這也是我國改革開放以來法治建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。三十多年來，我國的法治建設(shè)取得了重大成就，法律體系已經(jīng)形成，依法行政逐步落實(shí)，司法改革穩(wěn)步推進(jìn)，人權(quán)保障不斷進(jìn)步。但是由于法治建設(shè)各個層次的協(xié)同不足，缺乏整體性的頂層設(shè)計(jì)以及系統(tǒng)全面的部署，導(dǎo)致法治建設(shè)在一定程度上缺乏有效整合，這也影響了法治建設(shè)的整體效果。例如，早在1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：“各級政府都要依法行政，依法辦事?！边@是黨的正式文件中第一次提出“依法行政”，開始推進(jìn)法治政府建設(shè)，但法治社會的概念直到近期才被明確提出，導(dǎo)致實(shí)踐中法治社會建設(shè)明顯不足。盡管我國很早就確立了市場經(jīng)濟(jì)體制，但相應(yīng)的法治保障不足，市場仍然無法真正在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。事實(shí)上，缺乏法治的市場經(jīng)濟(jì)，不是完善的市場經(jīng)濟(jì)。此外，法治社會建設(shè)與法治政府建設(shè)、法治國家建設(shè)之間并沒有形成良好的互動機(jī)制，這也影響了法治政府、法治國家建設(shè)的進(jìn)程。兩個“三位一體”建設(shè)是國家治理理念的重要轉(zhuǎn)變，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系和法治國家、全面推進(jìn)依法治國的根本途徑。

推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，要處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)之間的關(guān)系。黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題。十八屆四中全會提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義；黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。為了處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治建設(shè)之間的關(guān)系，全會提出“三統(tǒng)一”、“四善于”，并作出了系統(tǒng)部署。在依法治國、依法執(zhí)政、依法行政“三位一體”建設(shè)中，依法執(zhí)政是關(guān)鍵，依法執(zhí)政就意味著執(zhí)政黨要將其一切活動納入法治的軌道，各級黨組織和黨員干部要按照法定程序、在法定范圍內(nèi)活動，并接受法律的監(jiān)督。為此，要處理好黨和政府之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，黨的政策、方針必須通過政府來落實(shí)和實(shí)現(xiàn)，但這并不意味著要實(shí)行黨政不分、以黨代政。因此，如何有效厘清黨和政府之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)黨和政府關(guān)系的法治化，也是全面推進(jìn)法治建設(shè)能否成功的關(guān)鍵。

推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，要處理好政府和社會之間的關(guān)系。長期以來，我們在社會治理方面采取的是傳統(tǒng)的管理模式，此種模式強(qiáng)調(diào)政府對社會的管理，這種管理一般是單向的、強(qiáng)制性的，社會本身成為被管理的對象，缺乏政府和社會之間的良性溝通和互動，社會自治空間不足，國家主義觀念盛行，“強(qiáng)政府、弱社會”的現(xiàn)象十分明顯，從而不利于發(fā)揮社會主體在社會治理中的作用。實(shí)踐中，環(huán)境污染、食品安全等領(lǐng)域問題頻發(fā)，國家權(quán)力應(yīng)接不暇，社會主體無法有效參與，各種力量缺乏有效協(xié)同，治理效果不盡如人意。要從根本上改變這一狀況，必須從管理向治理轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)政府和社會的互動、合作和協(xié)調(diào)，培育民間力量參與社會治理，在治理方式上要注重治理主體之間的平等交流和協(xié)商對話，從而形成社會共治的良性機(jī)制。

處理好政府和社會之間關(guān)系的另一個重要層面是處理好政府和市場之間的關(guān)系。當(dāng)前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代遺留的陳舊思想觀念還沒有被完全消除，政府隨意過度干預(yù)市場、不信任市場調(diào)節(jié)手段、過度依賴行政手段的情況依然存在。十八屆三中全會決定已經(jīng)指出，要實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單的基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外的領(lǐng)域。據(jù)此，我國在市場主體的準(zhǔn)入方面，將以實(shí)行負(fù)面清單管理制度作為改革的突破口，并以此作為深化改革的重要內(nèi)容。在負(fù)面清單模式下，對市場主體而言，“法不禁止即自由”，而對政府而言，則實(shí)行“法無授權(quán)不可為”、“法無授權(quán)即禁止”。這必將充分釋放市場活力，培育經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的社會自治，形成自生的良好的市場運(yùn)行機(jī)制。但是，僅在市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域確立負(fù)面清單模式是不夠的，必須從“將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的指導(dǎo)思想出發(fā)，明確政府職權(quán)法定原則，確立政府權(quán)力清單、責(zé)任清單，明確政府和市場之間的功能邊界，形成政府和社會之間的良性互動。

推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，要處理好公權(quán)和私權(quán)之間的關(guān)系。法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，其中的核心就是要穩(wěn)妥處理好公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。例如，實(shí)踐中出現(xiàn)的“維穩(wěn)”和“維權(quán)”之間的矛盾，反映了一些地方政府和官員缺乏保障公民權(quán)利的主動意識，將“維穩(wěn)”和“維權(quán)”對立起來的思維慣性。某些地方簡單地采用高壓維穩(wěn)方式，漠視民眾依法維權(quán)的正當(dāng)性，未能形成重心下移、力量下沉的法治工作方式和機(jī)制。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要“堅(jiān)持人民的主體地位”。人民的合法權(quán)利的落實(shí)，是法治建設(shè)的重要目標(biāo)，不能充分保障人民權(quán)利的法治，不是合格的法治。在維穩(wěn)中，應(yīng)該正確面對人民的權(quán)利訴求，依法正確引導(dǎo)權(quán)利的表達(dá)和權(quán)利的落實(shí)。維穩(wěn)是手段或任務(wù)，維權(quán)是根本或目標(biāo)。“家和萬事興”，人民權(quán)利得到充分保障，社會自然安定繁榮。因此，有效推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，強(qiáng)調(diào)從整體上推進(jìn)依法治國方略，應(yīng)當(dāng)妥善處理好公權(quán)與私權(quán)之間的關(guān)系。

有效推進(jìn)兩個“三位一體”建設(shè)，不僅需要靠政府有效的組織和自上而下的推動，而且需要培育法治的社會基礎(chǔ)，形成法治的良好氛圍和社會根基。《慎子》有云：“法者，非從天下，非從地出，發(fā)乎人間，合乎人心而已?！狈ㄖ谓ㄔO(shè)必須扎根于社會生活，法治建設(shè)必須培育良好的社會基礎(chǔ)。這也要求重視自下而上的法治生成機(jī)制，尊重社會的自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我完善的規(guī)律，將社會的自身秩序予以法治化，形成兩個“三位一體”建設(shè)的有效互動，全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署的實(shí)現(xiàn)。

三、從法律體系到法治體系，必須正確處理改革與法治的關(guān)系

法律是推進(jìn)并保障改革的強(qiáng)力工具。在改革進(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅(jiān)階段后，我們黨面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。但各項(xiàng)全面深化改革措施的展開必須依法進(jìn)行，以確保改革事業(yè)在法治軌道上推進(jìn)。十八屆四中全會提出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，深刻地闡述了從法律體系到法治體系，必須正確處理改革與法治的關(guān)系。

全面推進(jìn)深化改革必須全面推進(jìn)依法治國，理由主要在于：一方面，只有立法才能凝聚改革的共識，為深化改革奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。通過科學(xué)立法和民主立法，匯聚全體人民的意志和利益訴求，協(xié)調(diào)各方面的社會矛盾，從而促進(jìn)改革的進(jìn)行，而只有立法才能使改革在憲法的框架內(nèi)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。我國的改革主要由中央負(fù)責(zé)頂層路線的設(shè)計(jì)，然后自上而下地逐級逐步推行，這就更需要改革在憲法所確立的國家秩序的框架范圍內(nèi)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，然后由頂層設(shè)計(jì)所確立的制度指導(dǎo)改革逐層推進(jìn)，如此才能收到良好的效果。另一方面，只有立法才能有效保障改革的有序進(jìn)行。⑦改革越深入，則遇到的問題越復(fù)雜，越需要通過立法引領(lǐng)和有序推進(jìn)，這就需要將改革納入法治的框架內(nèi)，從而使改革得以穩(wěn)步有序進(jìn)行，避免出現(xiàn)越改越亂的現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。改革必須于法有據(jù)，意味著任何人都不能以改革需要為由，任意突破法律的底線，更不能把違法亂紀(jì)的事視為改革。還應(yīng)當(dāng)看到，只有立法才能有效維護(hù)改革的成果。改革的成果最終只有通過法律確認(rèn)下來，才能得以鞏固，并能夠?yàn)閺V大人民群眾所接受，并成為可推廣、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。改革于法有據(jù)，改革成果才能受到法律的保護(hù)。如果改革突破法律的底線，雖然可能會收到一時之效，但長此以往卻會造成秩序的混亂，法治所彰顯的社會秩序的穩(wěn)定性和可預(yù)期性就會大打折扣。

全面推進(jìn)依法治國必須全面推進(jìn)深化改革。黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。而法治是現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志，法治能力是最重要的國家治理能力，法治化是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一目標(biāo)下，全面深化改革的重點(diǎn)之一，就是推進(jìn)依法治國方略的具體落實(shí)。正是在這一背景下，黨中央首次將依法治國確立為黨的十八屆四中全會的主題。也就是說，在全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略方略中，只有通過改革，才能破除法治建設(shè)的障礙，才能突破社會生產(chǎn)和交易的制度性障礙，才能有效建立與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的法律體系，才能保障依法治國戰(zhàn)略的有序推進(jìn)。

正是因?yàn)樯鲜鲈?，三中全會和四中全會的決定形成了“姊妹篇”。在全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中，怎樣確保改革于法有據(jù)呢？

一是立法應(yīng)當(dāng)具有前瞻性。在改革開放初期，無任何經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，改革措施基本上都涉及重大突破性的政策變革。在這樣的特殊背景下，我國實(shí)行了“試錯模式”，允許先嘗試、再立法，立法機(jī)關(guān)也奉行“成熟一條，制定一條”的態(tài)度。這種立法模式導(dǎo)致我國許多立法存在過于原則、缺乏實(shí)效性的弊病。時至今日，改革經(jīng)驗(yàn)已相當(dāng)豐富，思路也相當(dāng)清晰，規(guī)律也基本可見。立法不僅要在事后確認(rèn)改革成果，還應(yīng)當(dāng)而且能夠充當(dāng)引領(lǐng)改革的推動力。這就要求立法應(yīng)有一定的前瞻性，能為改革過程中可能出現(xiàn)的問題提供解決方案，“立法不僅僅是對實(shí)踐的被動回應(yīng)，更要對社會現(xiàn)實(shí)和改革進(jìn)程進(jìn)行主動謀劃、前瞻謀劃和全面推進(jìn)?！雹噙@樣，立法才能為將來可能施行的改革提供法律依據(jù)，以保障將來的改革能夠于法有據(jù)。為此，必須通過科學(xué)立法和民主立法，認(rèn)真做好立法決策和立法規(guī)劃，在立法過程中對未來的每一項(xiàng)改革都要進(jìn)行認(rèn)真研究和策劃。當(dāng)然，立法必須立足于實(shí)際，不能過于超前，也不能盲目立法，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握好立法前瞻性的度。

二是立法應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)法律的穩(wěn)定性和改革的變動性。法律求穩(wěn)，不能朝令夕改，否則，會使人們無所適從，并懷疑法律的權(quán)威性。然而，改革求變，改革必然會帶來社會的變化，立法不可能對改革的進(jìn)程全部作出規(guī)定。因此，要處理好立法的穩(wěn)定性與改革的變動性的關(guān)系。一方面，立法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于將已經(jīng)成熟的規(guī)律認(rèn)識和經(jīng)驗(yàn)做法確認(rèn)和固定下來，以保證改革在一個科學(xué)的法治軌道上展開。另一方面，對于那些尚無成熟規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)可循的問題，立法不能脫離改革進(jìn)程的實(shí)際情況，對于前景不明晰的改革事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)保持謙抑態(tài)度，不能強(qiáng)行作出剛性規(guī)定或作出過多限定，從而為將來的改革預(yù)留空間。在此方面，《物權(quán)法》提供了成功經(jīng)驗(yàn)。比如在宅基地使用權(quán)的規(guī)范中，由于宅基地流轉(zhuǎn)改革未定，該法在這方面規(guī)定的條文也就比較抽象，且援引了其他法律，這就能為未來的改革預(yù)留空間。此外，在立法后，立法者應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同階段改革的需要，對法律進(jìn)行適時修改、與時俱進(jìn)，從而與改革形成良好的互動關(guān)系。也就是說，雖然法律應(yīng)具有一定的前瞻性，但立法者很難完全預(yù)見到未來可能出現(xiàn)的一切法律問題，因此，隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，一旦法律無法有效調(diào)整相關(guān)的社會關(guān)系，立法者就應(yīng)當(dāng)及時對法律進(jìn)行必要的修改，以適應(yīng)改革的需要。法律應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性，但這并不意味著法律是絕對僵化和保守的，在一定的條件下，立法者應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)修改，以不斷適應(yīng)發(fā)展變化的社會環(huán)境。

三是立法要及時確認(rèn)改革的成果。隨著改革的深化，改革的許多成果都需要通過法律確認(rèn)下來，防止走回頭路。據(jù)此，凡是改革中已經(jīng)證明是成熟的、可行的經(jīng)驗(yàn)，立法應(yīng)當(dāng)及時對這一改革的成果加以確認(rèn)，及時上升為法律，以此使法律與改革進(jìn)程保持基本同步，否則就會影響改革的推進(jìn)。以公司注冊資本制度改革為例，根據(jù)國務(wù)院的有關(guān)要求，全國各地曾先后積極推進(jìn)這項(xiàng)改革，從法定資本制改為認(rèn)繳制。但《公司法》修改滯后，導(dǎo)致了該項(xiàng)改革在實(shí)施過程中阻力重重。盡管《公司法》在2013年12月作出了相應(yīng)調(diào)整，但《公司登記條例》和《公司登記管理辦法》卻并未及時配套修改，從而在程序上影響了改革舉措的具體落實(shí)，在實(shí)體上也使得改革的效果大打折扣。

四是及時并全面地清理地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，使其符合法律的基本精神，讓社會經(jīng)濟(jì)生活真正進(jìn)入有序的法治軌道。事實(shí)上，一個國家的法治之所以具有體系性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性，主要是因?yàn)閲业乃幸?guī)范性法律文件都是在統(tǒng)一的立法精神的引導(dǎo)下展開的，否則就會導(dǎo)致立法的部門利益化、通過立法來實(shí)施地方保護(hù)主義等問題的存在。由于我國目前沒有切實(shí)開展對地方性法規(guī)、部門規(guī)章等法律文件的合憲性審查機(jī)制，立法部門化、立法地方保護(hù)主義等不良現(xiàn)象頻頻發(fā)生，這給我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的建設(shè)設(shè)置了程度不同的障礙。例如，《物權(quán)法》要求建立全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記制度，但在《不動產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施前，各地方和各部門仍然在登記方面各自為政，不符合《物權(quán)法》的基本要求。又如，在不動產(chǎn)征收制度上，《物權(quán)法》要求對被征收人及時給予補(bǔ)償，但征收的程序、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)究竟應(yīng)當(dāng)如何界定，一直沒有具體的規(guī)定，從而導(dǎo)致各地政府各行其是，出現(xiàn)了不少違法強(qiáng)拆的事件，引發(fā)了極大的社會矛盾。再如，在《公司法》對法定資本制作出修改前，一些地方的工商管理機(jī)關(guān)已經(jīng)取消法定資本制，實(shí)現(xiàn)了從實(shí)繳制到認(rèn)繳制的改革，結(jié)果導(dǎo)致一些當(dāng)事人質(zhì)疑究竟應(yīng)當(dāng)以《公司法》規(guī)定為準(zhǔn)，還是應(yīng)當(dāng)以紅頭文件為準(zhǔn)。

發(fā)展無止境、改革無窮盡。改革要依法有據(jù)，就是要依法變法，以立法引領(lǐng)和推動改革，使改革始終在法治的軌道內(nèi)進(jìn)行。

四、結(jié)語

十八屆四中全會的決定為中國未來的法治建設(shè)描繪了一幅宏偉的藍(lán)圖。這一藍(lán)圖不僅立意高遠(yuǎn)，而且附有明確的路線圖，有很強(qiáng)的可操作性。不過，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。我們能否將這一重要的歷史機(jī)遇及時轉(zhuǎn)化為法治中國的建設(shè)成就，取決于我們能否繼續(xù)堅(jiān)持不懈地追求法治夢。科技的發(fā)明和創(chuàng)新使人類學(xué)會了如何駕馭自然，而法律的創(chuàng)制和踐行則使人類學(xué)會了如何駕馭自己。

（本文作者系中國法學(xué)會副會長，中國人民大學(xué)常務(wù)副校長、教授、博士生導(dǎo)師）

注釋：

① 張文顯：《建設(shè)中國特色社會主義法治體系》，載《法制日報(bào)》2014年12月31日。

② Portalis,Discours préliminaire sur le projet de Code civil, in Jean-Etienne-Marie Portalis, Discours et rapports sur le Code civil, Centre de Philosophie politique et juridique, 1989, p.4.

③ 參見老子：《道德經(jīng)》。

④ 肖揚(yáng)：《依憲治國是破解中國難題的有效法寶》，載《法制日報(bào)》2014年12月4日。

⑤ 參見王勃：《上劉左相書》。

⑥ 李建國：《全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)》，載《人民日報(bào)》2014年11月5日。

⑦ 朱磊：《充分發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用》，載《法制日報(bào)》2015年1月7日。

⑧ 王樂泉：《論改革與法治的關(guān)系》，載《中國法學(xué)》2014年第6期。