陳宏

一、當(dāng)前我國(guó)公共政策執(zhí)行審計(jì)中亟待解決的重要問(wèn)題

（一）審計(jì)評(píng)估體系不夠健全

一是缺少科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法。由于審計(jì)人員知識(shí)儲(chǔ)備不足和自身素質(zhì)、能力的局限，往往審計(jì)思維方式比較單一。因此，在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)不可避免地傾向于用價(jià)值判斷代替事實(shí)分析，用定性分析取代定量結(jié)論，存在審計(jì)質(zhì)量隱患和風(fēng)險(xiǎn)。二是缺乏公眾的政策評(píng)估參與機(jī)制。公共政策效果如何，最終體現(xiàn)在公共政策對(duì)公眾相關(guān)利益要求的滿足上面。應(yīng)該說(shuō)，公眾對(duì)公共政策的效果最有發(fā)言權(quán)。然而，實(shí)際在政策制定、執(zhí)行、評(píng)估過(guò)程中，往往是公眾“失語(yǔ)”。決策者、執(zhí)行者沒(méi)有為公眾提供表達(dá)意愿和利益需求的渠道，或者渠道不暢，使得公眾往往沒(méi)有發(fā)言權(quán)。公共決策者不愿意或者沒(méi)有聽到公眾的聲音，使得政策在制定和執(zhí)行當(dāng)中面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)很大。

（二）審計(jì)質(zhì)量控制難度增加

一是政策、措施之間的一致性難以把握。如地方和部門的配套政策措施是否與中央的政策精神相一致，是否屬于上有政策下有對(duì)策；地方、部門的配套政策措施是否一致和協(xié)調(diào)；地方、部門的配套政策措施是否與實(shí)際情況相符合、具有可操作性，是否與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人民群眾的需求相符合。二是政策與項(xiàng)目、資金之間的一致性難以判斷。如項(xiàng)目、資金與政策是否目標(biāo)相一致；項(xiàng)目和資金的規(guī)模、數(shù)量、進(jìn)度是否與政策要求相一致；項(xiàng)目和資金的效果是否與政策的預(yù)期效果相一致。三是在涉及政策有效發(fā)揮作用的體制機(jī)制保障問(wèn)題上存在困惑。主要是深入研究影響政策執(zhí)行效果的體制機(jī)制保障問(wèn)題，難以分析政策發(fā)揮效果所需的必要條件和現(xiàn)行體制機(jī)制的沖突所在，難以從體制機(jī)制上準(zhǔn)確提出解決矛盾和沖突的審計(jì)建議。

（三）審計(jì)技術(shù)方法仍顯滯后

近年來(lái)，審計(jì)系統(tǒng)的信息化建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但發(fā)展是不平衡的。主要表現(xiàn)在：一是一些專業(yè)審計(jì)和相當(dāng)數(shù)量地方審計(jì)機(jī)關(guān)的信息化建設(shè)仍嚴(yán)重滯后于審計(jì)環(huán)境的發(fā)展變化，傳統(tǒng)的人工檢查手段仍占主流，依托信息化系統(tǒng)收集、查證、分析復(fù)核、篩選等審計(jì)方法運(yùn)用得還不夠廣泛；二是信息化審計(jì)以專業(yè)審計(jì)為主，組織方式較為單一，未能建立起集預(yù)警、監(jiān)控、糾偏、制裁和反饋于一體的綜合評(píng)估和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，影響審計(jì)監(jiān)督效能的發(fā)揮。

（四）審計(jì)的預(yù)警、防御功能還難以發(fā)揮

審計(jì)機(jī)關(guān)的一大優(yōu)勢(shì)就在于能夠直接深入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，直接感知相關(guān)政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和微觀實(shí)體的影響，并通過(guò)這種感知，發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中苗頭性、傾向性問(wèn)題，及時(shí)發(fā)出預(yù)警，促進(jìn)采取預(yù)防控制措施，消除風(fēng)險(xiǎn)，清除隱患，從而保證國(guó)家政策得到有效執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行。這一優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，要建立在對(duì)國(guó)家政策執(zhí)行全過(guò)程的跟蹤監(jiān)測(cè)上，但目前一些審計(jì)機(jī)關(guān)還是以事后監(jiān)督為主，“就是問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生，后果已經(jīng)造成，只能吸取教訓(xùn)，下不為例”，使得審計(jì)無(wú)法對(duì)問(wèn)題的發(fā)生及可能帶來(lái)的影響做出及時(shí)判斷和反映，進(jìn)而遏制問(wèn)題進(jìn)一步演變，因此難以發(fā)揮審計(jì)應(yīng)有的防御功能。

二、發(fā)展我國(guó)公共政策執(zhí)行審計(jì)的建議

（一）深化公共政策執(zhí)行審計(jì)，推動(dòng)完善國(guó)家治理

1.審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃方面。在保障履行法定審計(jì)職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型目標(biāo)模式的研究，統(tǒng)籌規(guī)劃審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，針對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)改革和發(fā)展所面對(duì)的突出問(wèn)題充分調(diào)研，并重點(diǎn)突出對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)領(lǐng)域的審計(jì)規(guī)劃，進(jìn)而強(qiáng)化公共政策評(píng)估對(duì)于國(guó)家治理的推動(dòng)意義。具體而言，未來(lái)我國(guó)公共政策執(zhí)行審計(jì)應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)政府重大投資項(xiàng)目、災(zāi)后重建等重特大公共事件以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策貫徹落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，并將全過(guò)程跟蹤的整體思維貫穿于人口資源環(huán)境、“三農(nóng)”建設(shè)、發(fā)展民生和社會(huì)事業(yè)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等多個(gè)領(lǐng)域。

2.審計(jì)成果的整合方面。適當(dāng)轉(zhuǎn)變目前主要針對(duì)單個(gè)項(xiàng)目挖掘成果的模式，加大跨領(lǐng)域、跨時(shí)期、跨項(xiàng)目的成果整合力度，凸顯挖掘深度，提高公共政策評(píng)估成果的系統(tǒng)性、綜合性、宏觀性。比如，對(duì)同一時(shí)期、同一領(lǐng)域的評(píng)估成果加以整合，并對(duì)外圍相關(guān)政策加以評(píng)價(jià)，進(jìn)而形成系統(tǒng)性的成果報(bào)告。另外，還應(yīng)擴(kuò)大審計(jì)成果公開程度，扎實(shí)推行審計(jì)結(jié)果公示制度，將審計(jì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，保障公眾對(duì)審計(jì)成果的關(guān)注和運(yùn)用需求。

（二）完善公共政策執(zhí)行審計(jì)流程，提升審計(jì)效率

1.審前基礎(chǔ)評(píng)估階段。在調(diào)查了解階段，審計(jì)人員通過(guò)收集文件與理論前沿資料、座談、專家研討等途徑，對(duì)審計(jì)領(lǐng)域相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)梳理，從總體上分析政策的歷史沿革、調(diào)控重點(diǎn)和演進(jìn)趨勢(shì)等。對(duì)于其中的一些關(guān)鍵性的公共政策，還應(yīng)當(dāng)組織專題研討。通過(guò)這些做法，能夠?qū)崿F(xiàn)正本清源的目的，促使審計(jì)組初步明晰審計(jì)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型目標(biāo)和演進(jìn)脈絡(luò)，構(gòu)建起框架性的政策體系，理清審計(jì)目標(biāo)、思路與重點(diǎn)，避免審計(jì)方向的盲目性。

2.審中分項(xiàng)評(píng)估階段。在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，審計(jì)組將對(duì)審計(jì)目標(biāo)加以逐層分解，一直分解至審計(jì)事項(xiàng)的具體層面。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題，審計(jì)組按照一定的評(píng)估方法從政策層面進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，并提出建設(shè)性意見(jiàn)，構(gòu)成專題審計(jì)信息，從而為完善政策發(fā)揮作用。

3.審后綜合評(píng)估階段。審計(jì)應(yīng)當(dāng)著眼于相關(guān)領(lǐng)域中最具前瞻性、最根本、最緊迫的問(wèn)題解決。當(dāng)審計(jì)現(xiàn)場(chǎng)完結(jié)后，審計(jì)組應(yīng)當(dāng)緊扣審計(jì)目標(biāo)和該領(lǐng)域改革的宏觀目標(biāo)，針對(duì)發(fā)現(xiàn)的相對(duì)零散的具體問(wèn)題，從政策層面進(jìn)行系統(tǒng)分析，探求具體問(wèn)題的深層次原因及其內(nèi)在聯(lián)系，理清審計(jì)領(lǐng)域亟待解決的根本性矛盾，進(jìn)而提出政策調(diào)整的總體方向，從宏觀上發(fā)揮促進(jìn)國(guó)家在該領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)有效治理的建設(shè)性作用。

（三）拓展審計(jì)技術(shù)方法，實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果轉(zhuǎn)化

1.政策周期維度分析。從國(guó)家審計(jì)的角度看，公共政策運(yùn)行周期包括的階段有：試行、實(shí)施、終結(jié)等。由于調(diào)控對(duì)象和有關(guān)因素的發(fā)展變化，在不同的階段，每一項(xiàng)政策會(huì)面臨不同的難題，因此需要加以具體分析。在審計(jì)進(jìn)程中，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)分析有關(guān)政策在周期推進(jìn)中的所處階段，進(jìn)而結(jié)合內(nèi)外部因素展開調(diào)查，評(píng)估其面臨的突出矛盾，并提出建議。

2.政策投入維度分析。政策投入是指政策實(shí)施的資源保障。從國(guó)家審計(jì)的角度看，這些資源主要包括組織人員資源、經(jīng)費(fèi)資源、配套措施資源等。若這些資源投入不足，則可能導(dǎo)致政策實(shí)施缺乏有力支撐，難以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。審計(jì)過(guò)程應(yīng)當(dāng)圍繞著政策目標(biāo)，系統(tǒng)地對(duì)政策的投入情況展開分析，主要包括對(duì)是否存在因資源投入不足、配套措施不完善導(dǎo)致政策缺乏可操作性等問(wèn)題的評(píng)估。

3.政策機(jī)制維度分析。政策機(jī)制分析主要涉及到的是政策運(yùn)行機(jī)制設(shè)計(jì)的科學(xué)性問(wèn)題。若政策運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)科學(xué)合理，則能夠產(chǎn)生利益相關(guān)者自覺(jué)履行和配合政策的內(nèi)在動(dòng)力；若政策運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)欠合理，則需要耗費(fèi)大量的管理和監(jiān)督成本。在審計(jì)進(jìn)程中，審計(jì)人員應(yīng)對(duì)政策運(yùn)行的機(jī)制展開深入分析，重點(diǎn)關(guān)注是否存在因機(jī)制不科學(xué)而導(dǎo)致的管理和監(jiān)督成本高企、達(dá)不到預(yù)期執(zhí)行效果的問(wèn)題。

（作者單位：陜西省審計(jì)廳）