解耀魁

一、跟蹤審計和國家治理關(guān)系辨析

在全球經(jīng)濟(jì)不景氣的大背景下，作為拉動經(jīng)濟(jì)增長三駕馬車之一的投資，在我國經(jīng)濟(jì)應(yīng)對金融危機(jī)、持續(xù)健康發(fā)展的進(jìn)程中，占據(jù)著重要的地位。加強(qiáng)對政府投資項目的審計監(jiān)督，通過探索新技術(shù)、新方法來提高審計質(zhì)量和監(jiān)督水平，實現(xiàn)審計機(jī)關(guān)服務(wù)經(jīng)濟(jì)大局和宏觀管理作用，進(jìn)而服務(wù)國家治理，已成為審計理論和實務(wù)工作關(guān)注的重點。

為維護(hù)國家財政經(jīng)濟(jì)秩序、提高政府投資使用效益，各級審計機(jī)關(guān)近年來圍繞強(qiáng)化政府投資項目審計監(jiān)督做了大量工作，揭露了一大批政府投資項目中存在的重大問題。然而，審計機(jī)關(guān)長期以來開展的政府投資項目竣工決算審計屬于傳統(tǒng)的“事后審計”，其對于項目的前期資金運(yùn)用、建設(shè)程序執(zhí)行、招投標(biāo)等情況無法進(jìn)行及時有效監(jiān)督，對項目的工程隱蔽簽證不實、虛簽多簽工程量問題，審計取證手段相對滯后，審計人員大多只能依據(jù)自身的專業(yè)判斷，很難進(jìn)行深入、透徹的審計工作。要切實糾正建設(shè)管理中的問題，防止國有資產(chǎn)流失、提高投資項目效益，對政府投資項目需要改進(jìn)審計工作理念，積極探索政府投資項目審計的新思路和新方法，因此能較好克服上述不足之處的跟蹤審計應(yīng)運(yùn)而生。跟蹤審計是指審計事項發(fā)生后，審計機(jī)關(guān)依法對政府投資項目或公共資金運(yùn)行全過程分階段、有重點進(jìn)行的持續(xù)性、過程性審計。

作為國家審計的新型組織方式，跟蹤審計自然也是源于國家治理、服務(wù)于國家治理，是國家治理的組成部分。近年來，審計各級機(jī)關(guān)已對跟蹤審計進(jìn)行了有益的嘗試和探索，如先后開展了奧運(yùn)場館工程跟蹤審計、汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建跟蹤審計、京滬高速鐵路跟蹤審計，審計署在《審計署“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》中提出“積極開展關(guān)系國家利益和社會公共利益的重大建設(shè)項目跟蹤審計”。

跟蹤審計能夠滿足國家治理的內(nèi)在需求，主要表現(xiàn)在以下三點：

一是跟蹤審計滿足國家治理對權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的時效性要求。如果在事后進(jìn)行監(jiān)督，時間的滯后性導(dǎo)致雖然發(fā)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行過程中存在的某些問題，但由于事情已經(jīng)產(chǎn)生，大部分損失已無法挽回。跟蹤審計通過動態(tài)、持續(xù)跟蹤的方式，能夠及時發(fā)現(xiàn)問題、提出建議，真正做到同步監(jiān)督，并督促及時整改，避免類似問題的重復(fù)發(fā)生，能夠節(jié)約大量的建設(shè)資金，其現(xiàn)實意義更為巨大。

二是跟蹤審計滿足國家治理過程中懲治腐敗的預(yù)防性要求。跟蹤審計是有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的最佳途徑。審計機(jī)關(guān)通過跟蹤審計，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)某些違規(guī)問題，但其發(fā)展尚處于初級階段，尚未產(chǎn)生嚴(yán)重后果和構(gòu)成重大負(fù)面影響，審計機(jī)關(guān)要求被審計單位及時整改到位，將問題消滅在“搖籃”狀態(tài)。

三是跟蹤審計滿足國家治理全面性的要求。在形勢不斷發(fā)展和變化的情況下，國家治理對審計內(nèi)容的要求更為全面，對審計開展范圍的要求更加寬廣。由于跟蹤審計是全過程的跟蹤，所以跟蹤審計不能僅僅監(jiān)督財政財務(wù)收支的真實性、合法性和效益性，而要更加注重從體制、機(jī)制這一較高的層面去查找問題，更加關(guān)注管理制度上存在的漏洞，真正將權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在審計范圍上，跟蹤審計涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育醫(yī)療、社會福利、保障性安居工程、土地政策等各行業(yè)、領(lǐng)域。

二、跟蹤審計在引漢濟(jì)渭調(diào)水工程審計中的應(yīng)用

陜西省水資源總量不足，時空分布不均，缺水是一直制約陜西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”因素，尤其是關(guān)中和陜北地區(qū)，水資源緊缺已成為當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境改善首當(dāng)其沖的重大問題。引漢濟(jì)渭調(diào)水工程即是針對這一問題規(guī)劃的重大水資源配置措施，這是由漢江向渭河關(guān)中地區(qū)調(diào)水的省內(nèi)南水北調(diào)骨干工程，是緩解近期關(guān)中渭河沿線城市和工業(yè)缺水問題的根本性措施。該工程是經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的《渭河流域重點治理規(guī)劃》中的水資源配置骨干項目，工程于2010年底開工建設(shè)，總工期11年，估算總投資154.03億元。

陜西省審計廳緊緊圍繞“促進(jìn)引漢濟(jì)渭調(diào)水工程順利進(jìn)行，確保工程建設(shè)不出重大問題”的目標(biāo)，采取全過程跟蹤和動態(tài)跟蹤的方式，通過對建設(shè)規(guī)劃實施、政策措施執(zhí)行、資金管理使用（重點是移民資金）、項目建設(shè)管理、工程建設(shè)質(zhì)量、土地利用和環(huán)境保護(hù)情況的全方位審計，并堅持邊審計、邊整改、邊規(guī)范、邊提高，遏制腐敗發(fā)生，注重揭示和反映苗頭性、傾向性問題；對工程建設(shè)過程中重建資源、資金使用和管理的權(quán)力進(jìn)行了實時、有效的監(jiān)督和制約，有力促進(jìn)了工程建設(shè)的順利進(jìn)行。

引漢濟(jì)渭調(diào)水工程跟蹤審計著重從體制、機(jī)制和制度層面查找問題，并提出合理可行的建議。審計組結(jié)合該工程建設(shè)周期長、移民范圍廣、地質(zhì)條件復(fù)雜等特點，突出工程建設(shè)管理、移民資金使用、變更簽證審批程序等重點開展跟蹤審計，取得了一定效果。以變更簽證審計為例，由于引漢濟(jì)渭調(diào)水工程深處秦嶺腹地，地質(zhì)條件復(fù)雜，時常有圍巖類型變化、洞內(nèi)突泥等情況發(fā)生，設(shè)計變更或簽證較多，影響工程造價控制。為此，審計組向建設(shè)單位提出要求：一是建立了“大額”變更實時報送制度，要求建設(shè)單位對于變更估算造價在十萬元以上的變更，進(jìn)行實時報送，審計組在收到變更通知后，趕赴施工現(xiàn)場，對實際發(fā)生的變更進(jìn)行調(diào)查取證。二是建立了變更月報制度，要求建設(shè)單位在每月底對本月發(fā)生的所有變更，進(jìn)行匯總報送。針對變更造價有可能無法及時上報的情況，明確要求建設(shè)單位至少提供變更工程量，對于沒有出現(xiàn)在變更報送表上的變更，一律不予認(rèn)可。審計組根據(jù)變更報送表，隨機(jī)抽取變更項目，進(jìn)行調(diào)查認(rèn)證。三是強(qiáng)調(diào)設(shè)計變更內(nèi)容的科學(xué)性。對于現(xiàn)場圍巖類別變化較多的特點，明確必須嚴(yán)格依據(jù)地質(zhì)編錄確定圍巖類別的變化。上述幾項措施使審計組如實掌握設(shè)計變更、簽證的具體情況，并迅速對其進(jìn)行調(diào)查取證，促使設(shè)計變更、簽證審批程序更加規(guī)范，有效發(fā)揮了控制工程造價的作用。通過跟蹤審計極大推動了工程建設(shè)領(lǐng)域的制度完善，進(jìn)一步為工程建設(shè)的順利進(jìn)行提供了制度上的保障。

三、進(jìn)一步發(fā)揮跟蹤審計的優(yōu)勢

（一）科學(xué)制定跟蹤審計項目計劃

跟蹤審計能夠有效服務(wù)國家治理的重要前提是科學(xué)合理地確定跟蹤審計項目，由于跟蹤審計項目勢必耗費大量的審計資源，相比參與國家治理的龐大需求相比，我國有效審計資源稀缺，只有通過成本與效益分析，運(yùn)用價值工程理論，合理、科學(xué)安排審計項目，才能最大程度地發(fā)揮跟蹤審計服務(wù)國家治理的作用。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化對重大民生項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施項目、具有較大社會影響的項目、某些腐敗案件高發(fā)的項目進(jìn)行審計，尤其是兼具上述幾方面特點的項目作為重點開展審計。

（二）合理安排審計組織方式

合理統(tǒng)籌安排項目組織方式是跟蹤審計更加有效地參與國家治理的技術(shù)保障。由于跟蹤審計項目大多要常年對同一項目進(jìn)行審計，有效整合資源將使審計工作效率倍增。合理組織跟蹤審計項目，一要遵循跟蹤審計特點，注重審計資料的延續(xù)性，將本年度審計完成的所有審計事項，包括有違規(guī)問題的事項和沒有發(fā)現(xiàn)問題的事項，全部進(jìn)行歸檔整理，避免后續(xù)參審人員進(jìn)行重復(fù)工作；二要加強(qiáng)審計組內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，定期或不定期開展內(nèi)部交流會議，加強(qiáng)信息資源共享，通過分析問題間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，可以促使審計工作向更深層次發(fā)展；三要掌控工作重點和節(jié)奏，跟蹤全過程審計，在不同的建設(shè)時期，審計內(nèi)容和重點應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，通過審計重點的變化，準(zhǔn)確把握項目建設(shè)審計特點，最大程度發(fā)揮跟蹤審計的作用。

（三）提高審計人員綜合能力

跟蹤審計搭建了一個與各單位、各領(lǐng)域充分接觸、交流的平臺，為拓展審計視野提供了廣闊的空間，同時也對審計人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。比如在引漢濟(jì)渭調(diào)水工程中，僅是工程范圍內(nèi)就有隧道、地質(zhì)、水利、公路、水工結(jié)構(gòu)、水電等多個專業(yè)，這就要求審計人員具有較全面的專業(yè)能力。上述客觀要求，促使審計人員必須成為具有多個專業(yè)背景的復(fù)合型人才，才能順利地完成審計工作。

（四）制定科學(xué)的考核評價體系

跟蹤審計重在預(yù)防，往往當(dāng)問題尚未產(chǎn)生或已經(jīng)產(chǎn)生但未導(dǎo)致嚴(yán)重后果，審計人員就已經(jīng)督促被審計單位整改了。因此，依據(jù)目前較為注重審計核減率的考核體系，往往無法合理衡量跟蹤審計的成果。為此，應(yīng)從以下幾個方面建立跟蹤審計成果考核體系：一是提出審計建議的數(shù)量以及整改率。跟蹤審計的過程，就是不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷督促整改的過程。利用審計建議數(shù)量衡量跟蹤審計的審計深度，被審計單位依據(jù)審計決定做出整改的數(shù)量占審計建議總量的比例用來衡量跟蹤審計的審計力度。二是跟蹤審計促進(jìn)建立和完善相關(guān)規(guī)章制度的數(shù)量。該方面指標(biāo)主要包括各級政府部門完善和建立規(guī)章制度的數(shù)量，并給其賦予不同的權(quán)重。三是節(jié)約財政資金，挽回國家損失的金額。通過跟蹤審計，追回的被擠占挪用的建設(shè)資金，核減工程結(jié)算的金額等應(yīng)納入跟蹤審計成果考核范圍。

（作者單位：陜西省審計廳）