黃曄

黨的十八大報告首次提出，“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度?！秉h的十八屆三中全會又進(jìn)一步明確“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”。站在新的歷史起點(diǎn)上，如何搭建好代表聯(lián)系人民群眾的平臺，支持和保障代表密切同人民群眾的聯(lián)系、依法履行代表職責(zé)，成為新時期人大工作面臨的重大課題。廣東省在設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的工作上啟動得較早，目前開展得較廣泛深入，其在探索實踐過程中積累了一些經(jīng)驗。本文通過對廣東省各級人大設(shè)立基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的情況進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)歸納基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)設(shè)立和建設(shè)過程中存在的問題，并提出進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作的一些建議。

一、設(shè)立基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的基本情況

截至2014年6月，廣東省21個市大部分在不同程度上設(shè)立了代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。其中，廣州、深圳、佛山、韶關(guān)、潮州等5個市已經(jīng)在全市范圍內(nèi)鋪開設(shè)立，并專門制定了規(guī)范性文件，對代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)、組織方式、工作流程、人員設(shè)置、硬件設(shè)置、信息公開等作出了具體規(guī)定。珠海、汕頭、河源、惠州、東莞、江門、中山、陽江、湛江、茂名、肇慶、清遠(yuǎn)、揭陽、云浮等14個市有個別縣（區(qū)）或鎮(zhèn)（街道）或村試點(diǎn)設(shè)立了代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。梅州、汕尾二市尚未建設(shè)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。此外，廣東省一些縣區(qū)人大嘗試與法院、檢察院合作，設(shè)立了代表聯(lián)系“兩院”的機(jī)構(gòu)。如深圳南山區(qū)檢察院以人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站為依托，建立社區(qū)工作聯(lián)系點(diǎn)?；葜蔟堥T縣在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立了司法惠民工作站，組織人大代表開展法律監(jiān)督和司法監(jiān)督工作。

二、基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的建設(shè)管理情況

關(guān)于代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的名稱。廣州、深圳稱為人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站，佛山稱為代表聯(lián)絡(luò)站，潮州稱為代表活動室，還有的稱為人大代表聯(lián)系選民工作站，代表訪談室、接待室、工作室、代表之家等，到了村（居委會）一級一般稱為代表聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。

關(guān)于創(chuàng)建模式。主要有兩種：第一種是完全由官方推動的，絕大多數(shù)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)都是這種情況。第二種是民間和官方共同推動的，如深圳南山區(qū)月亮灣代表聯(lián)絡(luò)站。2005年，政府在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)垃圾發(fā)電廠引發(fā)了群眾上訪事件，人大代表和環(huán)保熱心人士積極介入，主動與政府溝通，做好群眾工作，推動了問題的解決。這讓當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯徒值镭?fù)責(zé)人深刻認(rèn)識到創(chuàng)建人大代表聯(lián)系選民平臺的重要性，在官方推動、民間人士的積極參與下，成立了代表聯(lián)絡(luò)站。

關(guān)于依托平臺。主要有四種：第一種是以社區(qū)（或選區(qū)）為單位，根據(jù)人大代表在社區(qū)（或選區(qū)）分布狀況而設(shè)立，可掛靠在社區(qū)工作站，也可掛靠在街道、居委會甚至股份合作公司等，如深圳市。第二種是以鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）為單位，如韶關(guān)市。第三種是以代表小組為單位，如潮州市。第四種是獨(dú)立設(shè)置。如佛山市計劃逐步將聯(lián)絡(luò)站脫離社區(qū)和街道，獨(dú)立設(shè)置。

關(guān)于由誰負(fù)責(zé)管理。廣州、佛山、深圳等市把建設(shè)管理代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的責(zé)任落實到街道（或鎮(zhèn)）。廣州市規(guī)定，廣州市各區(qū)（縣級市）人大常委會負(fù)責(zé)人大代表進(jìn)社區(qū)的組織工作，具體工作由人大街道工委負(fù)責(zé)實施。佛山市明確建設(shè)聯(lián)絡(luò)站的責(zé)任單位是各鎮(zhèn)（街道），由他們負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)、管理工作。深圳市明確街道人大聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)站的建設(shè)、管理工作。潮州市則堅持“誰建設(shè)，誰管理”的原則，一般由所屬地方人大常委會聯(lián)絡(luò)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。

關(guān)于人員、經(jīng)費(fèi)、場所的保障。目前，由于各市代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)由官方推動，在人員、經(jīng)費(fèi)、工作場所上基本有保障。在人員配置方面，一般設(shè)有負(fù)責(zé)人、聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)人由人大代表擔(dān)任，聯(lián)絡(luò)員有專職的和義務(wù)的。其中，深圳市鼓勵有條件的街道社區(qū)可探索建立專職聯(lián)絡(luò)員制度。佛山市將探索建立專職聯(lián)絡(luò)員制度，逐步實現(xiàn)聯(lián)絡(luò)員專職化。在經(jīng)費(fèi)來源方面，有的市采取多方籌措的方式，如深圳市是由街道自籌，市區(qū)兩級財政予以補(bǔ)貼;韶關(guān)市是采取市人大獎勵一點(diǎn)、縣（市區(qū)）人大補(bǔ)貼一點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）自籌一點(diǎn)的方式。有的市全部由財政負(fù)擔(dān)，如廣州市是將聯(lián)絡(luò)站工作經(jīng)費(fèi)列入人大街道工委年度預(yù)算。佛山市則由市區(qū)人大常委會負(fù)責(zé)。潮州市規(guī)定，工作室的建設(shè)和活動開展列入本部門常委會建設(shè)工作總體規(guī)劃，經(jīng)費(fèi)可采取通過財政支持或各級代表活動經(jīng)費(fèi)劃撥等方式解決。在場所配置上，各市都規(guī)定為代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)配置固定的場所，但現(xiàn)實中聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)大多掛靠在社區(qū)、（鎮(zhèn)）街道或公益性機(jī)構(gòu)的辦公場所里，難以獨(dú)立配置場地。有的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)還是“三站合一”，人大代表來了是代表聯(lián)絡(luò)站，黨代表來了是黨代表工作室，政協(xié)委員來了是政協(xié)委員工作室，如深圳鹽田區(qū)20個聯(lián)絡(luò)站全部都是這種情況。

三、基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的具體工作情況

從調(diào)查的情況看，各市代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作職責(zé)主要是接待選民和群眾，收集選民和群眾的意見和建議并按要求處理。個別市還拓展了代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的活動范圍。如，深圳市的代表聯(lián)絡(luò)站還開展人大代表走訪群眾、調(diào)研、視察、民生議政會、選民見面會、述職會等多種活動，并要求市區(qū)兩級人大常委會到基層調(diào)研、視察時應(yīng)通知轄區(qū)聯(lián)絡(luò)站參加。佛山市的聯(lián)絡(luò)站還開展工作監(jiān)督和法律監(jiān)督，初審人代會有關(guān)報告，組織準(zhǔn)備人代會的議案建議的撰寫，組織選區(qū)群眾學(xué)習(xí)宣傳黨和國家的方針政策、學(xué)習(xí)憲法法律和本級人代會的決議決定等。韶關(guān)市要求代表聯(lián)絡(luò)室承辦人大主席、副主席（工委主任、副主任）交辦的其他事項。潮州市代表活動室的工作內(nèi)容還包括組織調(diào)研視察、積極建言獻(xiàn)策、開展學(xué)習(xí)研討活動等。深圳月亮灣人大代表工作站一直協(xié)助街道、社區(qū)開展公共事務(wù)管理。

在處理群眾意見建議方面，廣州市規(guī)定，按照三種途徑處理：能夠即時回答的問題，在接待時可以當(dāng)場回答;屬于街道職責(zé)范圍的事項，交街道辦事處或街道相關(guān)部門處理;超出街道職責(zé)范圍的，由人大街道工委轉(zhuǎn)區(qū)（縣級市）有關(guān)國家機(jī)關(guān)、組織處理，或者由人大代表向本級人代會或人大常委會提出代表議案或建議。深圳市規(guī)定分類、分級處理群眾意見建議，屬于街道職權(quán)范圍內(nèi)的，由街道黨工委將問題交街道辦相關(guān)部門或社區(qū)工作站處理;屬于區(qū)職權(quán)范圍內(nèi)的，由人大代表通過《代表聯(lián)系函》的形式，轉(zhuǎn)區(qū)人大交區(qū)政府職能部門辦理;超出區(qū)職權(quán)范圍的，由市人大代表書面向市人大反映。

為保障代表更好地進(jìn)入聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開展活動，一些市還建立了代表履職的激勵監(jiān)督機(jī)制。如，廣州市要求社區(qū)聯(lián)絡(luò)站應(yīng)建立工作記錄，登記人大代表進(jìn)社區(qū)活動情況，將其作為代表履職情況匯總上報。深圳、佛山市給予參加聯(lián)絡(luò)站活動的代表一定的履職補(bǔ)貼。深圳市、區(qū)人大常委會每年還召開聯(lián)絡(luò)站工作會議，表彰優(yōu)秀聯(lián)絡(luò)站站長、聯(lián)絡(luò)員和聯(lián)絡(luò)站。潮州市要求工作室每年年末進(jìn)行總結(jié)和考核。

四、基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)設(shè)立及工作中存在的問題

從初步調(diào)研了解的情況看，各市積極探索建設(shè)代表聯(lián)系群眾的平臺，并取得了一定的成效，但總體上存在發(fā)展不平衡的問題。表現(xiàn)在：認(rèn)識上有的深有的淺，工作上有的主動有的被動，啟動上有的早有的晚，進(jìn)展上有的已經(jīng)全市覆蓋有的尚未有任何試點(diǎn)。廣州、深圳二市在這項工作上啟動較早（廣州市

荔灣區(qū)金花街1999年就率先試點(diǎn)設(shè)立了人大代表工作室），目前已基本覆蓋了所有街道范圍。個別代表聯(lián)絡(luò)站的工作還走在全國前列，如廣州市天河區(qū)車陂街道代表聯(lián)絡(luò)站，目前形成了“人大街道工委—人大代表工作室—人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)站—人大代表社區(qū)聯(lián)絡(luò)點(diǎn)”四級組織架構(gòu)，并啟用了信息化手段服務(wù)代表群眾，建立了智能履職平臺、服務(wù)聯(lián)絡(luò)平臺和督辦回應(yīng)平臺，實現(xiàn)代表隨時隨地履職。這兩個市的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作開展得生動活潑、有聲有色、成效明顯。其他大部分市均有縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村進(jìn)行了試點(diǎn)，尚未在全市范圍內(nèi)推廣。還有少數(shù)市或是發(fā)了文，也作了布置，但沒有具體跟進(jìn)、認(rèn)真抓落實;或是還沒有引起足夠重視，沒有擺上日程，甚至還沒破題。

與此同時，各級人大已設(shè)立的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)在開展具體工作時，碰到了一些亟待解決的問題，主要有以下幾方面：一是代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開展活動的法律保障不夠。雖然代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的設(shè)立具有合法性，一些市也出臺了規(guī)范性文件，但從實際工作看，由于缺乏法律上的剛性規(guī)定，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)定位不明確（只有韶關(guān)將代表聯(lián)絡(luò)室明確作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大辦事機(jī)構(gòu)）。二是代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)受理群眾事項的范圍不明確。代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)普遍遇到的難題是，對于群眾反映的事項，哪些應(yīng)當(dāng)受理，哪些應(yīng)該拒絕，無法科學(xué)判斷。群眾反映問題時往往對代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)寄予厚望，但人大代表和聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)卻不具有解決具體問題的職權(quán)，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)在實際運(yùn)作中容易變成信訪站。三是如何更好反映群眾意見和建議尚須進(jìn)一步探索。對于收集起來的群眾意見，大多數(shù)市都選擇通過代表提建議或者將群眾意見轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯扇舜蟪Ｎ瘯颉耙桓畠稍骸狈从车姆绞教幚?。但實踐中發(fā)現(xiàn)，提代表建議的方式，會讓每年代表建議的數(shù)量激增，對政府的辦理和常委會的督辦工作造成很大壓力。而轉(zhuǎn)交當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯f(xié)調(diào)處理的方式，則會讓當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯豢爸刎?fù)。四是代表進(jìn)入聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開展活動的效果不理想。目前，除了人大常委會專職委員外，絕大多數(shù)人大代表都是兼職的。有的人大代表不能妥善處理代表履職與本職工作的關(guān)系，有的代表由于自身能力水平的限制，無法勝任接訪群眾工作，這些都制約了代表聯(lián)系群眾的深入開展。

五、關(guān)于設(shè)立基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的法律政策依據(jù)

從廣東省廣州、深圳等市（縣、區(qū)）設(shè)立基層代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)及其工作的實踐看，設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，是加強(qiáng)代表與群眾雙向聯(lián)系的重要途徑，是實現(xiàn)閉會期間代表履職常態(tài)化的重要保障。在我國，人大代表實行直接選舉的范圍僅限于縣級以下，間接選舉的代表與群眾的聯(lián)系尚未有較多的直接暢通的渠道。再者，各級人代會一般每年舉行一次，會期較短，代表履職更多體現(xiàn)在閉會期間。而閉會期間代表的工作方式，主要是由常委會組織代表視察、調(diào)研等，代表較少主動與群眾聯(lián)系或者聯(lián)系較為隨機(jī)，或是只有代表單向聯(lián)系群眾，群眾難以聯(lián)系到代表。代表在反映社情民意、上傳下達(dá)上效果不理想。從各市的實踐看，設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，能夠為代表就近、方便、合法、有序、廣泛開展聯(lián)系群眾工作提供硬件支撐，也保障了群眾能夠在固定時間和地點(diǎn)，以適當(dāng)?shù)姆绞秸业酱?，向代表反映各種愿望和要求，確實推動解決了一批群眾反映的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，同時又強(qiáng)化了對街道工作的監(jiān)督，有利于推進(jìn)基層民主政治建設(shè)、維護(hù)社會穩(wěn)定。調(diào)查中，基層人大大多認(rèn)為，代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)既是代表的學(xué)習(xí)陣地和履職平臺，又是接待場所和議政中心，更是服務(wù)代表的家園。代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)已成為代表在閉會期間密切聯(lián)系人民群眾、依法履職的重要形式。

從法律層面上看，盡管憲法法律沒有明確提到代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，但都對保障人大代表密切聯(lián)系群眾、聽取和反映群眾意見和要求、接受原選舉單位和群眾監(jiān)督等作出了原則性規(guī)定。如，憲法第七十六條規(guī)定：全國人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務(wù)。地方組織法第三十七條規(guī)定：地方各級人民代表大會代表應(yīng)當(dāng)和原選舉單位或者選民保持密切聯(lián)系，宣傳法律和政策，協(xié)助本級人民政府推行工作，并且向人民代表大會及其常務(wù)委員會、人民政府反映群眾的意見和要求。雖然2010年重新修訂的代表法增加規(guī)定“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式”，同時全國人大常委會法工委主任李適時在代表法修正案草案說明中解釋稱，“鑒于我國各級人大常委會的辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)是代表履職的集體參謀助手和服務(wù)班子，代表不設(shè)個人工作室”，但由人大常委會主導(dǎo)設(shè)立的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)并不在禁止之列。根據(jù)地方組織法第五十三條“常委會根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，地方人大常委會根據(jù)工作需要，在社區(qū)、鎮(zhèn)（街道）等設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，能夠?qū)γ芮新?lián)系群眾、發(fā)揮代表作用起到積極效果。

為順應(yīng)國家民主法治建設(shè)和人民群眾表達(dá)意愿、有序參與管理國家和社會事務(wù)的新要求，中央文件又從頂層設(shè)計上對加強(qiáng)代表聯(lián)系群眾工作作了更加明確、清晰的部署。黨的十七大報告首次提出要“密切人大代表同人民的聯(lián)系”，黨的十八大報告進(jìn)而要求“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。到黨的十八屆三中全會，又具體指出“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺等形式密切代表同人民群眾聯(lián)系”。2014年初，張德江委員長在基層調(diào)研時，對設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)給予了肯定，他在調(diào)研報告中指出，“只要是群眾知道在固定的地點(diǎn)、時間，以適當(dāng)方式能找到代表，能通過代表反映訴求就可以。”早在2011年，中共廣東省委出臺的《關(guān)于加快推進(jìn)社會體制改革建設(shè)服務(wù)型政府的實施意見》中就提到，建立黨代表、人大代表與政協(xié)委員定期定點(diǎn)接訪社區(qū)居民制度。在《中共廣東省委、廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定》中提到，要建立人大代表到選區(qū)聽取群眾意見制度。建立黨代表、人大代表、政協(xié)委員以及公職人員聯(lián)系選區(qū)、接待群眾和兼職服務(wù)制度。2014年初召開的廣東省委十一屆三次全會再次指出，要加強(qiáng)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立健全人大代表聯(lián)系群眾平臺。這些政策進(jìn)一步夯實了設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的合法性。

六、進(jìn)一步做好建設(shè)代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)工作的幾點(diǎn)建議

一是建立健全與代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)，確立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的法律地位，并明確代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開展活動的經(jīng)費(fèi)、場地、人員保障等。在法律法規(guī)基礎(chǔ)上，各代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)各自實際情況，詳細(xì)具體地制定規(guī)章制度，細(xì)化代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的工作范圍、流程，使開展工作的各個環(huán)節(jié)都有章可循。二是對進(jìn)入聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的代表統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)，讓其認(rèn)識工作職責(zé)、范圍，學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)和省情市情民情，了解接訪群眾的技巧和答疑的方式，使代表更好地服務(wù)群眾、開展工作。三是拓展解決群眾意見建議的途徑，探索建立受理群眾意見建議與人大常委會開展監(jiān)督的聯(lián)動機(jī)制，對一些群眾反映的共性問題，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?yīng)積極采納并作為監(jiān)督議題，通過聽取和審議專項工作報告、開展執(zhí)法檢查等監(jiān)督形式予以推進(jìn)解決。四是嘗試依托代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)平臺，開展代表述職評議工作，探索建立群眾對代表履職的監(jiān)督機(jī)制。在代表進(jìn)入聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開展工作后，可要求其就一段時期的履職情況通過書面公開或口頭匯報的形式向選民述職，同時組織選民對代表參加聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)活動的時間安排、受理和反映問題的情況進(jìn)行監(jiān)督與考核，將代表述職報告、選民評議意見等存入代表履職檔案，作為代表連任的參考依據(jù)。同時，對表現(xiàn)好的代表進(jìn)行表彰，對表現(xiàn)差的代表進(jìn)行通報批評并要求整改。五是為提高代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)開展工作的積極性及成效，應(yīng)建立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)評比考核機(jī)制，可借鑒深圳市的經(jīng)驗，定期召開工作會議，表彰優(yōu)秀聯(lián)絡(luò)站站長、聯(lián)絡(luò)員和聯(lián)絡(luò)站。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳研究室）