朱克映

習(xí)近平總書記指出，在全面深化改革的浪潮中，要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。作為我國人民代表大會制度體系中具有重要基礎(chǔ)性地位的縣級人大，是推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對加強(qiáng)社會主義民主政治和法治中國建設(shè)負(fù)有更直接的責(zé)任，當(dāng)前進(jìn)一步加強(qiáng)和改善縣級人大常委會及機(jī)關(guān)建設(shè)具有更加突出的意義。下面筆者就安徽省縣級人大建設(shè)的有關(guān)情況進(jìn)行了梳理和思考。

一、安徽省縣級人大常委會及機(jī)關(guān)建設(shè)的基本情況

目前，安徽省有縣級人大常委會105個(gè)，其中43個(gè)區(qū)人大常委會、56個(gè)縣人大常委會和6個(gè)縣級市人大常委會。常委會組成人員情況，現(xiàn)有縣級人大常委會組成人員2309名，其中主任會議成員508名（98個(gè)縣級人大常委會主任實(shí)現(xiàn)專職化），約占常委會組成人員總數(shù)的22%;專職委員746名，約占常委會組成人員總數(shù)的32%。機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，縣級人大常委會共設(shè)置工作機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)764個(gè)，其中工作機(jī)構(gòu)612個(gè)、辦事機(jī)構(gòu)152個(gè)。從下圖可看出，大部分地方設(shè)置了“一委六室”。在編人員情況，縣級人大常委會機(jī)關(guān)共有在編人員2073人，其中行政人員1792人、事業(yè)人員40人、工勤人員241人，平均每個(gè)機(jī)關(guān)約20人。

二、存在的主要困難和問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生的深刻變化，縣級人大常委會及機(jī)關(guān)承擔(dān)著越來越繁重的工作任務(wù)，同時(shí)也面臨著越來越多的困難和挑戰(zhàn)?？h級人大建設(shè)狀況與黨和人民的期望、與當(dāng)前縣級人大所承擔(dān)的職責(zé)使命、與加快地方民主法治建設(shè)的需要相比，依然存在一些不相適應(yīng)的地方。

1.對人大所承擔(dān)的職責(zé)使命認(rèn)識不夠到位，存在自我矮化思想。一些縣級人大常委會組成人員沒有站在堅(jiān)定中國特色社會主義自信的高度看待自己的工作，認(rèn)為在當(dāng)前的形勢下，人大的法定權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有歸位，所行使的大多是象征性的權(quán)力，是“履行法律手續(xù)”的工具。一些轉(zhuǎn)崗的組成人員由于年齡偏大，認(rèn)為自己是“船到碼頭車到站”，再勤奮工作也不可能政治上再有進(jìn)步，工作激情減退。有的不駐會的組成人員認(rèn)為，所在單位年度工作考核不涉及人大履職情況，不愿意對人大工作投入必要的精力。有的機(jī)關(guān)干部認(rèn)為，黨委政府干部有職有權(quán)，容易贏得社會的尊重，人大干部無職無權(quán)，始終是“三會”的“服務(wù)員”，潛意識中覺得人大干部比黨委政府干部矮半截。

2.組成人員結(jié)構(gòu)不夠合理，難以適應(yīng)繁重的履職需求。人大常委會是集體行使職權(quán)，其個(gè)體素質(zhì)、整體結(jié)構(gòu)都對人大工作成效具有決定性的影響。一是主任會議成員職數(shù)偏少?？h級人大常委會基本上是一位主任、四位副主任，還有少數(shù)地方至今只有三位副主任，承擔(dān)任務(wù)較重，常疲于應(yīng)付，有時(shí)甚至出現(xiàn)因主任會議成員不足而開不成主任會議的現(xiàn)象，在一定程度上影響了工作效率。二是組成人員總體年齡偏大。當(dāng)前，縣級人大常委會組成人員平均年齡為51歲，主任會議成員平均年齡55歲，在年齡上能夠繼續(xù)提名連任的人選較少，將不可避免地出現(xiàn)換屆大換班的現(xiàn)象。三是專職委員比例不高。2004年安徽省委20號文件明確提出，人大常委會組成人員中的專職委員比例要達(dá)到50%以上，但實(shí)際上很多地方?jīng)]有很好地落實(shí)這項(xiàng)要求。

3.機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍力量較弱，服務(wù)工作難以與時(shí)俱進(jìn)。當(dāng)前，全省縣級人大常委會機(jī)關(guān)在編行政人員占全部在編人員的86%，但干部隊(duì)伍現(xiàn)狀與其肩負(fù)的職責(zé)使命很不適應(yīng)。一是機(jī)關(guān)在編干部隊(duì)伍人數(shù)偏少?？h（市）人大常委會機(jī)關(guān)在編行政人員平均約20人，區(qū)人大常委會機(jī)關(guān)平均約13人，最少的區(qū)僅1人。74個(gè)縣級人大常委會工作機(jī)構(gòu)無專職工作人員，很多工作機(jī)構(gòu)是名副其實(shí)的“一人委”，嚴(yán)重影響了工作連續(xù)性和工作實(shí)效。有的區(qū)退休人員比在職人員還要多。二是機(jī)關(guān)在編干部隊(duì)伍年齡偏大。下圖表明，現(xiàn)在縣級人大常委會機(jī)關(guān)在編干部隊(duì)伍年齡老化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，51歲以上的達(dá)58%以上，區(qū)比縣（市）的情況更嚴(yán)重。三是工作缺乏激情。由于人少事多，許多縣級人大常委會機(jī)關(guān)服務(wù)工作長期處于應(yīng)接不暇的狀態(tài)。

4.服務(wù)保障和外在監(jiān)督機(jī)制不健全，開展工作的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力不足。當(dāng)前，依然存在一些影響縣級人大常委會及機(jī)關(guān)工作活力的主客觀因素。一是轉(zhuǎn)崗的常委會組成人員供給關(guān)系不夠規(guī)范。目前，轉(zhuǎn)崗的縣級人大常委會組成人員供給關(guān)系情況比較混亂，縣（市）供給關(guān)系轉(zhuǎn)入人大常委會機(jī)關(guān)的約占全部轉(zhuǎn)崗人員的74%，區(qū)約占81%，而2008年安徽省委20號文件明確規(guī)定，“人大常委會主任、副主任和專職委員的供給關(guān)系原則上保留在原單位，仍占用原單位編制，退休后仍由原單位負(fù)責(zé)管理”。二是縣級人大常委會組成人員和機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍對外交流不暢。當(dāng)前，縣級人大常委會組成人員不停地變化，而機(jī)關(guān)干部除退休外很少對外交流，呈現(xiàn) “一快一慢”的鮮明對比。三是人大自身監(jiān)督機(jī)制有待健全。由于對人大工作的好壞沒有具體考核標(biāo)準(zhǔn)，造成人大工作的彈性過大，外在壓力不足，內(nèi)在動(dòng)力沒有得到充分發(fā)揮，在實(shí)際工作中想干的就多干點(diǎn)，不想干就少干點(diǎn)，一般是主動(dòng)開展的工作少，被動(dòng)應(yīng)付的工作多，工作的隨意性大?，F(xiàn)實(shí)的情況是，哪個(gè)地方的常委會主要負(fù)責(zé)同志工作能力強(qiáng)、熱情高，那里的工作就比較出色，反之亦然。

三、加強(qiáng)新形勢下縣級人大建設(shè)的若干思考

黨的十八大以來，黨中央和全國人大常委會對加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期縣級人大建設(shè)更加重視。黨的十八屆三中全會結(jié)束不久，張德江委員長即親自率隊(duì)赴云南等地調(diào)研，全面了解了當(dāng)前全國縣級人大建設(shè)的基本情況，把對縣級人大工作的重視提到前所未有的高度，為各地進(jìn)一步加強(qiáng)縣級人大建設(shè)提供了良好契機(jī)和有力遵循?；谏鲜銮闆r，筆者提以下幾點(diǎn)思考。

1.加強(qiáng)黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化常委會組成人員結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持和依靠黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大工作的根本保證，也是加強(qiáng)縣級人大常委會組織體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。一要形成組成人員梯次年齡結(jié)構(gòu)。黨的十三大已經(jīng)提出，要逐步實(shí)現(xiàn)人大常委會組成人員的年輕化;十八大提出了優(yōu)化人大常委會組成人員年齡結(jié)構(gòu)的要求。應(yīng)按中央的要求，形成縣級人大常委會組成人員老、中、青的梯次結(jié)構(gòu)，最好呈橄欖型結(jié)構(gòu)，使大部分人員在年齡上今后依然有轉(zhuǎn)崗黨政職位的可能。二要增強(qiáng)人大在同級黨委中的地位。鄧小平曾指出，一個(gè)人的知識、經(jīng)驗(yàn)、精力有限，兼職過多工作難以深入。實(shí)踐證明，實(shí)現(xiàn)縣級人大常委會主任專職化是大勢所趨（全國專職化率已超過88%），但應(yīng)進(jìn)一步提高專職主任的黨內(nèi)地位，可比照中央的模式，縣級人大常委會主任兼任同級黨委副書記或黨委常委，專職從事人大工作。三要增加常委會副主任職數(shù)。從有利于加強(qiáng)縣級人大工作和基層干部隊(duì)伍穩(wěn)定角度出發(fā)，適當(dāng)增加常委會副主任職數(shù)。四要提高常委會委員素質(zhì)和專職化比例。組織部門應(yīng)像選配政府組成部門負(fù)責(zé)人那樣，配置精通法律和財(cái)經(jīng)預(yù)算管理等方面的組成人員人選，特別是有人大工作經(jīng)歷的人員;從縣級人大工作實(shí)際需要看，專職委員比例要達(dá)50%以上。

2.加大對人民代表大會制度的宣傳和研究，提高從事人大工作的自覺和自信。人大宣傳工作是黨的宣傳工作的重要組成部分，也是媒體有待發(fā)掘的“富礦”。在宣傳途徑上，既要發(fā)揮主流媒體的宣傳功能，又要發(fā)揮新媒體的便捷特征，多層次廣角度宣傳人民代表大會制度和地方人大工作。在宣傳重點(diǎn)上，立足普通群眾的同時(shí)，圍繞縣級人大常委會組成人員轉(zhuǎn)崗前后工作性質(zhì)的明顯變化和工作方式的鮮明反差，從堅(jiān)定中國特色社會主義制度自信的高度出發(fā)，明確人大工作雖不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一線，但是是民主法治建設(shè)的一線。在工作研究上，上級人大可在組織縣級人大加強(qiáng)工作總結(jié)和研究的同時(shí)，吸引社會力量參與人大工作實(shí)踐和理論的研究，可在編制國家財(cái)政資金安排的哲學(xué)社會等課題項(xiàng)目時(shí)，爭取每年安排一定數(shù)量的人民代表大會制度和縣級人大工作方面的課題項(xiàng)目，擴(kuò)大人大研究的廣度和深度，營造更好的工作氛圍。

3.以實(shí)際工作需要為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范縣級人大常委會機(jī)構(gòu)建設(shè)。當(dāng)前縣級人大常委會機(jī)構(gòu)設(shè)置差異較大，在名稱上也有所不同，應(yīng)逐步規(guī)范和統(tǒng)一。一要增設(shè)預(yù)算工作委員會。加強(qiáng)對政府預(yù)算決算的審查監(jiān)督是新形勢下人大工作的重點(diǎn)，管好了預(yù)算決算就等于抓住了政府工作的“牛鼻子”，縣級人大常委會應(yīng)盡快設(shè)立預(yù)算工作機(jī)構(gòu)。二要完善代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。應(yīng)積極落實(shí)中央文件精神，設(shè)立統(tǒng)一規(guī)范的代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步做好代表服務(wù)工作。三要著力解決工作機(jī)構(gòu)“一人委”問題。應(yīng)在中央和全國人大的重視和支持下，從頂層設(shè)計(jì)角度統(tǒng)籌解決縣級人大“一人委”問題，可由省級層面拿出具體方案，每個(gè)工作機(jī)構(gòu)除專職主任外，應(yīng)起碼配備一名專職副主任和一名工作人員。

4.加強(qiáng)對機(jī)關(guān)干部素質(zhì)能力培養(yǎng)，不斷提高服務(wù)保障水平。習(xí)近平總書記指出，干部的成長，一靠自身努力，二靠組織培養(yǎng)，應(yīng)從這兩方面加強(qiáng)縣級人大機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍建設(shè)。一要加強(qiáng)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)建設(shè)，不斷提高知識水平和業(yè)務(wù)能力。學(xué)習(xí)是人生成長之梯、政黨鞏固之基、國家興盛之要，應(yīng)通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)型機(jī)關(guān)建設(shè)，注重培養(yǎng)人大機(jī)關(guān)干部的口頭表達(dá)、文字寫作、溝通協(xié)調(diào)、辦文辦會等能力。二要強(qiáng)化對干部的培養(yǎng)，努力推進(jìn)人大機(jī)關(guān)干部的成長?？h級人大常委會黨組要建立健全機(jī)關(guān)干部培養(yǎng)任用機(jī)制，加大干部選拔使用力度。積極“挖潛”，實(shí)施機(jī)關(guān)內(nèi)部輪崗，加速“體內(nèi)循環(huán)”，提高干部的知識面和適應(yīng)能力。拓寬“出口”，積極爭取黨委部門重視人大干部隊(duì)伍建設(shè)，使人大機(jī)關(guān)干部的配備、培養(yǎng)和使用能夠真正納入黨委干部隊(duì)伍建設(shè)的總體規(guī)劃，建立健全人大干部與黨政干部的正常交流機(jī)制。三要改進(jìn)工作作風(fēng)，始終保持昂揚(yáng)向上的精神狀態(tài)。作風(fēng)建設(shè)沒有終點(diǎn)，永遠(yuǎn)在路上，縣級人大常委會機(jī)關(guān)要認(rèn)真貫徹“三嚴(yán)三實(shí)”的要求，不斷提高工作作風(fēng)和工作水平。要增強(qiáng)創(chuàng)新意識培養(yǎng)，積極推動(dòng)工作內(nèi)容、工作機(jī)制、工作方法、工作手段的創(chuàng)新，提高服務(wù)工作的針對性和實(shí)效性。

（作者單位：安徽省人大常委會研究室）