袁仁

摘要： 國庫經(jīng)收是國庫工作的重要組成部分，其工作質(zhì)量直接影響到國庫資金的安全與完整。如何加強對商業(yè)銀行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的監(jiān)管、有效防范資金風險成為亟待解決的問題。本文對江陰市商業(yè)銀行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)存在的問題進行分析，提出強化基層央行對代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管與考評的建議。

關(guān)鍵詞： 國庫經(jīng)收；業(yè)務(wù)監(jiān)管；建議

國庫經(jīng)收是國庫工作的重要組成部分，其工作質(zhì)量直接影響到國庫資金的安全與完整。如何加強對商業(yè)銀行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的監(jiān)管、有效防范資金風險成為亟待解決的問題。近期，人行江陰市支行組織對轄區(qū)相關(guān)商業(yè)銀行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)部分商業(yè)銀行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)不規(guī)范，存在的問題值得引起關(guān)注。

一、江陰市商業(yè)銀行代理國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

江陰轄區(qū)各家商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)主要有國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)及國庫集中收付業(yè)務(wù)，其中國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)為其重要組成部分。截至2013年年末，江陰市轄內(nèi)商業(yè)銀行共計23家，開設(shè)國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)網(wǎng)點共計246個，基本實現(xiàn)全轄經(jīng)收業(yè)務(wù)網(wǎng)點全覆蓋。全部經(jīng)收網(wǎng)點中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)154個，占全部網(wǎng)點的6260%。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年江陰市實現(xiàn)全級次預(yù)算收入48799億元，還原預(yù)算收入退庫后，實現(xiàn)全級次預(yù)算收入59481億元，筆數(shù)合計2716364筆。分征收機關(guān)來看，國稅實現(xiàn)預(yù)算收入22671億元，筆數(shù)合計234853筆，占總筆數(shù)的865%；地稅實現(xiàn)預(yù)算收入14752億元，筆數(shù)合計2463373筆，占總筆數(shù)的9067%；海關(guān)實現(xiàn)預(yù)算收入10153億元，筆數(shù)合計17812筆，占總筆數(shù)的066%；財政實現(xiàn)預(yù)算收入11905億元，筆數(shù)合計326筆。

上述數(shù)據(jù)可見，隨著本地區(qū)域經(jīng)濟的不斷壯大，近年來各級次稅收收入業(yè)務(wù)種類繁多、涉及面廣；代理國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)量相應(yīng)增加，對國家和地方經(jīng)濟的影響也日顯重要。

二、商業(yè)銀行代理國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的存在問題及原因分析

一是部分稅款未通過預(yù)算收入專戶核算。調(diào)查顯示，部分代理行手工模式下受理的稅款業(yè)務(wù)從繳款單位扣款后直接通過同城票據(jù)交換系統(tǒng)匯劃至人行國庫，未按規(guī)定通過“待結(jié)算財政款項”科目下的“待報解預(yù)算收入”專戶核算；個別代理銀行網(wǎng)上支付的海關(guān)稅款使用內(nèi)部過渡性科目下的暫收賬戶進行收納和報解，也未通過“待報解預(yù)算收入”專戶核算；二是存在部分預(yù)算收入延解現(xiàn)象。部分商業(yè)銀行還存在稅款解繳不及時的情況，如涉及外地企業(yè)的稅款；個別代理行出于業(yè)務(wù)成本因素考慮，與海關(guān)部門約定的取單次數(shù)過少，使一些已經(jīng)實扣成功的海關(guān)稅款資金不能及時繳庫，存在非客觀原因的預(yù)算收入延解現(xiàn)象。三是經(jīng)收業(yè)務(wù)柜面審核把關(guān)不嚴。部分商業(yè)銀行的柜面業(yè)務(wù)人員對稅款收繳憑證審核把關(guān)不嚴，業(yè)務(wù)監(jiān)督不到位，提交國庫的部分經(jīng)收業(yè)務(wù)繳款書不規(guī)范，發(fā)生退票延誤稅款的正常入庫，降低了國庫資金的運行效率。數(shù)據(jù)表明，2013年江陰市人行國庫業(yè)務(wù)累計發(fā)生收入退票38筆，金額達3241849萬元；近至2013年1季度，發(fā)生收入退票14筆，金額達14661831萬元，退票原因主要包括要素不全、大小寫不規(guī)范、非支庫業(yè)務(wù)、重復(fù)提入等。

產(chǎn)生上述問題的主要原因有：一是商業(yè)銀行的國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置不健全。從目前情況來看，商業(yè)銀行國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)人員配置有限，大都由商業(yè)銀行臨柜會計人員兼任，要辦理各種稅、費、工資等代收、代付中間業(yè)務(wù)，日常業(yè)務(wù)繁忙，工作量大，人手緊張；人員素質(zhì)及業(yè)務(wù)技能難以保證，特別是臨時替崗人員，未經(jīng)正式國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)培訓，不了解經(jīng)收業(yè)務(wù)的辦理要求就上崗；人員調(diào)動頻繁，交接不到位，票據(jù)傳遞不及時等，導致在業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)各種問題，一定程度上影響國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的正常開展。二是商業(yè)銀行對國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的重視程度不夠。就商業(yè)銀行而言，國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)等代理國庫業(yè)務(wù)只是代理性質(zhì)，同時從商業(yè)銀行逐利性角度出發(fā)，業(yè)務(wù)支出成本可能會大于代理所得，對其并無實質(zhì)性利好，因此商業(yè)銀行對國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)不重視，在監(jiān)督和管理上不到位，只重視資金對銀行利益的影響，忽視了對資金核算合規(guī)性和安全性的考慮。三是代理國庫業(yè)務(wù)人員工作責任心不強。受管理層影響，商業(yè)銀行一線經(jīng)辦人員對國庫經(jīng)收等代理國庫業(yè)務(wù)的重要性認識不夠，缺乏學習業(yè)務(wù)的積極性，對相關(guān)國庫業(yè)務(wù)制度規(guī)定不熟悉不了解，停留在“知其然不知其所以然”的階段。一旦工作繁忙，業(yè)務(wù)人員責任心不強，不按規(guī)定流程進行操作，就會造成違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。四是對代理國庫業(yè)務(wù)人員的培訓力度不夠。近幾年國庫業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，信息系統(tǒng)不斷上線，代理國庫業(yè)務(wù)種類和工作量增加，國庫與代理銀行的業(yè)務(wù)聯(lián)系越來越緊密。在國庫業(yè)務(wù)不斷發(fā)生變化的同時，如不及時加強對代理國庫業(yè)務(wù)人員的上崗培訓和再教育力度，業(yè)務(wù)知識不能及時更新，業(yè)務(wù)處理水平就跟不上業(yè)務(wù)變化要求，容易發(fā)生業(yè)務(wù)偏差。

三、商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管現(xiàn)狀及存在困難

經(jīng)濟金融和財稅體制改革的不斷深入，要求基層央行要適應(yīng)變化，提高代理國庫業(yè)務(wù)管理水平，加強對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)的有效監(jiān)管。以前，基層國庫對商業(yè)銀行的代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管主要采取現(xiàn)場檢查和行政處罰為主的硬性手段，但從目前情況分析，該手段已不適應(yīng)變化發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境；另外的一些現(xiàn)實因素制約也造成國庫監(jiān)管工作產(chǎn)生“瓶頸”。

（一）代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管內(nèi)外環(huán)境發(fā)生改變。一方面，基層國庫人員緊張與監(jiān)管成本上升之間的矛盾不斷加劇。實施現(xiàn)場檢查，必須滿足行政執(zhí)法的要求，相應(yīng)的監(jiān)管成本很高。但基層國庫有限的人手還需要處理基礎(chǔ)核算、統(tǒng)計分析、國債管理等其他業(yè)務(wù)，特別是國庫服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展、國庫創(chuàng)新工作的不斷涌現(xiàn)也需要人員的支撐。這種矛盾在近幾年尤為突出，因而基層國庫一年一般只能組織1-2次現(xiàn)場檢查，對代理銀行的監(jiān)管覆蓋面和監(jiān)管力度明顯降低。另一方面，監(jiān)管工作面臨的外部環(huán)境越來越復(fù)雜多變。一是各銀行業(yè)務(wù)品種的不斷創(chuàng)新，業(yè)務(wù)流程和制度的不斷變化，營業(yè)網(wǎng)點和區(qū)域的不斷拓展，造成基層各級國庫所需監(jiān)管的銀行數(shù)量和難度不斷增加；二是征收機關(guān)各類改革的不斷深入推進，他們對各銀行也相應(yīng)提出了多樣化的需求，而基層國庫無法第一時間掌握；三是代理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)電子化的高速發(fā)展，各類風險可能造成的傳導反應(yīng)較強且更為快速，迫切需要基層國庫提前介入并且采取措施。

（二）代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管制度建設(shè)缺失。一是適用法律制度建設(shè)嚴重滯后?，F(xiàn)行的國庫業(yè)務(wù)最高層次、最具權(quán)威的法律依據(jù)《中華人民共和國國家金庫條例》及其實施細則還是上世紀80年代頒布的，《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》和《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)已沿用了十多年，相關(guān)條款早已滯后，監(jiān)管制約的運用范圍和實用性愈顯狹隘。二是相關(guān)法律制度規(guī)定與現(xiàn)實脫節(jié)。如對國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)的罰則，目前使用的主要依據(jù)《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》第四十一條第一款規(guī)定：“商業(yè)銀行、信用社占壓、挪用所收納稅款的，按《金融違法行為處罰辦法》予以處罰”；但《金融違法行為處罰辦法》第二十二條僅規(guī)定有關(guān)“占壓資金”的相關(guān)罰則，對“挪用”并未提及，且此條款中規(guī)定“金融機構(gòu)占壓財政存款或者資金的，給予警告，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒有違法所得的，處5萬元以上30萬元以下的罰款?！痹诂F(xiàn)實情況中，隨著代理國庫業(yè)務(wù)電子化、規(guī)范化發(fā)展，檢查中發(fā)現(xiàn)的占壓財政存款或者資金的數(shù)額越來越小，對有違法所得的單位計算的罰款反而比無違法所得的單位有利，這就顯失公平。三是現(xiàn)有監(jiān)管法律制度的行政威懾力不強。現(xiàn)行的《中華人民共和國國家金庫條例》和《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》等法律制度并沒有對國庫經(jīng)收處作很具體的監(jiān)管制約，只對業(yè)務(wù)層面進行規(guī)范。商業(yè)銀行代理業(yè)務(wù)的主要罰則依據(jù)《金融違法行為處罰辦法》適用法律條款過于陳舊，處罰力度較輕，行政約束力有限，無法滿足形勢變化和業(yè)務(wù)需求，造成檢查無法可循，處罰無據(jù)可依，影響了央行行政執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性。

（三）代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管手段及措施乏力。一是國庫監(jiān)管手段滯后跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展變化。會計核算電子化進程使代理銀行賬務(wù)核算的隱秘性更高；會計資料不再按科目順序裝訂而按柜員號單獨裝訂，保管方式改為統(tǒng)一上收保管或采用影像系統(tǒng)等，造成會計資料調(diào)閱不便，隱秘性更強；會計業(yè)務(wù)量的日益劇增，檢查工作量和難度不斷加大。二是基層國庫監(jiān)管人員素質(zhì)不高。目前基層央行的國庫監(jiān)管人員由于人手緊張，大都由國庫會計核算人員兼任，屬于業(yè)務(wù)操作型而非綜合管理型，監(jiān)管業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)不高，面對越來越復(fù)雜的崗位要求愈顯無力。三是國庫監(jiān)管手段不足。國庫制度要求基層人行要對商業(yè)銀行代理的國庫經(jīng)收處進行監(jiān)督檢查，但由于國庫業(yè)務(wù)代理商業(yè)銀行不是人民銀行的直屬機構(gòu)，人民銀行對其并沒有直接的行政、經(jīng)濟控制力，行政管轄權(quán)與經(jīng)濟處罰權(quán)的脫節(jié)，造成國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管的局限性；同時行政處罰權(quán)限過小，使得基層央行的行政執(zhí)法檢查沒有威懾力，陷入“行政不作為”和“行政無效率”的尷尬局面，國庫監(jiān)管無法真正落實到位，監(jiān)管效果大打折扣。

四、強化商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管的建議及措施

（一）進一步完善相應(yīng)的法律法規(guī)，提高國庫監(jiān)管的權(quán)威性。

建議盡快修訂《中華人民共和國國家金庫條例》及其實施細則，從法律層面上進一步明確人民銀行對商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)進行監(jiān)督管理的權(quán)利，提升制度執(zhí)行層次和效力；盡快修訂《商業(yè)銀行、信用社代理國庫業(yè)務(wù)管理辦法》，去除與實際不相符的規(guī)定，出臺更明確的管理細則和處罰條例，進一步規(guī)范代理國庫業(yè)務(wù)行為，滿足現(xiàn)實需要。

（二）健全對商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)指導，增強代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管水平。強化對銀行新設(shè)機構(gòu)的從業(yè)準入管理，實行代理國庫業(yè)務(wù)人員上崗培訓和考核；對商業(yè)銀行已設(shè)機構(gòu)，人民銀行應(yīng)定期進行業(yè)務(wù)指導，定期培訓、組織考試，普及國庫業(yè)務(wù)相關(guān)制度規(guī)定，提高業(yè)務(wù)人員的重視程度，規(guī)范代理國庫業(yè)務(wù)操作流程，減少業(yè)務(wù)處理的盲目性和隨意性。另外，要開展多層次、多渠道的培訓，提高國庫監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，更新知識適應(yīng)現(xiàn)實需要，提升素質(zhì)提高監(jiān)管能力，加大代理國庫業(yè)務(wù)監(jiān)管力度。

（三）健全完善監(jiān)管考核機制，構(gòu)建全方位監(jiān)管理體系。在傳統(tǒng)的硬性監(jiān)管手段已不適應(yīng)現(xiàn)實監(jiān)管工作需要的情況下，要創(chuàng)新非現(xiàn)場監(jiān)管手段的國庫監(jiān)管軟約束機制，營造代理銀行內(nèi)部自主管理和銀行間良性競爭的良好氛圍，激發(fā)代理銀行的積極性、自覺性，化外部壓力為內(nèi)部動力，促進代理國庫業(yè)務(wù)的規(guī)范運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)人民銀行與代理銀行的互動共贏。具體設(shè)想是建設(shè)重要事項報告、運行情況通報、高管誡勉談話和綜合考核評價等四位一體的非現(xiàn)場監(jiān)管制度體系。

一是實施代理國庫業(yè)務(wù)重要事項報告制度。建立人民銀行與代理銀行間溝通渠道，要求各銀行在發(fā)生可能對國庫

事件性質(zhì)，書面進行事前、事發(fā)或事后的代理國庫業(yè)務(wù)重要事項報告，及時掌握相關(guān)情況。二是建立代理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)情況通報制度。每季初向轄內(nèi)各代理銀行書面下發(fā)上一季度代理國庫業(yè)務(wù)運行情況通報，全面涵蓋當?shù)馗鞔磴y行國庫業(yè)務(wù)運行及國庫業(yè)務(wù)制度執(zhí)行情況，進行代理國庫業(yè)務(wù)風險提示，提出下一步工作建議等。三是運用代理銀行高管人員誡勉談話制度。靈活運用代理銀行高管誡勉談話，針對代理國庫業(yè)務(wù)中存在差錯和國庫業(yè)務(wù)風險隱患等問題的代理銀行，視性質(zhì)分層次約見銀行高管銀行行長、分管行長或職能部門負責人）進行誡勉談話，提升各代理銀行對代理國庫業(yè)務(wù)的重視程度，自覺加強代理國庫業(yè)務(wù)內(nèi)部管理。四是實施代理銀行差別化考核管理制度。制訂《商業(yè)銀行代理國庫業(yè)務(wù)綜合考評辦法》，加強對國庫業(yè)務(wù)代理行的業(yè)務(wù)指導和制度管理。如將考核評價指標體系分為基礎(chǔ)性指標常規(guī)業(yè)務(wù)完成情況和質(zhì)量，扣分項）、風險性指標有無存在潛在的風險隱患，扣分項）與導向性指標對人民銀行國庫部門年度重點工作的配合程度，加分項）等三大類，并在各類指標下細分評價項目進行考核評價；年末根據(jù)評分結(jié)果確定銀行等級A、B、C、D）并實行差別化管理措施：對于A級行，優(yōu)先給予新開辦代理國庫業(yè)務(wù)的準入資格、將其納入人民銀行國庫信息共享范圍或視情況給予“免檢”待遇等獎勵；對于C級或D級行，將視情況采取加大監(jiān)督檢查強度、加強依法處罰力度、取消原有業(yè)務(wù)資格或暫停新辦代理國庫業(yè)務(wù)的準入申請等懲罰性措施。