劉丹　孟華妮

摘要： 從19 世紀(jì)中葉英、美等國(guó)政府對(duì)鐵路行業(yè)的規(guī)制到現(xiàn)在，政府規(guī)制實(shí)踐已經(jīng)有150多年的歷史，相對(duì)于實(shí)踐來(lái)說(shuō)，政府規(guī)制的理論研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，政府規(guī)制理論逐漸成熟起來(lái)，形成了不同的流派，其中代表的有公共利益規(guī)制理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論以及激勵(lì)性規(guī)制理論等。

關(guān)鍵詞： 政府規(guī)制理論；中國(guó)；啟示

一、政府規(guī)制

政府規(guī)制或政府管制，源于英文regulation，不同譯者依據(jù)側(cè)重點(diǎn)不同給出不同的譯法。政府規(guī)制理論產(chǎn)生于20世紀(jì)60至70年代的美國(guó)，研究的對(duì)象是行政對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的規(guī)制。

在1970年以前，政府規(guī)制的研究側(cè)重于公共事業(yè)的定價(jià)和進(jìn)入的控制，即政府對(duì)公共事業(yè)的規(guī)制。1970年以來(lái)，政府管制的更多的轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品安全和工作場(chǎng)所安全?？ǘ?970）對(duì)政府規(guī)制所做的定義：政府規(guī)制的目的是維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，其實(shí)質(zhì)是一種制度安排，是行政命令對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的取代?？ǘ骰趯?duì)公共事業(yè)的管制經(jīng)驗(yàn)對(duì)規(guī)制的定義并不能一般化的擴(kuò)展到其他管制領(lǐng)域。最廣為接受的是斯蒂格勒對(duì)管制的定義：“作為一種法規(guī)，管制是產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設(shè)計(jì)和操作的”。斯蒂格勒1956）對(duì)管制的定義更強(qiáng)調(diào)政府管制的強(qiáng)制力，側(cè)重管制的起源。植草益1992）根據(jù)金澤良雄對(duì)規(guī)制的定義指出“政府規(guī)制就包括已經(jīng)說(shuō)明了的、全部與廣義的市場(chǎng)失靈相關(guān)的法律制度法律和政策）。我國(guó)學(xué)者王俊豪認(rèn)為，政府規(guī)制即是規(guī)制者在一定的法律法規(guī)下對(duì)被規(guī)制者的管理與監(jiān)督。

以上對(duì)規(guī)制的定義歸納起來(lái)：政府規(guī)制的主體是行政機(jī)構(gòu)；政府規(guī)制的客體是各經(jīng)濟(jì)主體；規(guī)制的目的是糾正市場(chǎng)失靈，提高經(jīng)濟(jì)效率；政府規(guī)制手段是各種規(guī)則，限制或者引導(dǎo)被管制者的決策。

二、關(guān)于政府規(guī)制的各流派觀點(diǎn)

政府規(guī)制理論在研究的過(guò)程中先后形成的主要理論流派有公共利益規(guī)制理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論以及激勵(lì)性規(guī)制理論等等。

1、公共利益規(guī)制理論

二十世紀(jì)七十年代，市場(chǎng)失靈和對(duì)政府的矯正是政府規(guī)制理論研究的主題，在此背景下，芝加哥學(xué)派提出了公共利益規(guī)制理論。一直以來(lái)，公共利益理論作為政府規(guī)制理論重要的理論依據(jù)同時(shí)也政府規(guī)制理論發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。公共

[HJ16mm]

利益規(guī)制理論的基礎(chǔ)是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和市場(chǎng)失靈理論，其中市場(chǎng)失靈是政府規(guī)制活動(dòng)的動(dòng)因。公共利益理論認(rèn)為，政府作為公共利益的代表，應(yīng)保護(hù)經(jīng)濟(jì)人利益，提供規(guī)制以矯正不公平和低效率的市場(chǎng)活動(dòng)，以提高社會(huì)整體福利水平。公共利益理論具體說(shuō)來(lái)包含兩個(gè)方面，對(duì)市場(chǎng)失靈的認(rèn)定和探索矯正市場(chǎng)失靈的途徑。對(duì)市場(chǎng)失靈的認(rèn)定，即壟斷、外部影響、公共物品和不完全信息等市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的存在導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)行低效率，從而使政府規(guī)制的出現(xiàn)成為必要。針對(duì)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，如對(duì)外部經(jīng)濟(jì)進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)進(jìn)行征稅，對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施價(jià)格或進(jìn)入限制，這些規(guī)制措施有利于糾正市場(chǎng)失靈導(dǎo)致的低效率?？傊袌?chǎng)機(jī)制存在失靈的領(lǐng)域，政府規(guī)制在理論上可能提高資源配置效率和整體社會(huì)福利水平。

然而，在實(shí)踐中，政府規(guī)制的效果不僅遭受實(shí)證方面的質(zhì)疑——政府規(guī)制的動(dòng)因不僅僅是市場(chǎng)失靈；規(guī)制政策的無(wú)效；而且受到規(guī)范方面的質(zhì)疑——政府規(guī)制不完全出于公共利益的需要。

2、規(guī)制俘虜理論

一直以來(lái)，公共利益理論受到質(zhì)疑和批判，同時(shí)，一些研究者在質(zhì)疑和批判中發(fā)現(xiàn)，政府規(guī)制往往傾向于維護(hù)生產(chǎn)者利益，規(guī)制實(shí)踐常常是提高了廠商的利潤(rùn)率。在對(duì)這些規(guī)制實(shí)踐的觀察中產(chǎn)生了規(guī)制俘虜理論，該理論認(rèn)為，政府規(guī)制最初的發(fā)動(dòng)者是產(chǎn)業(yè)組織，而不是政府。產(chǎn)業(yè)組織，尤其是規(guī)模較大的產(chǎn)業(yè)組織，往往能為政治集團(tuán)提供更有效的支持，并且有為取得政治支持花費(fèi)資源的能力。產(chǎn)業(yè)組織對(duì)規(guī)制的需求促使政府規(guī)制的產(chǎn)生，或政府規(guī)制機(jī)構(gòu)逐漸被產(chǎn)業(yè)組織控制，規(guī)制機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織雙方謀求各自利益的最大化。因此，相對(duì)于增加社會(huì)整體福利而言，政府規(guī)制更傾向于增加影響力較大的產(chǎn)業(yè)組織的利益，即規(guī)制機(jī)構(gòu)被利益集團(tuán)所俘虜。在規(guī)制實(shí)踐中，與公共利益規(guī)制理論相比，規(guī)制俘虜更符合事實(shí)。佩爾茲曼、貝克爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)規(guī)制俘虜理論進(jìn)行發(fā)展完善，但規(guī)制俘虜理論依然存在明顯缺陷。它沒(méi)能對(duì)規(guī)制被利益集團(tuán)俘虜?shù)臋C(jī)制作出詳細(xì)的解釋?zhuān)矝](méi)能解釋在眾多的利益集團(tuán)，如勞工組織、廠商和消費(fèi)者中，為何規(guī)制更傾向于增加廠商的福利，而非其他。

3、放松規(guī)制理論

由于政府規(guī)制失靈現(xiàn)象日益明顯和對(duì)規(guī)制理論研究的深入，政府規(guī)制理論研究領(lǐng)域出現(xiàn)了新的研究趨勢(shì)——放松規(guī)制，并形成了新的理論流派：放松規(guī)制理論。該理論出現(xiàn)于二十世紀(jì)七十年代的經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域，規(guī)制失靈和可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是其主要的理論依據(jù)。政府行政人員具有追求個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)，不代表或者不完全代表社會(huì)公共利益，另外，由于規(guī)制成本的膨脹、信息不透明等因素，從而導(dǎo)致規(guī)制失靈。可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是一種有效配置資源的市場(chǎng)類(lèi)型，在市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力作用下，參與者的積極性和主動(dòng)性被充分發(fā)揮，資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。政府規(guī)制反而會(huì)擾亂市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮，規(guī)制多余。可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論作為放松規(guī)制的理論基礎(chǔ)也提供了放松規(guī)制的理論方向：政府規(guī)制應(yīng)充分保持行業(yè)內(nèi)的潛在競(jìng)爭(zhēng)壓力。但是，市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)制的效率，二者哪個(gè)更高，市場(chǎng)和政府的邊界究竟如何界定，成為放松規(guī)制理論研究的難題。

4、激勵(lì)性規(guī)制理論

對(duì)上述規(guī)制理論各自存在的問(wèn)題的探索，尤其是放松規(guī)制理論研究的推動(dòng)，另外在規(guī)制實(shí)踐中激勵(lì)問(wèn)題的出現(xiàn)，在這些因素的共同作用下，二十世紀(jì)九十年代，激勵(lì)性規(guī)制理論產(chǎn)生。激勵(lì)性規(guī)制理論的內(nèi)容是：規(guī)制主體通過(guò)規(guī)制政策，如稅收優(yōu)惠和成本補(bǔ)償?shù)?，正面誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率，利用產(chǎn)業(yè)政策保持行業(yè)內(nèi)潛在競(jìng)爭(zhēng)壓力，促使經(jīng)濟(jì)主體主動(dòng)降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高效率。激勵(lì)性規(guī)制在實(shí)踐過(guò)程中需保證規(guī)制客體有一定的自主權(quán)，規(guī)制主體對(duì)規(guī)制客體的信息有一定程度的掌握，并明確規(guī)制政策實(shí)施的目標(biāo)，這樣，規(guī)制政策才能促使規(guī)制客體發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)增加更大范圍內(nèi)的社會(huì)福利。然而，規(guī)制主體往往難以掌握規(guī)制客體的真實(shí)信息，規(guī)制政策的目標(biāo)通常又是多重的，在不完全信息的情況下，多重規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)極其困難。

三、政府規(guī)制理論對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)作為一個(gè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的轉(zhuǎn)型國(guó)家，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡而來(lái)的政府規(guī)制日趨法制化和規(guī)范化，但也存在明顯的問(wèn)題。就規(guī)制主體而言，政府既作為規(guī)制者和監(jiān)督者制定和監(jiān)督實(shí)施規(guī)制政策，也是利益所得者經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)。這種政企不分，尤其在自然壟斷行業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，導(dǎo)致規(guī)制決策有失公正，規(guī)制實(shí)施過(guò)程缺乏有效的監(jiān)督和約束。就規(guī)制對(duì)象而言，我國(guó)政府規(guī)制面對(duì)的主要是行政壟斷問(wèn)題——競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的壟斷，并因行政審批不斷強(qiáng)化，而非西方政府規(guī)制中的自然壟斷和外部性等問(wèn)題。

目前，我國(guó)正處于雙重轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府規(guī)制作為一項(xiàng)政府職能，既要立足于中國(guó)的基本國(guó)情，又要積極面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；既要與世界接軌，又要整頓治理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，同時(shí)還要克服規(guī)制過(guò)程中產(chǎn)生的“越位”和“缺位”的難題，最終在保護(hù)我國(guó)幼稚產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)點(diǎn)以及加速市場(chǎng)發(fā)育基礎(chǔ)上形成統(tǒng)一、開(kāi)放、有競(jìng)爭(zhēng)力、有序的市場(chǎng)格局。

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