許長軍， 汪 雄， 梁順霞， 李小喜

（1.裝備學院 裝備采辦系，北京 101416； 2.空軍指揮學院 后勤裝備系，北京 100016）

裝備建設(shè)是國家行為，必須實行高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導。從我軍裝備建設(shè)歷史來看，凡是集中統(tǒng)一領(lǐng)導的時期和領(lǐng)域，科研成果就出得多，裝備發(fā)展就快。反之，分散領(lǐng)導，各自為政，互相扯皮，就妨礙工作，裝備體系就亂，整體效益就差。加強裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導是實現(xiàn)我軍裝備建設(shè)跨越式發(fā)展的重要歷史經(jīng)驗。從世界范圍來看，加強裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導也是世界各國的普遍做法［1－2］。

1 新形勢下裝備建設(shè)面臨的新課題

1998年總裝備部成立，在中央軍委領(lǐng)導下負責全軍裝備建設(shè)工作，為全軍裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導提供了組織體制的保證，基本上解決了以往裝備分散、分段、多頭管理的狀況，使我軍裝備建設(shè)實現(xiàn)了歷史性跨越，國防科技和武器建設(shè)發(fā)展裝備建設(shè)發(fā)展整體水平大幅度躍升。［3］

在取得成績的同時，裝備建設(shè)也面臨著由于內(nèi)外環(huán)境變化帶來的新課題，需要加緊研究解決：

一是戰(zhàn)爭形態(tài)轉(zhuǎn)變要求裝備發(fā)展從機械化裝備體系向信息化裝備體系轉(zhuǎn)變。在此過程中，我軍裝備建設(shè)還不能有效提高基于信息系統(tǒng)體系作戰(zhàn)能力，信息能力在戰(zhàn)斗力發(fā)展中的主導作用不能充分發(fā)揮，各類裝備不能很好地相互協(xié)調(diào)成體系發(fā)展，難以滿足信息化戰(zhàn)爭中體系作戰(zhàn)需求。

二是戰(zhàn)斗力生成模式轉(zhuǎn)變要求裝備發(fā)展從跟蹤仿制向自主研制轉(zhuǎn)變。在此過程中，我軍裝備建設(shè)還存在自主創(chuàng)新乏力，尤其是作為軍事競爭最高點的戰(zhàn)略前沿技術(shù)，以及國防基礎(chǔ)技術(shù)和裝備支撐技術(shù)自主創(chuàng)新能力不足，還難以支撐裝備自主創(chuàng)新跨越式發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，不能為加快轉(zhuǎn)變戰(zhàn)斗力生成模式提供充分的動力源。

三是國家經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變要求裝備發(fā)展從相對封閉向軍民深度融合轉(zhuǎn)變。在此過程中，我軍裝備建設(shè)還沒有充分融入國家創(chuàng)新體系和國家經(jīng)濟體系，先進民用技術(shù)得不到充分利用、具備明顯創(chuàng)新優(yōu)勢的民企難以參與到裝備建設(shè)中，軍工市場不能充分共享、裝備建設(shè)資源配置效率不高［4］。

以上課題需要從多個方面研究解決，其中，裝備建設(shè)領(lǐng)導管理體制改革是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為解決裝備建設(shè)面臨的新課題提供體制機制和制度保障。當前，中央正在深化國防和軍隊改革，推進軍隊領(lǐng)導管理體制改革、優(yōu)化軍委總部領(lǐng)導機關(guān)職能配置和機構(gòu)設(shè)置，解決制約國防和軍隊建設(shè)的突出矛盾和問題，構(gòu)建中國特色現(xiàn)代軍事力量體系。裝備建設(shè)領(lǐng)導管理體制改革是軍隊領(lǐng)導管理體制改革的重要內(nèi)容，裝備建設(shè)領(lǐng)導管理體制改革就是要解決制約裝備建設(shè)的突出矛盾和問題，裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導力度不夠是突出矛盾和問題之一，影響裝備建設(shè)整體質(zhì)量效益，應把加強裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導作為深化裝備建設(shè)領(lǐng)導管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［5］。

2 現(xiàn)階段裝備建設(shè)領(lǐng)導管理體制存在的突出問題

2.1 需求管理體制機制法規(guī)不健全，不能有效牽引裝備體系建設(shè)頂層規(guī)劃

滿足作戰(zhàn)需求是裝備建設(shè)的目標，也是裝備建設(shè)規(guī)劃的依據(jù)和裝備建設(shè)成效的評判標準。作戰(zhàn)需求不明確，就無法牽引裝備建設(shè)頂層規(guī)劃，無法有效指導裝備建設(shè)，影響作戰(zhàn)能力形成。我軍裝備建設(shè)中由于缺少自頂向下聯(lián)合作戰(zhàn)需求管理機制，作戰(zhàn)部門、裝備部門在裝備需求生成與管理上職責權(quán)力不明確、協(xié)調(diào)機制不順暢、程序法規(guī)不完善，沒有明確的責任主體制定發(fā)布權(quán)威的聯(lián)合作戰(zhàn)需求文件，造成各軍兵種需求分散、交叉、分歧，不能協(xié)調(diào)統(tǒng)一，無法有效牽引裝備建設(shè)規(guī)劃，影響裝備建設(shè)規(guī)劃系統(tǒng)性、科學性和權(quán)威性，最終導致裝備分散建設(shè)、重復建設(shè)。

2.2 裝備全系統(tǒng)管理的體制機制不完善，導致集中統(tǒng)一領(lǐng)導弱化

一是集中統(tǒng)一領(lǐng)導體制不健全影響全系統(tǒng)管理。由于總裝備部成立時，裝備領(lǐng)導體制調(diào)整不夠徹底，各總部分管的陸軍裝備、電子信息等裝備建設(shè)并未完全實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導，正在發(fā)展的航天裝備等又出現(xiàn)新的多頭管理的問題。在電子信息裝備建設(shè)中，裝備建設(shè)與信息化建設(shè)被并列起來、甚至割裂開來，總裝與總參信息化部之間職能交叉、責任不明，加上各軍兵種強調(diào)自成體系，導致型號繁雜、技術(shù)體制多類并存，互聯(lián)互通互操作困難，難以高效集成，機械化信息化復合發(fā)展整體結(jié)合不緊，嚴重阻礙了基于信息系統(tǒng)的體系作戰(zhàn)能力的提升。陸軍裝備建設(shè)多部門管理、各階段工作分割、型號繁雜等問題不能有效解決，通用化、系列化、組合化要求不能充分落實，功能集成、技術(shù)整合、體系精干難以實現(xiàn)。航天裝備存在總參、總裝、軍兵種爭任務、立山頭、分頭建設(shè)、分散管理、資源難以共享、地面配套設(shè)施設(shè)備重復建設(shè)等現(xiàn)實問題，尚未建成集中統(tǒng)一、平戰(zhàn)結(jié)合、運行順暢的領(lǐng)導管理體制，影響航天裝備整體建設(shè)效益和各部門自身主體建設(shè)任務。

二是部門分割削弱全局效益。各軍兵種和總部分管裝備部門分割，立足軍兵種和部門建制開展裝備建設(shè)，追求裝備種類、性能大而全，爭項目、爭資源，總裝難以權(quán)衡，制定規(guī)劃和執(zhí)行規(guī)劃中某種程度上存在規(guī)劃不權(quán)威人權(quán)威的問題，規(guī)劃外亂上項目、亂鋪攤子，過分強調(diào)局部效益損害了全軍裝備建設(shè)全局效益，導致裝備型譜繁雜、重復建設(shè)多、橫向聯(lián)合少、標準不統(tǒng)一、互聯(lián)互通性差、保障復雜等突出問題。

三是規(guī)劃不能有效主導資源配置。規(guī)劃與預算分割，不能依據(jù)規(guī)劃自上而下統(tǒng)籌經(jīng)費分配，不從體系建設(shè)需要出發(fā)優(yōu)先向體系貢獻度大的建設(shè)項目配置資源，經(jīng)費切塊使用，存在先分配經(jīng)費后定項目的問題，降低了有限資源的使用效益。

2.3 裝備全壽命管理力度不夠，全壽命各階段規(guī)劃計劃和經(jīng)費投入不合理

目前，在裝備建設(shè)中還存在著全壽命管理力度不夠、全壽命各階段規(guī)劃計劃和經(jīng)費投入不合理的問題。目前體制按階段設(shè)置部門管理，預研、研制、購置、維修各部門統(tǒng)籌各自階段建設(shè)需要，制訂相應規(guī)劃計劃，相互銜接不緊，項目安排存在隨意性，各階段經(jīng)費投入不夠合理，老舊裝備數(shù)量大，占用較多維持經(jīng)費，新型作戰(zhàn)力量裝備研制采購投入和戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究投入受到影響。

2.4 裝備建設(shè)與國防科技工業(yè)建設(shè)統(tǒng)籌管理不足，軍民融合不充分

裝備建設(shè)與國防科技工業(yè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、充分實現(xiàn)軍民融合是提高裝備建設(shè)效益和裝備持續(xù)發(fā)展的重要保證。但在實際工作中，裝備建設(shè)與國防科技工業(yè)建設(shè)統(tǒng)籌不足，軍民融合不充分，裝備建設(shè)與國防科技工業(yè)建設(shè)無法實施統(tǒng)一管理?？傃b備部和國防科工局分屬軍地不同部門，兩者之間是需求與供給的關(guān)系，兩者利益和追求目標不一致，造成裝備建設(shè)與國防科技工業(yè)建設(shè)，分頭管理、分頭投資，造成規(guī)劃不協(xié)調(diào)、投資重點和方向不一致、條件建設(shè)滯后影響裝備建設(shè)進程、裝備采購不能全成本核算等問題。

3 加強裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導的對策建議

適應新形勢下裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導的新要求，針對現(xiàn)階段裝備建設(shè)領(lǐng)導存在的突出問題，提出如下對策建議。

3.1 建立以作戰(zhàn)部門為主體、自上而下的聯(lián)合能力需求管理機制，發(fā)揮需求對裝備建設(shè)規(guī)劃的牽引作用

一是設(shè)立聯(lián)合能力需求審查監(jiān)督委員會。聯(lián)合能力需求審查監(jiān)督委員會主要職能是提出聯(lián)合作戰(zhàn)構(gòu)想、聯(lián)合作戰(zhàn)任務、聯(lián)合作戰(zhàn)能力需求，審批聯(lián)合作戰(zhàn)能力需求文件并向各軍兵種、各級作戰(zhàn)部門及裝備部門發(fā)布，對各軍兵種各級作戰(zhàn)部門能力建設(shè)進行監(jiān)督。

二是設(shè)立聯(lián)合能力與裝備需求管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。聯(lián)合能力與裝備需求管理協(xié)調(diào)機構(gòu)在總部及軍兵種層面設(shè)置，主要負責聯(lián)合能力設(shè)計并向聯(lián)合能力需求審查監(jiān)督委員會提供決策建議，將聯(lián)合能力需求審查監(jiān)督委員會批準的聯(lián)合作戰(zhàn)能力轉(zhuǎn)化為聯(lián)合作戰(zhàn)裝備體系及型號需求，以及科研生產(chǎn)需求。對需要裝備建設(shè)解決的能力提出裝備建設(shè)方案并具體化為項目。把聯(lián)合能力需求貫徹到裝備建設(shè)全過程，確保裝備建設(shè)與聯(lián)合能力需求保持一致，確保各軍兵種裝備協(xié)調(diào)發(fā)展，避免裝備分散重復建設(shè)所導致作戰(zhàn)能力缺陷、能力冗余、建設(shè)資源浪費問題。

三是建立嚴格的裝備需求文件制定、審批程序。按照“軍事任務需求－軍事能力需求－裝備體系需求－裝備功能需求－裝備技術(shù)需求”自上而下、上下結(jié)合的程序，將軍事任務需求轉(zhuǎn)化為具體的裝備建設(shè)需求，以正式文件形式發(fā)布到各級有關(guān)部門執(zhí)行，發(fā)揮對裝備建設(shè)的指導作用。

3.2 完善裝備全系統(tǒng)集中統(tǒng)管的體制機制，加強規(guī)劃計劃預算聯(lián)合審議、監(jiān)督和評估

一是完善軍委和總部全系統(tǒng)集中統(tǒng)一領(lǐng)導體制，強化總部集中統(tǒng)一領(lǐng)導地位。關(guān)鍵就是要圍繞裝備全系統(tǒng)集中統(tǒng)管，明確軍委和總部與各軍兵種間職權(quán)，建立自上而下的裝備建設(shè)集中統(tǒng)管體制機制，提升總部集中統(tǒng)一領(lǐng)導地位，加強總部對全軍裝備建設(shè)集中統(tǒng)管。加快解決電子信息裝備、陸軍裝備、航天裝備建設(shè)多頭分散管理問題。電子信息裝備建設(shè)應由裝備部門負責統(tǒng)一領(lǐng)導管理，將裝備信息化頂層規(guī)劃納入全軍裝備建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一組織體系論證和頂層設(shè)計，作戰(zhàn)部門負責制定信息互聯(lián)互通、信息資源共享、信息系統(tǒng)開發(fā)、信息安全等方面的政策和準則。陸軍裝備建設(shè)應成立陸軍部統(tǒng)一管理，并接受總部統(tǒng)一領(lǐng)導。航天裝備建設(shè)應由總部統(tǒng)一領(lǐng)導，納入全軍裝備體系建設(shè)規(guī)劃，由聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)及各軍兵種提出需求和使用，航天力量部門實施建設(shè)。

二是加強規(guī)劃計劃預算聯(lián)合審議、監(jiān)督和評估，增強規(guī)劃計劃和資源配置的科學性、權(quán)威性、嚴肅性。關(guān)鍵是要強化軍委和總部在頂層設(shè)計和資源配置中的權(quán)力，調(diào)整軍兵種在裝備建設(shè)規(guī)劃和資源配置中的職能，解決部門分割、難以權(quán)衡的困局。設(shè)立裝備建設(shè)規(guī)劃計劃預算聯(lián)合審議、監(jiān)督和評估委員會，負責對裝備規(guī)劃計劃預算聯(lián)合審議，并負責規(guī)劃計劃預算執(zhí)行的監(jiān)督與評估，向軍委提供決策建議?？偛控撠煱绰?lián)合能力審查監(jiān)督委員會批準發(fā)布的聯(lián)合能力需求文件，自頂向下制定裝備建設(shè)規(guī)劃和資源配置方案，對各軍兵種裝備建設(shè)總體協(xié)調(diào)、整體優(yōu)化，對同一類裝備建設(shè)項目，不論屬于哪個軍兵種或部門，都應列入同一類規(guī)劃進行綜合平衡，按體系作戰(zhàn)能力貢獻度確定裝備建設(shè)項目優(yōu)先序，經(jīng)費按項目優(yōu)先序分配，以規(guī)劃主導資源配置，杜絕裝備建設(shè)經(jīng)費按比例切塊分配給各軍兵種、各部門后由軍兵種各自決定建設(shè)項目?？偛恐贫ǖ难b備建設(shè)規(guī)劃和資源配置方案征詢軍兵種意見并根據(jù)需要調(diào)整后，提交規(guī)劃計劃預算聯(lián)合審議、監(jiān)督和評估委員會審議。軍兵種負責按照聯(lián)合能力需求審查監(jiān)督委員會批準發(fā)布的能力需求文件，提出各自的裝備建設(shè)規(guī)劃方案，提交總部納入全軍裝備建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌，對總部制定的裝備建設(shè)規(guī)劃和資源配置方案提出意見建議，并按軍委和總部批準頒發(fā)的規(guī)劃方案實施各自的裝備建設(shè)任務［6－7］。

三是加強重大聯(lián)合項目和通用項目的審批、監(jiān)督和評估。在整體規(guī)劃中確定跨部門、跨系統(tǒng)的重大聯(lián)合項目及全軍通用項目，由軍委和總部成立項目辦對此類項目進行管理，抓好聯(lián)合研制、聯(lián)合采購、聯(lián)合作戰(zhàn)試驗過程的監(jiān)督和評估。

3.3 完善裝備全壽命統(tǒng)管協(xié)調(diào)機制，加強裝備全壽命各階段建設(shè)統(tǒng)一領(lǐng)導管理

一是抓好裝備預研、科研、試驗、購置、維修綜合規(guī)劃。必須圍繞裝備建設(shè)整體目標，針對新建裝備、現(xiàn)有不同代別裝備的比例結(jié)構(gòu)和壽命周期，做好預研、科研、試驗、購置和維修各階段建設(shè)規(guī)劃整體協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌考慮各階段經(jīng)費保障重點和經(jīng)費投入比例。

二是建立完善各階段主管部門負責、相關(guān)部門共同參與的決策協(xié)調(diào)機制。改變預研、研制、試驗、購置、維修各部門管理各自階段建設(shè)需求、規(guī)劃的現(xiàn)狀，建立完善各階段主管部門負責、相關(guān)部門共同參與的決策協(xié)調(diào)機制，推進裝備預研、科研、試驗、購置、維修保障一體化管理。

三是提升預先研究領(lǐng)導管理機構(gòu)地位，加強預先研究領(lǐng)導管理。預先研究是自主創(chuàng)新發(fā)展的先導和源泉，是事關(guān)裝備可持續(xù)自主創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵。當前，我軍裝備正處于自主創(chuàng)新跨越發(fā)展的重要時期，自主創(chuàng)新對于裝備發(fā)展的作用前所未有的突出和緊迫，必須提升預先研究領(lǐng)導管理機構(gòu)地位，加強預先研究領(lǐng)導管理，完善自主研發(fā)體系，加快突破戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和前沿性關(guān)鍵技術(shù)，支撐裝備可持續(xù)自主創(chuàng)新發(fā)展。

四是建立作戰(zhàn)試驗評估機構(gòu)，完善作戰(zhàn)試驗評估體系。試驗是裝備全壽命管理各階段中非常重要的環(huán)節(jié)，信息化戰(zhàn)爭體系對抗的特點要求裝備試驗必須置于體系作戰(zhàn)環(huán)境下進行試驗，檢驗裝備的體系貢獻度。目前，我軍裝備試驗環(huán)節(jié)中作戰(zhàn)試驗缺項，尤其是聯(lián)合作戰(zhàn)試驗更是空白。必須完善總部裝備試驗體系，尤其是聯(lián)合作戰(zhàn)試驗體系，保證總部對裝備的獨立、權(quán)威試驗評估。

3.4 加強國家層面統(tǒng)籌，發(fā)揮軍方主導作用，推動裝備建設(shè)與國防科技工業(yè)軍民融合深度發(fā)展

一是要建立國家層面軍民融合領(lǐng)導機構(gòu)，建立軍地部際協(xié)調(diào)機制，制定國家層面的法規(guī)，保證軍民融合深入推進。突出軍方主導、國務院相關(guān)部門聯(lián)動，共同制定軍民融合發(fā)展規(guī)劃、重大政策等，實現(xiàn)裝備軍民融合發(fā)展的總體設(shè)計與協(xié)調(diào)推進。

二是整合軍隊裝備部門和國務院軍工管理部門，建立由軍方主導的國防科技工業(yè)協(xié)調(diào)部門，負責裝備軍民融合式發(fā)展的總體設(shè)計與協(xié)調(diào)推進，加強裝備建設(shè)和國防科技工業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，改變現(xiàn)行國防軍工基本建設(shè)投資體制。國家預算分配應將軍工基本建設(shè)費（包括條保費、技改費）納入裝備建設(shè)費預算，實行國防科研試制費、裝備購置費和軍工基本建設(shè)費的集中統(tǒng)一管理，實現(xiàn)裝備全成本核算，提高國防經(jīng)費整體使用效益。

三是完善政策機制，促進民企參與裝備建設(shè)。完善政策機制，營造公平競爭環(huán)境，打破標準壁壘，擴大軍民技術(shù)兼容，規(guī)范市場準入，暢通軍民信息共享渠道，加強財政稅收扶持，引導和促進民企有序參軍。

4 結(jié)束語

本文針對新形勢下裝備建設(shè)面臨的新課題和現(xiàn)階段裝備建設(shè)領(lǐng)導管理體制存在的突出問題，從體制機制上提出了加強裝備建設(shè)集中統(tǒng)一領(lǐng)導的對策建議，解決問題的具體辦法還需要更進一步研究。

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