李麗新

【摘要】住房公積金被稱(chēng)為群眾的“安居錢(qián)”，作為社會(huì)保障中關(guān)乎“住”的一項(xiàng)保障制度，它直接關(guān)乎民生，也關(guān)乎社會(huì)的穩(wěn)定和諧，是重要的“緩沖器”；一旦作用不明顯，乃至阻礙社會(huì)繁榮，影響社會(huì)進(jìn)步，那它就直接影響國(guó)計(jì)民生，為清除弊端更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)，因此加快完善住房公積金現(xiàn)有制度，成為了當(dāng)前必須解決的問(wèn)題。本文對(duì)住房公積金運(yùn)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行一些探討，并提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】完善 住房公積金 制度

一、引言

住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。該儲(chǔ)金屬于職工個(gè)人所有，可用于職工購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房，具有強(qiáng)制性、積累性、專(zhuān)用性和互助性特點(diǎn)。住房公積金是住房分配貨幣化、社會(huì)化和法制化的主要形式，也是國(guó)家法律規(guī)定的重要的住房社會(huì)保障制度，所以單位和職工必須依法履行繳存義務(wù)。

二、住房公積金制度產(chǎn)生的歷史背景

上世紀(jì)80年代前，我國(guó)數(shù)十年一直沿襲著實(shí)物福利分房的傳統(tǒng)方式。80年代以后，推行住房商品化、社會(huì)化為宗旨的城鎮(zhèn)住房制度改革。特別是1994年國(guó)務(wù)院下發(fā)“深化城鎮(zhèn)住房制度改革”以及1998年“進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)”，使住房制度改革的根本目的更加明確：是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），隨之建立并實(shí)施。

《條例》自推行以來(lái)，在提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，解決住房困難，改變個(gè)人住房消費(fèi)觀(guān)念，形成以普通商品房為主，以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和住房公積金制度為主要內(nèi)容的多層次多結(jié)構(gòu)的住房保障體系等多方面起到了積極作用，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

三、住房公積金制度的現(xiàn)狀

由于近年宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的巨大變化，現(xiàn)行的《條例》暴露出一些亟待規(guī)范和解決的問(wèn)題，因公積金貸款額度不足和支取困難而產(chǎn)生的“劫貧濟(jì)富”、公積金屬地化管理的封閉以及公積金收益過(guò)低，難于真正達(dá)到保值增值目的等問(wèn)題已經(jīng)備受民眾爭(zhēng)議。如何解決好這些問(wèn)題，使住房公積金更好真正發(fā)揮作用，已成為業(yè)內(nèi)人士的努力方向。2011年起，住建部把修改《條例》作為工作的重中之重。國(guó)內(nèi)業(yè)內(nèi)及熱心人士，對(duì)住房公積金也有一些研究：從歸集層面、公積金的運(yùn)作層面、運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)層面等多方面都做了一些分析，對(duì)于存在的各種問(wèn)題和困惑也提出了看法，但是因?yàn)樽》抗e金牽扯很大的問(wèn)題，牽扯的面很廣，涉及的問(wèn)題也很尖銳，所以住房公積金要從根本上解決存在的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，仍然顯得舉步維艱。

四、現(xiàn)行住房公積金制度存在的問(wèn)題和原因

自《條例》運(yùn)作以來(lái)，從所固有的管理體制就逐漸顯現(xiàn)出力不從心，而在個(gè)人賬戶(hù)保值以及增值收益分配方面也暴露出與現(xiàn)行法律直接抵觸：《條例》第三條“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”，而第二十九條住房公積金增值收益“用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的管理費(fèi)用和建設(shè)城市廉租住房的補(bǔ)充資金”，卻與繳存人（所有權(quán)人）無(wú)任何關(guān)系！顯然這違背了現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》中116條法定孳息規(guī)定?！稐l例》第十一條“負(fù)責(zé)住房公積金的保值和歸還”以及第二十一條“住房公積金自存入職工住房公積金賬戶(hù)之日起按照國(guó)家規(guī)定的利息計(jì)息”，在實(shí)際執(zhí)行中，個(gè)人賬戶(hù)收息明顯貶值。建金【2012】88號(hào)文規(guī)定的存貸利率，有“強(qiáng)制分配公積金繳存人個(gè)人利益”嫌疑，凸顯出住房公積金管理中心的“定位矛盾”問(wèn)題。目前，“依法治國(guó)”成為治國(guó)之重器，隨著公民法律意識(shí)的日益增強(qiáng)，法制環(huán)境的日益改善，繳存住房公積金職工的權(quán)益保護(hù)意識(shí)也隨之增強(qiáng)。本文從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探討分析：

（一）繳存范圍、繳納基數(shù)及繳存比例方面

繳存范圍：《條例》第二條規(guī)定了繳存人群的范圍，即整個(gè)的勞動(dòng)力就業(yè)人口范圍。據(jù)2008年數(shù)據(jù)表明：全國(guó)應(yīng)繳職工人數(shù)11184.05萬(wàn)人，實(shí)際繳存職工人數(shù)為7745.09萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)繳存率69.25%。住房公積金雖說(shuō)是一項(xiàng)利國(guó)利民的大好事，還是有較多人沒(méi)能夠享受到?？梢?jiàn)實(shí)現(xiàn)全員繳存住房公積金還需大家共同努力。

繳存基數(shù)與繳存比例方面：由于繳存基數(shù)和繳交比例的不規(guī)范，繳交額差距較大?！稐l例》中找不到有關(guān)繳存基數(shù)或者繳存比例的上限規(guī)定。建設(shè)部?jī)H僅做了指導(dǎo)性要求：繳存基數(shù)原則上不超過(guò)所在城市平均工資的2-3倍。實(shí)際操作中確實(shí)存在不同行業(yè)、不同單位之間繳存基數(shù)差距太大，社會(huì)公平難于兼顧的情況。繳存比例由各繳存單位遵照相關(guān)規(guī)定上報(bào)，效益好的，繳存比例較高，繳存額也高。如何做到效率優(yōu)先，兼顧公平？是新時(shí)期不可回避的挑戰(zhàn)！

（二）提取方面

提取方面，存在提取困難，難于滿(mǎn)足民眾實(shí)際需要?！稐l例》第三條規(guī)定“職工個(gè)人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個(gè)人所有”，由于明確了住房公積金的使用范圍，致使一些情況，例如：現(xiàn)在市場(chǎng)出售的商品房，基本是裸房，不進(jìn)行適當(dāng)?shù)难b飾，根本不具備居住功能。那么，是否可以適當(dāng)放寬提取范圍？確實(shí)解決繳存人的實(shí)際困難，使之更人性合理，符合實(shí)際需求。

（三）貸款方面

住房公積金的設(shè)立本意是加快形成住房基金，為中低收入家庭解決住房問(wèn)題。數(shù)據(jù)表明，2008年全國(guó)年繳存額為4469.48億元，全年發(fā)放住房公積金個(gè)人貸款2035.93億元，占繳存額的45.55%，全年有131.13萬(wàn)個(gè)家庭獲得住房公積金貸款。這里按照雙職工家庭計(jì)算，能看到獲得住房公積金貸款的繳存者比例也低得可憐?？梢?jiàn)，住房公積金貸款受益者只是城鎮(zhèn)人口的一小部分。由于住房公積金主要來(lái)源于正規(guī)就業(yè)者，非正規(guī)就業(yè)以及暫時(shí)失業(yè)者或者中低收入人群無(wú)法參與住房公積金，很多低收入者因?yàn)槌惺苜J款能力的制約無(wú)法申請(qǐng)使用住房公積金，這樣看來(lái)，住房公積金貸款真正使中高收入家庭受益！離當(dāng)初住房公積金設(shè)立的目的漸行漸遠(yuǎn)了，如何可以糾正呢？

（四）住房公積金的使用方面

據(jù)住建部數(shù)據(jù)：2008年，全國(guó)住房公積金累計(jì)歸集20699.78億元，累計(jì)提取8583.54億元，累計(jì)961.17萬(wàn)戶(hù)申請(qǐng)到住房公積金貸款10601.83億元，沉淀資金達(dá)1514.41億元。

住房公積金的使用受多種因素影響：經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)住房公積金貸款較為普遍，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)民眾不愿負(fù)債消費(fèi)，而選擇自籌資金一筆付清，造成住房公積金只存不用，產(chǎn)生資金沉淀現(xiàn)象。另外，住房公積金在管理上一直遵循“資金安全”原則，所以使用渠道僅僅在于購(gòu)、建、大修自住住房以及退休后一筆領(lǐng)取等很窄的范圍。在貸款手續(xù)方面又存在比銀行門(mén)檻高、限制多，手續(xù)繁瑣，另外一部分受住房公積金政策限制的人群被迫轉(zhuǎn)入商業(yè)住房貸款，無(wú)形中擠占了住房公積金貸款份額。對(duì)于需要組合貸款的人群，在銀行實(shí)行利率打折政策的引導(dǎo)下，更愿意選擇手續(xù)很方便的商業(yè)銀行，這樣也影響到住房公積金的使用率，可見(jiàn)住房公積金使用率不高，資金沉淀大是真實(shí)存在的。如何保障沉睡的資金不受負(fù)收益的侵害，是住房公積金管理中心必須面對(duì)的最敏感的熱門(mén)話(huà)題。

（五）住房公積金管理的封閉性

住房公積金中實(shí)行屬地化管理，是制度本身規(guī)定的，所以存在相對(duì)封閉的地域特征，欠缺流通機(jī)制。運(yùn)作以來(lái)：部分地方公資金積累很多，使用率不高；而經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)較熱地方住房公積金的使用供不應(yīng)求，造成貸款資金高度緊張。另一方面，住房公積金繳存人購(gòu)房地址超出其公積金繳存區(qū)域范圍，給貸后管理造成不利。為保障繳存人合法權(quán)益以適應(yīng)年輕人就業(yè)特點(diǎn)，增強(qiáng)住房公積金金融作用，做到專(zhuān)款專(zhuān)用安全使用，有效提高住房公積金使用率，必須轉(zhuǎn)變觀(guān)念，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)無(wú)障礙公積金繳存、無(wú)障礙住房公積金貸款。

（六）管理體制

在住房公積金的運(yùn)作管理方面，住房公積金管理遵循“管委會(huì)決策、管理中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督”的基本原則履行管理職能，實(shí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度，住房公積金的管理決策權(quán)在管委會(huì)，管委會(huì)為住房公積金管理中心決策，但其本身卻不承擔(dān)決策帶來(lái)的任何風(fēng)險(xiǎn)，這樣造成住房公積金管理中心的外部監(jiān)管?chē)?yán)重缺失，管委會(huì)難盡其責(zé)！

住房公積金條例中規(guī)定住房公積金管理中心“負(fù)責(zé)住房公積金的保值和歸還，具體金融業(yè)務(wù)委托受托銀行辦理”，在此很明確住房公積金管理中心與銀行的關(guān)系，是委托與被委托的合作關(guān)系，受托銀行的責(zé)任僅僅“收取手續(xù)費(fèi)，而不承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)”，住房公積金管理中心具體運(yùn)作實(shí)施“保值增值”，但是現(xiàn)行條例定義“住房公積金管理中心是一個(gè)不以盈利為目的事業(yè)單位”，并不是一個(gè)完全自主決策的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，本身沒(méi)有自有資本，也不是金融機(jī)構(gòu)，根本不具有承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。一方面要求達(dá)到“保值增值”；另一方面卻只是“不以盈利為目的事業(yè)單位”，到底住房公積金中心應(yīng)該被明確為什么角色呢？

《條例》規(guī)定財(cái)政“對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)住房公積金的歸集、提取和使用情況”進(jìn)行監(jiān)督，具有監(jiān)督責(zé)任，“但事實(shí)上，財(cái)政部門(mén)挪用住房公積金的大案屢屢發(fā)生，從中也看出銀行基本不監(jiān)管。財(cái)政部門(mén)對(duì)住房公積金，流于形式的監(jiān)督在效果上是缺乏力量的，致使這樣的立法造成了實(shí)際運(yùn)作中的缺位。

五、加快完善住房公積金制度的建議

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行住房公積金存在的以上問(wèn)題，為實(shí)現(xiàn)住房公積金的安全運(yùn)行，高效運(yùn)作，確實(shí)促進(jìn)實(shí)現(xiàn)繳存人住房公積金真正保值增值目標(biāo)，應(yīng)加快完善以下幾個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)培訓(xùn)，全面提升從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水平

住房公積金要求資金安全高效運(yùn)行，在確保政策暢通之下，參與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的從業(yè)人員就顯得至關(guān)重要。因?yàn)檫\(yùn)作資金，實(shí)現(xiàn)住房公積金保值增值是專(zhuān)業(yè)性工作，如果從業(yè)人員知識(shí)匱乏將直接導(dǎo)致保值增值目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。所以必要制定年度學(xué)習(xí)計(jì)劃，細(xì)化季度學(xué)習(xí)任務(wù)，學(xué)習(xí)一些國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)、房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)、存貸款利率等知識(shí)，以全面提升資金從業(yè)人員的綜合能力水平，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大趨勢(shì)，以及宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的判斷能力，更好地為住房公積金管理提出前瞻性建議，為實(shí)現(xiàn)繳存人個(gè)人賬戶(hù)保值增值，避免不必要的因風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)損失。

（二）加強(qiáng)繳存范圍與繳存基數(shù)的核查及繳存比例的控制

單位住房公積金繳存行為是維護(hù)職工住房公積金權(quán)益的前提，由于職工的住房公積金是通過(guò)所在單位匯繳的，因此，單位是否實(shí)行繳存住房公積金成為職工能否申請(qǐng)貸款、能否提取住房公積金的前提。所以有制度地對(duì)職工繳存、使用、提取住房公積金進(jìn)行抽查監(jiān)督很重要。職工有繳存住房公積金的義務(wù)，其提取住房公積金、申請(qǐng)住房公積金貸款必須符合政策法規(guī)的規(guī)定。職工不能因自己的住房問(wèn)題已解決而不繳存住房公積金，也不能因?yàn)樽》抗e金所有權(quán)屬于自己而非法提取。隨時(shí)抽查繳存單位的繳存范圍與繳存基數(shù)，用人單位是否全員繳存住房公積金，繳存基數(shù)的統(tǒng)計(jì)是否按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)法規(guī)定的范圍統(tǒng)計(jì)職工收入，堅(jiān)決防止單位擅自擴(kuò)大繳存基數(shù)、杜絕超比例繳存住房公積金。

（三）降低貸款門(mén)檻、實(shí)行彈性貸款額度與降低貸款利率

住房公積金管理中心若是一個(gè)“不以盈利為目的的事業(yè)單位”，那么中心就是一個(gè)做公益事業(yè)的單位，必須解決那部分因?yàn)橘?gòu)房難于從銀行融資的人群，為這部分民眾謀福利。而從實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果看來(lái)，住房公積金貸款帶來(lái)了利息收入，產(chǎn)生了可觀(guān)的增值收益，但是，解決的是中高收入人群的購(gòu)房。需改變這樣的狀況，實(shí)現(xiàn)為中低收入人群提供住房貸款，可運(yùn)用政府每年公布的本地區(qū)的平均收入作為尺度。對(duì)于實(shí)際收入低于平均收入的人群，首套剛需貸款，首付還可適當(dāng)降低，真正使中低收入人群得益。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或經(jīng)濟(jì)過(guò)熱地區(qū)的房?jī)r(jià)，貸款額度也可實(shí)行適當(dāng)上浮原則。由于住房公積金是政策性貸款，所以，在“不以盈利為目的”前提下，通過(guò)降低小戶(hù)型自住、首套貸款利率，真正實(shí)現(xiàn)政策性住房金融的作用解決民生問(wèn)題。

（四）科學(xué)合理安排，提高資金運(yùn)作水平

住房公積金的增值收益主要靠資金的合理運(yùn)作產(chǎn)生，包括以下幾部分：沉淀資金的增值、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)利息與無(wú)法支取的住房公積金賬戶(hù)存儲(chǔ)款收入。其中沉淀資金數(shù)額巨大，所以管理難度也最為突出，要兼顧流動(dòng)性、收益性和安全性的三者關(guān)系。在保證住房公積金提取和貸款的前提下，管委會(huì)同意，用沉淀資金購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，同時(shí)，對(duì)到期的資金進(jìn)行轉(zhuǎn)存，這樣保證了正常業(yè)務(wù)的開(kāi)展，又確保了大資金的保值增值，避免了住房公積金在銀行的存款利率與繳存人提取住房公積金所付出的存款利率不發(fā)生倒掛現(xiàn)象。其次，加快完善市場(chǎng)體系、經(jīng)濟(jì)體系、金融體系，使住房公積金的部分沉淀資金可以安全進(jìn)入資本一級(jí)市場(chǎng)以獲取更好收益，以順利實(shí)現(xiàn)住房公積金保值增值的可靠性。

（五）與時(shí)俱進(jìn)，改變觀(guān)念

遵循國(guó)家立法精神，明確住房公積金作用，提高住房公積金利用率是我們必須重視的工作。健全完善信息共享系統(tǒng)，提倡聯(lián)合辦公“一條龍”服務(wù)，繳存人出示個(gè)人身份證明，（并現(xiàn)場(chǎng)拍照留影）就可辦理公積金提取。貸款方面，降低貸款門(mén)檻、簡(jiǎn)化貸款程序，放寬貸款使用限制、加大貸款支持力度，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，克服一切消極思想，提高服務(wù)質(zhì)量，切實(shí)改進(jìn)貸款服務(wù)。通過(guò)調(diào)查研究，切實(shí)解決貸款條件過(guò)高，手續(xù)復(fù)雜的問(wèn)題，簡(jiǎn)化貸款審批手續(xù)，縮短審批時(shí)間，提高貸款工作效率。降低擔(dān)保、評(píng)估公證，抵押登記等各種費(fèi)用，減輕借款申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，真正發(fā)揮住房公積金的金融優(yōu)勢(shì)。

（六）明確管理體制，建立健全住房公積金監(jiān)督制度

《條例》第三十條“住房公積金管理中心的管理費(fèi)用，由住房公積金管理中心按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)編制全年預(yù)算支出總額，報(bào)本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后，從住房公積金增值收益中上交本級(jí)財(cái)政，由本級(jí)財(cái)政撥付”由此可知，住房公積金管理中心屬于典型的“自收自支”事業(yè)單位，按照事業(yè)單位分類(lèi)改革要求，可成為改制后的財(cái)政全額撥款的事業(yè)單位，徹底消除“強(qiáng)制分配繳存人個(gè)人利益”的不良影響，明確住房公積金的公益性質(zhì)。或者，按照當(dāng)前國(guó)家金融改革的結(jié)構(gòu)性目標(biāo)趨勢(shì)，因?yàn)橹С肿》扛母?，成立住房貸款銀行。住房公積金管理中心到底定位于其中哪一個(gè)，已經(jīng)迫在眉睫。

住房公積金合作銀行承擔(dān)著資金的收繳、支付、結(jié)算、擔(dān)保貸款資金劃撥，住房公積金賬戶(hù)的管理、賬戶(hù)信息的查詢(xún)等工作，因此，管理中心要定期或不定期檢查、核實(shí)銀行的住房公積金存貸款結(jié)算業(yè)務(wù)；對(duì)其承擔(dān)的部分管理義務(wù)履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。其二，堅(jiān)持財(cái)政與審計(jì)對(duì)管理中心的監(jiān)督，杜絕住房公積金資金挪用現(xiàn)象的發(fā)生，防止住房公積金資金往來(lái)過(guò)程、環(huán)節(jié)中出現(xiàn)違紀(jì)行為。其三，管理中心不但要加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，處罰欠繳、少繳住房公積金的單位，以保護(hù)職工的合法權(quán)益，而且，要定期將歸集、使用的住房公積金資金情況向社會(huì)公布，堅(jiān)持全社會(huì)的監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

[1]《住房公積金管理?xiàng)l例釋義》，建設(shè)部住房制度改革辦公室、國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)林資源環(huán)保司、建設(shè)部政策法規(guī)司聯(lián)合編訂，中國(guó)物價(jià)出版社出版.

[2]2002年3月24日國(guó)務(wù)院令第350號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈住房公積金管理?xiàng)l例〉的決定》修訂.

[3]《推進(jìn)與完善住房公積金制度研究》，2011年2月1日由科學(xué)出版社出版.