邵翠麗

〔河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 科研處，河南 鄭州450045〕

一、研究背景

2013年12月汽車城底特律宣告破產(chǎn)，185億美元的債務(wù)創(chuàng)造了美國(guó)城市破產(chǎn)的最新上限，也對(duì)各國(guó)政府的債務(wù)問(wèn)題敲響了警鐘。在美國(guó)，一個(gè)城市破產(chǎn)算不上什么大事，在最近的30年里，申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府已經(jīng)達(dá)到200多家。我國(guó)與西方國(guó)家在治理體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制等方面雖存在較大差異，但同樣存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是預(yù)算資源在中央與地方配置上的不均衡，地方政府的權(quán)責(zé)不均衡，以及在有限的任期內(nèi)做出顯著的政績(jī)來(lái)獲取提拔條件的強(qiáng)烈愿望，使得地方政府管理者只追求短期效益（面子工程、形象工程等），激勵(lì)了地方政府負(fù)債的擴(kuò)展，也加快了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累。而我國(guó)現(xiàn)行的破產(chǎn)法中的債務(wù)人沒(méi)有涵蓋地方政府，也未制定有關(guān)地方政府的破產(chǎn)法，當(dāng)?shù)胤秸畣适攤芰r(shí)，也無(wú)法像企業(yè)一樣通過(guò)破產(chǎn)程序，降低其債務(wù)規(guī)模。

關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，目前比較一致的看法是：地方政府未來(lái)?yè)碛械墓操Y源收入無(wú)法滿足其未來(lái)應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，從而使得地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的一種可能性。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)積累、擴(kuò)大到一定程度，就形成了地方政府財(cái)政債務(wù)危機(jī)。需要注意的是，風(fēng)險(xiǎn)的存在并不一定帶來(lái)破產(chǎn)這樣的消極后果。風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，高風(fēng)險(xiǎn)同樣也可能伴隨著高收益。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，重要的是如何正確認(rèn)識(shí)自身的籌資能力，合理評(píng)價(jià)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)。因此，有必要建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成

1．以風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源分類

HanapolackovaBrixi按照風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源將其劃分為四類：直接負(fù)債、或有負(fù)債、顯性負(fù)債、隱性負(fù)債。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合實(shí)際情況，我國(guó)地方政府債務(wù)的構(gòu)成內(nèi)容見(jiàn)表1。

2．以影響風(fēng)險(xiǎn)的因素分類

（1）經(jīng)濟(jì)因素

經(jīng)濟(jì)因素對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的高低，直接決定其對(duì)自身債務(wù)的承擔(dān)能力。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快，償債能力較強(qiáng)，自然能夠承受較高的債務(wù)支付水平，進(jìn)而降低其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平；相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度低于地方政府的債務(wù)增長(zhǎng)速度，就會(huì)導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成。其次，地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是否穩(wěn)定、合理，也影響著地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的抗擊能力。第三，良好的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、完善的設(shè)施環(huán)境和政策條件，也是穩(wěn)定地方政府財(cái)政收入、增強(qiáng)地方政府抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力的必要條件。

（2）財(cái)政因素

當(dāng)財(cái)政收入不足以支付財(cái)政支出時(shí)，同樣會(huì)給地方政府帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的債務(wù)支付資金來(lái)源于其財(cái)政收入，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑就是保證財(cái)政收支相抵后略有節(jié)余。若地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)不足，財(cái)政赤字長(zhǎng)期累積，債務(wù)償還能力低下，那么，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就相對(duì)增長(zhǎng)；相反，若地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速，能夠盡快彌補(bǔ)其歷史赤字，及時(shí)償還債務(wù)，自然就可以降低其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3．債務(wù)因素

地方政府債務(wù)包括直接顯性債務(wù)和或有債務(wù)，這兩類債務(wù)均會(huì)給地方政府帶來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。直接顯性債務(wù)雖事先可確定，金額可預(yù)期，但當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入不足以支付其財(cái)政支出，無(wú)力承擔(dān)到期債務(wù)時(shí)，就形成政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。或有債務(wù)由于不可預(yù)見(jiàn)性，且往往數(shù)額巨大，一旦隨著外界條件的變化或系統(tǒng)內(nèi)因素的影響轉(zhuǎn)化為直接債務(wù)，將給地方政府帶來(lái)更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，引起債務(wù)危機(jī)。

表1 地方政府債務(wù)構(gòu)成

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系

1．地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系建立的原則

（1）綜合性。債務(wù)的存在與顯現(xiàn)會(huì)給地方政府帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，但是否一定會(huì)是危機(jī)，則要看地方政府的財(cái)政收入情況和應(yīng)對(duì)能力。因此評(píng)價(jià)指標(biāo)中不僅要包含各種債務(wù)評(píng)價(jià)，還應(yīng)包含對(duì)財(cái)政收入的評(píng)價(jià)。

（2）全面性。由前文的分析可知，除了直接顯性債務(wù)外，隱性債務(wù)、或有債務(wù)由于其隱蔽性，一旦爆發(fā)，很可能使地方政府措手不及，無(wú)法立刻采取有效的應(yīng)對(duì)措施，給地方政府帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)可能更大。因此評(píng)價(jià)體系不僅應(yīng)包含顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還應(yīng)包含隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；不僅應(yīng)包含直接債務(wù)，還應(yīng)包含或有債務(wù)。

（3）動(dòng)態(tài)性。我國(guó)東部、中部、西部各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，各省份所處經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地理?xiàng)l件、文化教育氛圍均不相同，所面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自然會(huì)有差異，即便是同樣性質(zhì)、同樣金額的債務(wù)對(duì)不同的省份和地市政府來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)程度也不盡相同。因此，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系中指標(biāo)的建立不應(yīng)是固定不變的，而是可以根據(jù)各地差異進(jìn)行動(dòng)態(tài)選擇。

2．地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

依據(jù)債務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立的基本原則，并征求相關(guān)專家的意見(jiàn)，本文建立如下地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，見(jiàn)表2。

表2 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3．地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的評(píng)價(jià)方法

在對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大小進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，可將模糊綜合評(píng)價(jià)法與層次分析法相結(jié)合，在科學(xué)確定各影響因素對(duì)總目標(biāo)的影響權(quán)重的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)水平進(jìn)行量化考核，綜合評(píng)價(jià)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

（1）設(shè)立評(píng)價(jià)指標(biāo)集

設(shè)目標(biāo)層為A，準(zhǔn)則層評(píng)價(jià)指標(biāo)記為B＝（B1，B2，B3），其中B1B2B3分別代表經(jīng)濟(jì)因素、財(cái)政因素、債務(wù)因素。將措施層評(píng)價(jià)指標(biāo)集記為C＝（C1，C2，C3，…，C12）。

（2）確定評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

設(shè)準(zhǔn)則層評(píng)價(jià)指標(biāo)B1，B2，B3在B中的權(quán)重為P＝（P1，P2，P3），措施層，C2，C3，…，C12在C中的比重為Pk＝（Pk1，Pk2，Pk3，…，Pkm），采用層次分析法確定權(quán)數(shù)。

建立層次結(jié)構(gòu)模型（見(jiàn)表2），構(gòu)造兩兩比較判斷矩陣。

可廣泛征求有關(guān)專家學(xué)者和政府財(cái)政部門(mén)有關(guān)人員的意見(jiàn)，比較層次分析結(jié)構(gòu)中的各種因素，進(jìn)行賦值，構(gòu)造判斷矩陣。

例如對(duì)總目標(biāo)A，與之相關(guān)的因素有B1，B2，B3，在原則A下，元素B1，B2，B3進(jìn)行兩兩比較優(yōu)劣，構(gòu)造判斷矩陣如表3形式；對(duì)準(zhǔn)則層中B1，與之相關(guān)的因素有C1，C2，C3，在原則B1下，對(duì)C1，C2，C3進(jìn)行兩兩比較優(yōu)劣，構(gòu)造判斷矩陣如表4形式：

表3 判斷矩陣A－B

表4 判斷矩陣B1－C

上表中bij的含義為：對(duì)于A而言，Bi與Bj相比重要性程度的體現(xiàn)；cij的含義為：對(duì)于B1而言，Ci與Cj相比重要性程度的體現(xiàn)。通常bij、cij可以取值1、2、…9，及其倒數(shù)，其含義可通過(guò)表5進(jìn)行說(shuō)明。

表5 標(biāo)度說(shuō)明

以上所構(gòu)建的矩陣A－B為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警判斷矩陣，表示準(zhǔn)則層B中經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、債務(wù)三個(gè)因素相對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這一總目標(biāo)的重要性比較結(jié)果；矩陣B1－C為經(jīng)濟(jì)因素的判斷矩陣，表示地方經(jīng)濟(jì)增速水平、地方通貨膨脹水平、地方居民消費(fèi)水平相對(duì)于經(jīng)濟(jì)因素這一目標(biāo)的重要性比較結(jié)果。同樣可以根據(jù)措施層C4，C5，C6，C7的重要性比較，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)因素的判斷矩陣B2－C；根據(jù)指標(biāo)層C8，C9，C10，C11，C12的重要性比較，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)因素的判斷矩陣B3－C。

（3）計(jì)算各層次上元素的組合權(quán)重并進(jìn)行一致性檢驗(yàn)

以A－B判斷矩陣為例，先計(jì)算其重要性權(quán)數(shù)：

計(jì)算Wi的正規(guī)化權(quán)重

可求得權(quán)向量W ＝［W1，W2，W3］T

其中RI的值可查表獲得（見(jiàn)表6）

表6 平均隨機(jī)一致性檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)值表

根據(jù)對(duì)應(yīng)的RI值，可以求出各矩陣的CR值，一般認(rèn)為，當(dāng)CR＜0．1時(shí)，可接受判斷矩陣的一致性，否則，就需要修改矩陣，重新確定權(quán)重。

同樣，可以計(jì)算B1－C，B2－C，B3－C的重要性權(quán)數(shù)及合成權(quán)數(shù)，即：各指標(biāo)C1，C2，C3…C12在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警總目標(biāo)中的層次排序。

（4）建立評(píng)價(jià)集

對(duì)債務(wù)狀況可能出現(xiàn)的結(jié)果做出總的評(píng)價(jià)形成的集合即為評(píng)價(jià)集，可以用V表示，本文采用五級(jí)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：V＝（V1，V2，V3，V4，V5）＝（很好，較好，一般，較差，很差）。

（5）確定模糊變換子矩陣

根據(jù)隸屬度函數(shù)，求出隸屬度，確定模糊變換子矩陣Rk。這里僅以債務(wù)依存度、債務(wù)負(fù)擔(dān)率、或有債務(wù)比重和償債率為例，對(duì)模糊變換子矩陣的確立做詳細(xì)說(shuō)明。

債務(wù)依存度。目前國(guó)際公認(rèn)的地區(qū)財(cái)政債務(wù)依存度安全線為20%。根據(jù)我國(guó)基本情況，可將評(píng)價(jià)域確定為：［0，0．1），［0．1，0．2），［0．2，0．5），［0．5，0．7），［0．7，1）。

債務(wù)負(fù)擔(dān)率。和其他國(guó)家相比，我國(guó)地方政府對(duì)債務(wù)的承受能力較弱，根據(jù)李子奈教授的研究結(jié)論，我國(guó)政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率應(yīng)控制在20%以內(nèi)，可將評(píng)價(jià)域確定為：［0，0．1），［0．1，0．2），［0．2，0．6），［0．6，0．8），［0．8，1）。

或有負(fù)債比重?？筛鶕?jù)地方政府近幾年或有負(fù)債的規(guī)模、比例等，確定其評(píng)價(jià)域?yàn)椋海?，0．1），［0．1，0．25），［0．25，0．6），［0．6，0．8），［0．8，1）。

償債率。國(guó)際貨幣基金組織將償債率安全線劃定為15%－20%。其評(píng)價(jià)域：［0，0．1），［0．1，0．2），［0．2，0．6），［0．6，0．8），［0．8，1）。

根據(jù)地方政府各項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的實(shí)際數(shù)據(jù)和上述確定的評(píng)價(jià)域，建立模糊變換子矩陣Rk，再計(jì)算出模糊變換矩陣Dk＝PkRk，最后計(jì)算綜合評(píng)價(jià)結(jié)果D＝PR，根據(jù)該綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，可以得到地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)狀況，準(zhǔn)確判斷其所處水平。

四、結(jié)論

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)，將直接影響整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等國(guó)計(jì)民生問(wèn)題，關(guān)注政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)評(píng)價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施，刻不容緩。我國(guó)地大物博，礦產(chǎn)自然資源分布不均衡，再加上歷史的原因，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和發(fā)展速度也不盡相同。地方政府的財(cái)政能力、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在較大差異。地方政府債務(wù)的形成原因也各不相同，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)給地方政府造成的影響大小存在較大差異。在地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的應(yīng)用過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)環(huán)境設(shè)定不同的權(quán)重，根據(jù)各地區(qū)的債務(wù)內(nèi)容增加或刪除相應(yīng)指標(biāo)，也可根據(jù)各地區(qū)歷史最高值、最低值、平均值等數(shù)據(jù)建立不同的評(píng)價(jià)域，從而建立與地方政府實(shí)際情況相適宜的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以真實(shí)反映地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平。分析引起其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要因素，根據(jù)不同地區(qū)、不同發(fā)展階段及時(shí)采取有針對(duì)性的措施，切實(shí)體現(xiàn)不同地區(qū)、不同發(fā)展階段地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理和控制措施的差異性，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受的范圍內(nèi)，使地方政府經(jīng)濟(jì)走上良性、可持續(xù)發(fā)展的道路。

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