張文娟，金 良

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

西部草原既是西部人民賴(lài)以生存和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，也是涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、維護(hù)生態(tài)平衡、遏制荒漠化進(jìn)程的重要綠色屏障，同時(shí)也是非常重要的遺傳資源庫(kù)以及天然草原和其他不同植物群落基地。然而目前中國(guó)的天然草原正面臨不同程度的退化，國(guó)家為改善生態(tài)環(huán)境實(shí)施的退耕還林還草、京津風(fēng)沙源、退牧還草等草原生態(tài)建設(shè)工程，雖然取得了較好的生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益，使受損的草原生態(tài)系統(tǒng)得到了一定的恢復(fù)，但生態(tài)環(huán)境“局部有所改善、整體持續(xù)惡化”的狀況尚未根本扭轉(zhuǎn)，草原生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依然十分嚴(yán)峻。

在草原生態(tài)環(huán)境日益惡化的背景下，實(shí)施合理的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境，這是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾繕?biāo)。草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償，是“受益者付費(fèi)”，即由政府或具體受益者對(duì)實(shí)施生態(tài)環(huán)境保護(hù)付出代價(jià)者，進(jìn)行必要的補(bǔ)償，屬于增益補(bǔ)償，是對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)者給與經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)貼，以增加其從事生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的積極性。

一、草原牧區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策實(shí)施情況

2010年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)牧民增加收入的實(shí)施意見(jiàn)》即政府1號(hào)文件，決定對(duì)階段性禁牧、牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)、購(gòu)置牧機(jī)具、牧區(qū)燃油和牲畜良種等進(jìn)行補(bǔ)貼。自治區(qū)財(cái)政每年拿出9億元，各盟市旗縣每年還投入6億元左右，全區(qū)達(dá)到15億元左右。2011年開(kāi)始中央財(cái)政每年安排資金134億元，在內(nèi)蒙古、新疆(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個(gè)主要草原省(區(qū))，全面建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。截至2012年3月底前，內(nèi)蒙古自治區(qū)財(cái)政廳將2011年國(guó)家實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)資金37.66億元全部下?lián)苊耸小４隧?xiàng)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吒采w內(nèi)蒙古10.2億畝可利用草原，涉及5567個(gè)嘎查村，惠及農(nóng)牧民146萬(wàn)戶(hù)。同時(shí)，自治區(qū)財(cái)政對(duì)牧區(qū)補(bǔ)貼的配套政策資金也在陸續(xù)下達(dá)。一是繼續(xù)對(duì)畜牧業(yè)良種給予補(bǔ)貼。對(duì)牧民購(gòu)買(mǎi)區(qū)內(nèi)具備旗縣以上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證種羊場(chǎng)的特級(jí)、一級(jí)種公羊予以補(bǔ)貼，購(gòu)買(mǎi)一只羊補(bǔ)貼800元。牧戶(hù)采用良種肉牛凍精，每頭基礎(chǔ)母牛每年補(bǔ)貼10元。對(duì)牧戶(hù)養(yǎng)殖良種基礎(chǔ)肉用母牛，每頭母牛補(bǔ)貼50元。三項(xiàng)補(bǔ)貼資金共2.4億元，其中自治區(qū)本級(jí)財(cái)政承擔(dān)的1.4億元已下?lián)?。二是繼續(xù)對(duì)牧業(yè)機(jī)具購(gòu)置給予補(bǔ)貼。在中央財(cái)政補(bǔ)貼30%的基礎(chǔ)上，將牧民購(gòu)機(jī)累加補(bǔ)貼比例提高到50%，對(duì)牧民合作組織購(gòu)置機(jī)具給予優(yōu)先安排，需資金1.13億元，其中自治區(qū)本級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的6780萬(wàn)元已于年初下達(dá)。三是對(duì)牧民草原管護(hù)員給予補(bǔ)貼。2012年自治區(qū)與盟市、旗縣財(cái)政安排資金4700萬(wàn)元，共聘用牧民管護(hù)員1.17萬(wàn)人，做到每個(gè)嘎查村聘用1－2名草原管護(hù)員。四是對(duì)生態(tài)轉(zhuǎn)移安置試點(diǎn)給予支持。2012年全年自治區(qū)與盟市共安排轉(zhuǎn)移安置資金4億元，還安排優(yōu)質(zhì)高效草牧場(chǎng)建設(shè)資金2.2億元，自治區(qū)有關(guān)部門(mén)正在編制實(shí)施方案，待方案批復(fù)后自治區(qū)財(cái)政將及時(shí)下?lián)苜Y金。之后截至2012年10月，2012年草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金也已發(fā)放17.6億元，65萬(wàn)戶(hù)農(nóng)牧民開(kāi)始享受第二年的補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，占?yīng)發(fā)戶(hù)的54.7%。

在2013年里，內(nèi)蒙古自治區(qū)將在已取得的成就上繼續(xù)推進(jìn)完善草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制。在內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧業(yè)廳下發(fā)的8號(hào)文件，即《關(guān)于開(kāi)展草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作的通知》中，傳達(dá)了關(guān)于對(duì)2011與2012年中央財(cái)政草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金開(kāi)展績(jī)效考核工作的細(xì)則通知。文件要求各盟市在制度建設(shè)、基礎(chǔ)工作、實(shí)施成效這三個(gè)方面對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)開(kāi)展情況做出說(shuō)明，并報(bào)告給自治區(qū)農(nóng)牧廳。此項(xiàng)績(jī)效考核工作有助于自治區(qū)對(duì)2011與2012年度各盟市工作進(jìn)展加以了解，并在此了解的基礎(chǔ)上對(duì)下一步的工作開(kāi)展做出決策。

二、研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文選擇了內(nèi)蒙古自治區(qū)具有代表特色錫林郭勒草原與呼倫貝爾草原牧區(qū)農(nóng)牧民為調(diào)研對(duì)象，通過(guò)對(duì)這兩個(gè)區(qū)域生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)研，分析論證了該政策的實(shí)施對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民生活、生產(chǎn)狀況的具體作用及影響，指出了生態(tài)補(bǔ)償政策在實(shí)施中存在的問(wèn)題，以及為加強(qiáng)該政策對(duì)改善草原地區(qū)農(nóng)牧民生計(jì)的實(shí)際作用提出了建議及對(duì)策。

在綜合分析錫林郭勒盟和呼倫貝爾市基本情況的基礎(chǔ)上，采用目前廣泛應(yīng)用的參與式農(nóng)村評(píng)估方法(Participatory Rural Appraisal，PRA)對(duì)部分地區(qū)農(nóng)牧戶(hù)進(jìn)行隨機(jī)調(diào)查。PRA方法包括直接觀察、社區(qū)村民會(huì)議、問(wèn)卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)訪(fǎng)談、特定的群體討論會(huì)、參與式制圖等方式。本文采用問(wèn)卷調(diào)查和半結(jié)構(gòu)訪(fǎng)談相結(jié)合的方法進(jìn)行調(diào)查，問(wèn)卷內(nèi)容包括農(nóng)牧戶(hù)的家庭基本信息、經(jīng)營(yíng)畜牧業(yè)情況、收入與支出情況、當(dāng)?shù)夭菰鷳B(tài)保護(hù)狀況、生活滿(mǎn)意度和生計(jì)發(fā)展的限制因素等方面。2012年7－8月開(kāi)展調(diào)查，調(diào)查農(nóng)牧戶(hù)310戶(hù)，其中有效問(wèn)卷303戶(hù)。

根據(jù)謀生方式、家庭勞動(dòng)力分工、收入來(lái)源狀況，將調(diào)查農(nóng)戶(hù)分為純農(nóng)型、純牧型、農(nóng)牧兼業(yè)型3類(lèi)。純農(nóng)型家庭主要從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè);純牧型家庭以放牧為主要的謀生方式;農(nóng)牧兼業(yè)型家庭為即從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)又兼有牧業(yè)。本次調(diào)查的303戶(hù)中，錫林郭勒盟純農(nóng)型16戶(hù)、純牧型89戶(hù)、農(nóng)牧業(yè)兼業(yè)型60戶(hù);呼倫貝爾市純農(nóng)型37戶(hù)、純牧型51戶(hù)、農(nóng)牧業(yè)兼業(yè)型50戶(hù)。表1為研究區(qū)不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的家庭規(guī)模和職業(yè)構(gòu)成。

運(yùn)用Microsoft Excel軟件統(tǒng)計(jì)分析不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的家庭基本信息、生計(jì)策略及其對(duì)改善生計(jì)的認(rèn)知情況。

三、結(jié)果與分析

(一)草原牧區(qū)農(nóng)牧戶(hù)的基本信息與特點(diǎn)

1.草原牧區(qū)農(nóng)牧戶(hù)家庭規(guī)模和職業(yè)構(gòu)成分析

通過(guò)對(duì)內(nèi)蒙古草原牧區(qū)不同地區(qū)不同類(lèi)型的農(nóng)牧戶(hù)家庭狀況調(diào)查分析(見(jiàn)表1)，均存在一定的差別，從總體情況而言，錫盟地區(qū)的家庭規(guī)模小于呼倫貝爾地區(qū)，從職業(yè)構(gòu)成情況來(lái)看，錫盟地區(qū)從事農(nóng)牧業(yè)本職行業(yè)的人數(shù)更多一些，呼倫貝爾地區(qū)職業(yè)選擇性更復(fù)雜一些，其原因可能和近年來(lái)呼倫貝爾市經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，對(duì)外開(kāi)放度更高有關(guān)，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民更容易獲取到新的信息及學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，因此人們?cè)敢鈬L試不同的生活方式來(lái)改善當(dāng)前的生活。從不同類(lèi)型來(lái)看，錫盟地區(qū)農(nóng)牧型的農(nóng)牧戶(hù)家庭規(guī)模較大，從事其他行業(yè)的人數(shù)比例要比純農(nóng)型和純牧型的比例大，說(shuō)明農(nóng)牧型的農(nóng)牧戶(hù)打破了傳統(tǒng)的思想，對(duì)改善當(dāng)前的生活有著更強(qiáng)烈的愿望，因此，從事商業(yè)和外出打工的人數(shù)比例要更多些;在這一點(diǎn)上，呼倫貝爾地區(qū)與錫盟地區(qū)具有同樣的特點(diǎn)。

表1 研究區(qū)不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的家庭規(guī)模和職業(yè)構(gòu)成

圖1 不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的年齡結(jié)構(gòu)

圖2 不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的文化程度

2.草原牧區(qū)農(nóng)牧戶(hù)年齡結(jié)構(gòu)與文化程度分析農(nóng)牧戶(hù)在年齡結(jié)構(gòu)和文化程度上也存在差異(圖1，圖2)。從不同地區(qū)來(lái)看，錫盟地區(qū)與呼倫貝爾市地區(qū)相比較，家庭規(guī)模較小、年齡結(jié)構(gòu)偏大，教育普及率偏低。從不同類(lèi)型家庭來(lái)看，純農(nóng)型家庭整體年齡結(jié)構(gòu)偏大，文化水平較低，表現(xiàn)為文盲比例較高，錫盟占12.5%，呼倫貝爾市占2.1%。大學(xué)生數(shù)量均較少，僅占6.25%和0。農(nóng)牧型家庭的年齡結(jié)構(gòu)偏小，大學(xué)文化程度人數(shù)所占比例相對(duì)較高，且文盲比例最小，錫盟和呼倫貝爾市都為0。結(jié)合上表的職業(yè)結(jié)構(gòu)，說(shuō)明在一定程度上，生計(jì)多樣化與家庭成員受教育程度呈正比;農(nóng)牧型家庭成員的受教育程度整體高于純牧型家庭，更高于純農(nóng)型家庭。

(二)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的生計(jì)的影響分析

1.生態(tài)補(bǔ)償前后不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)生活狀況變化

通過(guò)分析錫盟地區(qū)不同類(lèi)型家庭生態(tài)補(bǔ)償前后的生活狀況(表2)，可知:

生態(tài)補(bǔ)償前純牧型家庭收入主要來(lái)源于牧業(yè)收入，占總收入的89.89%，生態(tài)補(bǔ)償后收入來(lái)源，牧業(yè)收入在總收入中的比重有所下降，其他行業(yè)的收入和農(nóng)業(yè)收入的比重有所增加，主要原因在于2011年以來(lái)所發(fā)放的生態(tài)補(bǔ)償資金包括，創(chuàng)業(yè)補(bǔ)助，即針對(duì)轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式為主、從事非牧性產(chǎn)業(yè)或就地舍飼養(yǎng)殖的牧民，給予每年3600元的貸款貼息補(bǔ)助，扶持帶動(dòng)牧民實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)增收;以及轉(zhuǎn)移就業(yè)崗位補(bǔ)助，即，對(duì)禁牧區(qū)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)的牧民給予每月300元的就業(yè)補(bǔ)助，鼓勵(lì)和扶持勤勞增收。牧區(qū)的牧戶(hù)在政府的幫助下逐漸發(fā)展一些其他的行業(yè)，其中農(nóng)業(yè)收入的增加主要是指一些牧戶(hù)進(jìn)行大棚果蔬培育的收入。農(nóng)牧型的牧戶(hù)家庭收入來(lái)源在生態(tài)補(bǔ)償前后的變化類(lèi)似于純牧戶(hù)，純農(nóng)戶(hù)的收入來(lái)源在生態(tài)補(bǔ)償前后變化不是很明顯，因?yàn)閷?duì)于純農(nóng)型農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，生活在牧區(qū)的農(nóng)戶(hù)有一些能夠獲取一些生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，生活在農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶(hù)基本上得不到本次生態(tài)補(bǔ)償?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，因此生活狀況變化不明顯。

生態(tài)補(bǔ)償前后純牧型家庭資金支出的變化為，生活支出比例下降，子女上學(xué)和醫(yī)療保健及其他支出比例有所增加，主要原因是，生態(tài)補(bǔ)償資金還包括，養(yǎng)老補(bǔ)助，即對(duì)禁牧區(qū)60周歲以上牧民在享受草場(chǎng)補(bǔ)助和當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，每月增加300元養(yǎng)老補(bǔ)助金;再有還包括，助學(xué)補(bǔ)助，即對(duì)接受高等教育的禁牧區(qū)牧民子女，每學(xué)年補(bǔ)助6000元，確保禁牧區(qū)牧民子女順利完成學(xué)業(yè)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度解決穩(wěn)定轉(zhuǎn)移就業(yè)問(wèn)題。由于這兩項(xiàng)補(bǔ)助的增加，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民提高了在教育費(fèi)用和醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用以及其他費(fèi)用上的支出。農(nóng)牧型家庭也表現(xiàn)為同樣的變化，只是農(nóng)牧型家庭在子女上學(xué)費(fèi)用的支出上份額更高一些，通過(guò)與當(dāng)?shù)啬翍?hù)訪(fǎng)談得知，他們已經(jīng)意識(shí)到了知識(shí)的重要性，因此非常重視子女的教育問(wèn)題，一些人希望通過(guò)上學(xué)把子女送到城里生活，還有一些人希望子女學(xué)成后能夠回鄉(xiāng)從事一些技術(shù)性勞動(dòng)，因此在子女上學(xué)費(fèi)用上的投入都很大。純農(nóng)型牧戶(hù)由于生活壓力較大，在生態(tài)補(bǔ)償后雖然在子女上學(xué)和醫(yī)療保健上的支出也有增加，但是與純牧型和農(nóng)牧型家庭相比還有一定的差距。

表3 呼倫貝爾地區(qū)不同類(lèi)型家庭生態(tài)補(bǔ)償前后生活狀況變化(%)

表3為呼倫貝爾地區(qū)不同類(lèi)型家庭在生態(tài)補(bǔ)償前后的生活變化情況，其整體的變化趨勢(shì)與錫盟地區(qū)基本上一致，只是呼倫貝爾市地區(qū)的人民收入總體狀況都比錫盟地區(qū)的高一些，而且當(dāng)?shù)厝嗣駨氖碌男袠I(yè)比較靈活，受教育水平普遍較高，其生活狀況的變化除了受益于生態(tài)補(bǔ)償之外，還與其自身的發(fā)展有關(guān)，因?yàn)?，純農(nóng)型家庭雖然得到了很少的生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)，但是近兩年來(lái)其投入教育的支出和醫(yī)療本保健的支出在總資金支出的份額上與純牧型和農(nóng)牧型的家庭基本相當(dāng)。

2.生態(tài)補(bǔ)貼前后不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)生活滿(mǎn)意度變化

通過(guò)調(diào)查錫盟地區(qū)與呼倫貝爾地區(qū)的生活滿(mǎn)意度(表4，表5)，總的來(lái)看，呼倫貝爾市地區(qū)各類(lèi)型的農(nóng)牧戶(hù)在生態(tài)補(bǔ)償前后的生活滿(mǎn)意度都高于錫盟地區(qū)，不滿(mǎn)意的情況低于錫盟地區(qū)，原因在于呼倫貝爾市地區(qū)農(nóng)牧民收入水平較高，因此生活滿(mǎn)意度也較高。

對(duì)不同類(lèi)型的家庭在生態(tài)補(bǔ)償前后的分析，以錫盟與呼倫貝爾市情況類(lèi)似，因此以錫盟為例進(jìn)行說(shuō)明，在個(gè)研究區(qū)3種類(lèi)型家庭中，生態(tài)補(bǔ)償后的農(nóng)牧業(yè)型家庭和純牧型家庭，由于獲得的生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)力度較大，生活滿(mǎn)意度也較高，分別達(dá)到45.1%和30.6%;純農(nóng)型家庭的生活滿(mǎn)意度最低(10.1%)，原因在于，部分純農(nóng)型家庭成員文化程度較低，又缺乏職業(yè)技術(shù)，除了從事種植和養(yǎng)殖外，無(wú)法勝任文化水平或技術(shù)含量要求較高的非農(nóng)工作，加上連年干旱，農(nóng)業(yè)收入逐年減少，使這類(lèi)家庭生活壓力變大，生活滿(mǎn)意度下降，由于純農(nóng)型家庭成員的小農(nóng)意識(shí)普遍存在，使他們?nèi)匀粷M(mǎn)足于現(xiàn)狀，因此，大多數(shù)人對(duì)生活多持中立態(tài)度(79.8%)。

表4 錫盟地區(qū)不同類(lèi)型家庭生態(tài)補(bǔ)償前后的生活滿(mǎn)意度對(duì)比(%)

表5 呼倫貝爾不同類(lèi)型家庭生態(tài)補(bǔ)償前后的生活滿(mǎn)意度對(duì)比(%)

3.生態(tài)補(bǔ)償前后不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)生計(jì)策略變化

通過(guò)對(duì)不同地區(qū)各類(lèi)型的農(nóng)牧戶(hù)的訪(fǎng)談?wù){(diào)查得知(表6、表7)，生活在不同地域的農(nóng)牧戶(hù)目前所從事的生計(jì)活動(dòng)有所不同，生態(tài)補(bǔ)償前后農(nóng)牧戶(hù)愿意從事或愿意嘗試的生計(jì)活動(dòng)也有很大差別，具體分析如下:

在生態(tài)補(bǔ)償前，錫盟與呼倫貝爾市比較來(lái)說(shuō)，錫盟地區(qū)由于人口稀少，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)落后，當(dāng)?shù)厝藗兘邮芡鈦?lái)刺激較少，人們更加愿意從事基礎(chǔ)性勞動(dòng);呼倫貝爾地區(qū)區(qū)域?qū)ν忾_(kāi)放度較高，有一些農(nóng)牧民尤其是農(nóng)牧型的農(nóng)牧民愿意嘗試一些新的技術(shù)性或商業(yè)性的勞動(dòng)，但是人數(shù)相對(duì)較少。

在生態(tài)補(bǔ)償后，錫盟地區(qū)和呼倫貝爾地區(qū)的農(nóng)牧民的生計(jì)策略都有所變化，不同類(lèi)型的農(nóng)牧戶(hù)從事的行業(yè)都有所增加。說(shuō)明生態(tài)補(bǔ)償在一定程度上可以幫助農(nóng)牧民改善生計(jì)策略，增加農(nóng)牧民提高收入的途徑。

再以錫盟為例，分析不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的生計(jì)策略變化。與生態(tài)補(bǔ)償前相比，純牧型牧戶(hù)和農(nóng)牧型的牧戶(hù)愿意從事的行業(yè)明顯增多，因?yàn)?，這兩種類(lèi)型的農(nóng)牧民獲取了更多生態(tài)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)資金，并且在政府扶持和資助下從事其他的行業(yè)也可以降低生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以獲取更多的家庭收入，尤其是農(nóng)牧型家庭，他們文化水平偏高，學(xué)習(xí)從事技術(shù)性或商業(yè)性勞動(dòng)更快，因此，他們的生活水平也較高。

對(duì)于純農(nóng)型家庭來(lái)說(shuō)，生態(tài)補(bǔ)償前后生計(jì)策略改善不明顯，因?yàn)椋麄儷@取的國(guó)家性或地方性資助較少，加之他們中大多數(shù)農(nóng)戶(hù)更愿意維持現(xiàn)狀，不愿意或是沒(méi)有條件從事其他行業(yè)。他們的家庭收入主要來(lái)源是農(nóng)作物和養(yǎng)殖方面的收入，部分勞動(dòng)力打一些短期零工，主要集中在建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)，每年務(wù)工時(shí)間不固定，屬于“有活就干”的類(lèi)型。純農(nóng)型家庭生計(jì)策略單一，生活狀況受到各種外界和自身?xiàng)l件制約，生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。干旱、牲畜疫病、糧食和畜產(chǎn)品價(jià)格下降、生產(chǎn)資料價(jià)格升高等一種或多種情況的發(fā)生都會(huì)大大增加這類(lèi)農(nóng)牧戶(hù)生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

表6 錫盟地區(qū)不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)生態(tài)補(bǔ)償前后的生計(jì)策略比較

表7 呼倫貝爾不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)在生態(tài)補(bǔ)償前后生計(jì)策略的變化

(三)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)草原牧區(qū)生態(tài)環(huán)境的影響分析

1.生態(tài)補(bǔ)償前后草原農(nóng)牧民保護(hù)草原生態(tài)意識(shí)的變化

根據(jù)對(duì)不同地區(qū)草原牧區(qū)的農(nóng)牧民關(guān)于保護(hù)草原生態(tài)意識(shí)問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果顯示(表8)，生態(tài)補(bǔ)償后各個(gè)地區(qū)農(nóng)牧民保護(hù)草原的生態(tài)意識(shí)都明顯提高，這與近兩年來(lái)，國(guó)家對(duì)草原保護(hù)的宣傳及對(duì)農(nóng)牧民的生態(tài)補(bǔ)償有很大的關(guān)聯(lián)。具體分析如下:從不同地區(qū)來(lái)看，錫盟地區(qū)與呼倫貝爾相比，呼倫貝爾地區(qū)保護(hù)草原的意愿更加強(qiáng)烈，對(duì)于“是否擔(dān)心草原的退化會(huì)危及生產(chǎn)生活?”的問(wèn)題呼倫貝爾農(nóng)牧民回答很擔(dān)心的幾乎占50%以上，錫盟僅占25%左右;對(duì)于“是否支持禁牧與休牧政策?”問(wèn)題，呼倫貝爾農(nóng)牧民的支持率幾乎達(dá)到60%以上。

從不同類(lèi)型的農(nóng)牧民保護(hù)生態(tài)意識(shí)的變化看，呼倫貝爾與錫盟地區(qū)的變化幾乎一致，所以?xún)H以錫盟為例加以說(shuō)明。純牧型和農(nóng)牧型的農(nóng)牧民比純農(nóng)型的農(nóng)牧民有更強(qiáng)烈的保護(hù)草原生態(tài)的意愿，因?yàn)檫@兩種類(lèi)型的農(nóng)牧民對(duì)草場(chǎng)的依賴(lài)性更強(qiáng)，在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償之后，他們所獲取的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益也更高，再者由于這兩種類(lèi)型農(nóng)牧民的文化水平平均較純農(nóng)型的高一些，因此，他們更能理解和支持國(guó)家及地方政府保護(hù)草原的一些行為，也愿意提高自我保護(hù)草原的意識(shí)。

另外，問(wèn)卷中提到“保護(hù)草原生態(tài)最有效的手段是什么?”的問(wèn)題，大多數(shù)人的回答是有賴(lài)于民眾意識(shí)的提高，可見(jiàn)，提高農(nóng)牧民的環(huán)保意識(shí)對(duì)保護(hù)草原起到了至關(guān)重要的作用。

表8 生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施后農(nóng)牧民保護(hù)草原生態(tài)意識(shí)變化

2.生態(tài)補(bǔ)償前后環(huán)境質(zhì)量變化

表9中顯示了不同地區(qū)的農(nóng)牧民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償以后，生活環(huán)境變化的一種直觀的反應(yīng)，總體來(lái)看，錫盟和呼倫貝爾市農(nóng)牧民感覺(jué)在生態(tài)補(bǔ)償后他們的環(huán)境質(zhì)量都有所改善，并且草原退化程度也出現(xiàn)了好轉(zhuǎn);由于錫盟與呼倫貝爾地區(qū)在地理位置、及氣候條件上的差異，使得兩個(gè)地區(qū)的農(nóng)牧民整體感覺(jué)略有不同，錫盟地區(qū)農(nóng)牧民感覺(jué)環(huán)境變化更加明顯，因?yàn)?，錫盟地區(qū)氣候惡劣，降雨量較少，再加上長(zhǎng)期以來(lái)的超載過(guò)牧使得該地區(qū)草原受損嚴(yán)重，近些年來(lái)通過(guò)國(guó)家和地方政府對(duì)草原牧區(qū)草場(chǎng)的保護(hù)和治理以及農(nóng)牧民的積極響應(yīng)，使得草場(chǎng)恢復(fù)迅速，農(nóng)牧民的直觀感受也比較強(qiáng)烈。

對(duì)于不同類(lèi)型的農(nóng)牧民的環(huán)境感受來(lái)說(shuō)，各種類(lèi)型農(nóng)牧民之間差別不明顯，對(duì)目前的環(huán)境質(zhì)量感到很滿(mǎn)意和滿(mǎn)意的達(dá)到65%左右，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償后草原退化情況有好轉(zhuǎn)的錫盟達(dá)到70%意識(shí)，呼倫貝爾市達(dá)到45%左右。

表9 生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施后環(huán)境質(zhì)量的變化

由此，可以說(shuō)明國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，在一定程度上可以改善農(nóng)牧民的生活環(huán)境質(zhì)量和生活水平。

但是，從本次調(diào)查中有一點(diǎn)也應(yīng)該因此注意，對(duì)于問(wèn)題“與2010年前相比，草原退化、荒漠化程度如何?”在呼倫貝爾市地區(qū)選擇草場(chǎng)惡化的也達(dá)到了40%左右，這說(shuō)明，單依靠生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，還不能解決所有地區(qū)的草場(chǎng)退化的局面，還要針對(duì)不同地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)方面的工作。

四、結(jié)論與討論

(一)結(jié)論

本次調(diào)查研究，主要是針對(duì)草原地區(qū)農(nóng)牧民在接受了國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金之后，其生產(chǎn)、生活及環(huán)境的變化情況，通過(guò)對(duì)上述問(wèn)題的分析可以得出如下結(jié)論。

(1)對(duì)于不同家庭類(lèi)型的農(nóng)牧民由于其存在家庭結(jié)構(gòu)、生活方式、生計(jì)策略、文化水平等方面的差異，生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制對(duì)其作用和表現(xiàn)也存在一定的差異，因此，生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施也要做到針對(duì)不同類(lèi)型的農(nóng)牧民實(shí)施不同的補(bǔ)償機(jī)制。

(2)雖然不同家庭類(lèi)型對(duì)生態(tài)補(bǔ)償體現(xiàn)出了不同的效果，但是，總體來(lái)說(shuō)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅改善農(nóng)牧民的生活條件，而且，也有助于農(nóng)牧民的整體文化素質(zhì)的提高，同時(shí)也可以促進(jìn)草場(chǎng)的保護(hù)，改善環(huán)境質(zhì)量。

(3)對(duì)于三種類(lèi)型的農(nóng)牧民，農(nóng)牧型的家庭更能抓住生態(tài)補(bǔ)償所帶來(lái)的機(jī)遇，無(wú)論在提高家庭收入方面、還是在改善生計(jì)方面、以及在提高整體文化素質(zhì)方面都表現(xiàn)出了較好的狀態(tài);但是純農(nóng)型的家庭在生態(tài)補(bǔ)償方面雖然也有收益，但是由于其獲取的收益較少，再加上小農(nóng)意識(shí)較強(qiáng)，對(duì)于從生態(tài)補(bǔ)償中所獲取的資金大多不愿意投資到其他行業(yè)，只做簡(jiǎn)單的生活支出來(lái)使用，因此，其生活、生產(chǎn)條件改善不明顯。純牧型的家庭雖然在生態(tài)補(bǔ)償中獲取了最多的實(shí)惠，但是由于其生活區(qū)域遠(yuǎn)離城市，其獲取信息的途徑較少，加之長(zhǎng)期以來(lái)所形成的生活習(xí)慣，使得他們受生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠绊懸跤谵r(nóng)牧型家庭，但是要強(qiáng)于純農(nóng)型家庭。

(4)生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施有利于草原地區(qū)草場(chǎng)的恢復(fù)和保護(hù)，有利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境的改善，但是單憑這一種單一的政策，很難達(dá)到全面保護(hù)草場(chǎng)的目的，因此，還要通過(guò)一些輔助措施，來(lái)改善局部地區(qū)的草原惡化的局面。

(二)討論

1.農(nóng)牧民生計(jì)發(fā)展的制約因素

針對(duì)內(nèi)蒙古不同地區(qū)農(nóng)牧民生活狀況的調(diào)查不難發(fā)現(xiàn)，不同家庭類(lèi)型的農(nóng)牧民對(duì)國(guó)家的生態(tài)獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后的生活變化表現(xiàn)有所差異，其中純牧型和純農(nóng)型的家庭，由于他們的生計(jì)策策略比較單一，受到各種外界因素和自身?xiàng)l件限制比較明顯，因此即便是國(guó)家給予其資金上的支持，也不能更好的改變其原有生活狀況，而對(duì)于農(nóng)牧型的家庭來(lái)說(shuō)，他們的生計(jì)手段多樣化，加之他們對(duì)改善當(dāng)前的生活的愿望明顯，在國(guó)家的補(bǔ)貼下，能夠抓住機(jī)遇投資其他的行業(yè)，使之生活水平改善明顯。由此，可以分析出制約農(nóng)牧民生計(jì)多樣化的因素有:

(1)農(nóng)牧民的文化素質(zhì)普遍較低

通過(guò)分析發(fā)現(xiàn)大多數(shù)牧區(qū)農(nóng)牧民的文化素質(zhì)都偏低，主要原因在于，牧區(qū)的教育事業(yè)比較落后，不僅教育條件缺失而且教育質(zhì)量也很差，比如很多牧區(qū)都沒(méi)有正規(guī)的學(xué)校，子女上學(xué)都得去附近的鎮(zhèn)里;有學(xué)校的地方，也是教室簡(jiǎn)陋，教室資源不足等等，這些問(wèn)題都成為了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民受教育的直接障礙。

(2)農(nóng)牧民的“小農(nóng)”意識(shí)嚴(yán)重

經(jīng)過(guò)訪(fǎng)談發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)牧民，尤其是對(duì)純農(nóng)型和純牧型家庭小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，雖然他們家境貧寒，但是多數(shù)人，都不愿意或者覺(jué)得沒(méi)有能力改善當(dāng)前生活條件，有些人安于現(xiàn)狀，有些人怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還有些人思想傳統(tǒng)，認(rèn)為從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)以外的行業(yè)都屬于“不務(wù)正業(yè)”等等，因此這些態(tài)度也嚴(yán)重制約了他們生計(jì)的改善。

(3)牧區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)落后

由于牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢，使得當(dāng)?shù)氐诙?、第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)落后，不能給當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民提供足夠勞動(dòng)就業(yè)崗位，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民多數(shù)都局限在了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)上，就農(nóng)牧業(yè)活動(dòng)本身而言，自然災(zāi)害頻發(fā)、生產(chǎn)資料價(jià)格上漲、農(nóng)牧產(chǎn)品價(jià)格的波動(dòng)以及牲畜疫病等都制約著農(nóng)戶(hù)的生計(jì)提高。

(4)牧區(qū)缺乏政府相關(guān)部門(mén)的引領(lǐng)和技術(shù)人員的技術(shù)指導(dǎo)

國(guó)家有關(guān)部門(mén)雖然為農(nóng)牧民提供了部分生態(tài)補(bǔ)償資金，但是并沒(méi)有提供相應(yīng)的技術(shù)支持和指導(dǎo)，使得大部分農(nóng)牧民只能把這部分資金作為存款來(lái)使用，有一些比較有想法的農(nóng)牧民最終也因?yàn)闆](méi)有技術(shù)和能力而放棄了其他行業(yè)的投資。

(5)草原生態(tài)環(huán)境的脆弱性

近些年來(lái)由于氣候干旱，草原超載嚴(yán)重，使得草原生態(tài)環(huán)境越來(lái)越脆弱，國(guó)家雖然出臺(tái)了一系列保護(hù)生態(tài)環(huán)境的舉措，但是由于宣傳手段落后，農(nóng)牧民不了解國(guó)家及政府的意圖，多數(shù)政策的執(zhí)行的并不徹底，比如、牧民偷牧，謊報(bào)牲畜頭數(shù)、擅自擴(kuò)大放牧規(guī)模的現(xiàn)象也不斷發(fā)生，因此，牧民生計(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間存在矛盾還在加劇。

2.生態(tài)補(bǔ)償政策存在問(wèn)題

(1)生態(tài)補(bǔ)償范圍狹窄

本次生態(tài)補(bǔ)償所涉及的農(nóng)牧民主要是針對(duì)純牧區(qū)和農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的農(nóng)牧戶(hù)，對(duì)于純農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶(hù)生態(tài)補(bǔ)償力度不夠，但是，通過(guò)本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，純農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶(hù)恰是屬于生活最貧困的類(lèi)型，由于他們生活在草原地區(qū)，雖然部分土地適于農(nóng)作物的種植，但是受到氣候和環(huán)境的限制，基本上都屬于靠天吃飯的類(lèi)型，收入水平很低。

(2)生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源單一，且不穩(wěn)定

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)牧民反應(yīng)，類(lèi)似的生態(tài)補(bǔ)償以往也有，大多都是補(bǔ)償幾年后就降低補(bǔ)償?shù)念~度或是取消部分補(bǔ)償項(xiàng)目的資金，因此，單靠國(guó)家的補(bǔ)償，很難達(dá)到長(zhǎng)期穩(wěn)定的效果，要爭(zhēng)取一些企業(yè)和社會(huì)群體等團(tuán)體的支持。

(3)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)不合理

在我國(guó)目前實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本上采取“一刀切”的政策，這樣的補(bǔ)償方式會(huì)導(dǎo)致一些地區(qū)出現(xiàn)“過(guò)補(bǔ)償”，另一些地區(qū)出現(xiàn)“低補(bǔ)償”的現(xiàn)象。由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化度不夠，又不能因地制宜，導(dǎo)致在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)許多問(wèn)題和矛盾。

3.完善生態(tài)補(bǔ)償策略、改善農(nóng)牧民生計(jì)的建議

(1)針對(duì)不同類(lèi)型農(nóng)牧民要采用不同生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)不同類(lèi)型農(nóng)牧戶(hù)的生計(jì)策略和制約因素存在差異，應(yīng)該采用相應(yīng)的策略提高其生活水平。對(duì)于純農(nóng)型家庭，應(yīng)從在退耕還林、退耕還草能方面加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償力度，并在政府引導(dǎo)的條件下積極挖掘傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)活動(dòng)的潛力，或通過(guò)技術(shù)、品種的改進(jìn)促進(jìn)增收，同時(shí)應(yīng)打破傳統(tǒng)的小農(nóng)意識(shí)的束縛，積極從事相關(guān)的非農(nóng)行業(yè)。對(duì)于純牧型家庭一方面就要積極落實(shí)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償政策，另外還要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)啬撩竦膶?zhuān)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，使其具有從事牧業(yè)生產(chǎn)以外的職業(yè)技能。對(duì)于農(nóng)牧型家庭，也要在有效評(píng)價(jià)其生活環(huán)境的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在號(hào)召其改變傳統(tǒng)放養(yǎng)方式同時(shí)，使其將種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“為養(yǎng)而種，以養(yǎng)增收”，種植優(yōu)質(zhì)飼料，解決飼草缺乏與牧業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)之間的矛盾。

(2)吸引外資投入到草原生態(tài)建設(shè)

草原生態(tài)環(huán)境價(jià)值顯著，其生物多樣性保護(hù)、生態(tài)旅游、科研文化景觀等價(jià)值是受惠于全球范圍內(nèi)的生態(tài)價(jià)值，草原生態(tài)建設(shè)的受益范圍也具有全球性，因此要加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的合作。如通過(guò)吸引外資的方式發(fā)展草原文化產(chǎn)業(yè)鏈，從而增加草原文化知名度、增加草原地區(qū)就業(yè)崗位，增加草原提取獲取信息的途徑等，以此來(lái)改善草原牧區(qū)民生問(wèn)題。

(3)建立長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，延長(zhǎng)補(bǔ)助期限

草原生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)持久的工程，其生態(tài)效益往往在很長(zhǎng)的時(shí)間才能顯現(xiàn)出來(lái)。目前，草原生態(tài)建設(shè)基本以“項(xiàng)目工程”為主，5～10年的補(bǔ)償期限過(guò)短，補(bǔ)償期滿(mǎn)后，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)牧民生活問(wèn)題如何解決，生態(tài)成果如何鞏固，草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)至少實(shí)行10年，20年，甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。只有實(shí)行長(zhǎng)效的生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償機(jī)制，從制度上保障農(nóng)牧民根本利益，才能鞏固草原生態(tài)建設(shè)成果，推進(jìn)草原生態(tài)環(huán)境的治理。

(4)完善草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償法律機(jī)制

完善草原保護(hù)和管理的法規(guī)。盡快制定和完善草原法的相關(guān)配套法規(guī)，并盡快出臺(tái)《草原征用使用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》以及《草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》。嚴(yán)格落實(shí)草畜平衡制度、基本草地保護(hù)制度和劃區(qū)輪牧、禁牧、休牧制度。進(jìn)一步修改完善草原保護(hù)和管理的地方性法規(guī)。

也可通過(guò)法律保障，加大對(duì)草原生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督力度。針對(duì)目前專(zhuān)項(xiàng)資金中使用不規(guī)范問(wèn)題，應(yīng)設(shè)立專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用，對(duì)大額現(xiàn)金支出、不按合同支付等不規(guī)范使用資金的行為要及時(shí)糾正建立財(cái)政資金的績(jī)效機(jī)制，改變過(guò)去的“重?fù)芸疃p管理”現(xiàn)象，做到追蹤問(wèn)效，確保資金的使用。

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