李揚(yáng)

[摘要]城市散居少數(shù)民族公民權(quán)益的相關(guān)立法是我國民族法制建設(shè)的重要組成部分。目前針對我國城市散居少數(shù)民族立法數(shù)量較少，立法層級較低，城市散居民族立法尚處于形成階段，主要存在立法內(nèi)容政策化，立法形態(tài)非系統(tǒng)化和立法效果滯后化三大問題。要完善城市散居少數(shù)民族立法需要細(xì)化立法內(nèi)容，完備立法體系，逐步實(shí)現(xiàn)從民族政策向民族立法的轉(zhuǎn)變，從單一立法向各地區(qū)、多層次均衡立法的轉(zhuǎn)變，以及從靜態(tài)立法向動(dòng)態(tài)立法的轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]民族立法；城市散居少數(shù)民族；權(quán)益保障

中圖分類號：D91215文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008410X（2014）06010206

根據(jù)我國第六次人口普查的數(shù)據(jù)，我國現(xiàn)有少數(shù)民族人口1.064億，其中有三分之一以上分布在城市和散居地區(qū)①。而隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，勢必會(huì)有更多的少數(shù)民族公民進(jìn)入城市并繼續(xù)呈現(xiàn)出散居、雜居樣態(tài)[1]（P10）。保障城市散居少數(shù)民族公民的合法權(quán)益，既是國家傳統(tǒng)民族政策和民族法治建設(shè)的應(yīng)有之義，也是進(jìn)一步融合民族關(guān)系，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的迫切要求[2]。因此，如何加強(qiáng)城市散居少數(shù)民族立法建設(shè)，構(gòu)建符合我國時(shí)代發(fā)展的城市散居少數(shù)民族立法體系，是一個(gè)既具有現(xiàn)實(shí)意義又富有挑戰(zhàn)性的課題。本文擬通過對現(xiàn)行城市散居少數(shù)民族立法的實(shí)證研究，探尋我國城市散居民族立法的發(fā)展方向。

一、基本樣本分析

對實(shí)證性研究而言，研究樣本的確定極為重要。本文以國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和北大法寶公布的現(xiàn)行有效的城市散居少數(shù)民族法律法規(guī)和規(guī)章為研究樣本②，主要從立法數(shù)量與方式、立法層級與地區(qū)分布、立法內(nèi)容與立法效果等方面展開研究。

（一）立法數(shù)量與立法方式

我國目前公布的規(guī)范和保障少數(shù)民族公民權(quán)益的法律法規(guī)和規(guī)章共計(jì)109部，涉及散居少數(shù)民族和城市少數(shù)民族公民權(quán)益的有31部，占全部少數(shù)民族立法數(shù)量的28.44%。其中，針對散居少數(shù)民族公民和城市少數(shù)民族公民權(quán)益的專門立法各有6部，共占立法樣本總數(shù)的3871%，在其他民族立法中涉及城市散居少數(shù)民族權(quán)益保障條款的有19部，占全部立法總數(shù)的61.29%。

從立法時(shí)間進(jìn)行考察，頒布于20世紀(jì)90年代之前的法律法規(guī)有2部，頒布時(shí)間在1990年至2000年之間的有18部，頒布于2000年至2010年之間的有8部，2010年之后頒布的有3部。由于2010年后的統(tǒng)計(jì)區(qū)間只有4年的時(shí)間，用年均立法數(shù)作為統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較更為科學(xué)和準(zhǔn)確。即1990年之前的十年時(shí)間里，年均立法數(shù)為02部；1999年至2000年間的年均立法數(shù)為18部；2000年至2010年為年均0.8部；2010年后年均0.75部（參見圖1）。

圖1年均立法數(shù)量趨勢如果將立法方式與立法時(shí)間對比分析，不難發(fā)現(xiàn)，我國民族立法中城市民族和散居少數(shù)民族專項(xiàng)立法時(shí)間相對集中，在現(xiàn)行有效的6部針對散居少數(shù)民族公民權(quán)益的立法中，有4部是在1990年至1999年的十年間制定頒布的。同樣，在6部城市少數(shù)民族權(quán)益立法中，也有5部是在該期間制定的。

從立法修訂情況看，在6部專門城市少數(shù)民族立法中，僅有1部進(jìn)行了修訂，即1989年12月由黑龍江省人大常委會(huì)制定頒布的《黑龍江省城市民族工作條例》于1996年11月被修訂；在散居少數(shù)民族立法中，有4部進(jìn)行了修訂（參見表1）。表1散居少數(shù)民族立法修訂情況立法機(jī)構(gòu)立法名稱立法時(shí)間修訂時(shí)間間隔時(shí)間湖北省人

通過上述幾組數(shù)據(jù)對比，可以得出以下結(jié)論。一是就立法數(shù)量而言，針對我國散居少數(shù)民族，特別是城市散居少數(shù)民族的專項(xiàng)立法和相關(guān)條款相對較少。這說明我國城市散居少數(shù)民族立法體系建設(shè)尚處于形成階段。二是就立法修訂情況而言，我國針對城市和散居少數(shù)民族的立法修訂周期較長，修訂頻率較低，平均修訂周期超過十年。如果與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度及其他民族立法相比較，不難發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行城市散居少數(shù)民族立法具有較為嚴(yán)重的滯后性。

（二）立法層級與地區(qū)分布

從法律等級的角度分析，在法律層面我國尚無一部系統(tǒng)的散居少數(shù)民族或城市少數(shù)民族權(quán)益保障法。目前針對城市散居少數(shù)民族公民權(quán)益的最高層級的立法是國務(wù)院于1993年頒布實(shí)施的《城市民族工作條例》。在部門規(guī)章層面，由國家民委頒布的規(guī)范性法律文件1部。在地方立法方面，涉及城市散居少數(shù)民族公民權(quán)益保障的地方性法規(guī)有24部，地方政府規(guī)章有5部。由此可知，我國目前城市散居少數(shù)民族立法的主體為地方性法規(guī)，占立法總數(shù)量的77.42%，其次為地方政府規(guī)章，占16.13%。中央立法僅占全部立法數(shù)的6.46%。中央立法與各級地方立法比例為1∶14.5（參見圖2）。

對頒布法律規(guī)定的地方行政級別進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，規(guī)范全省、直轄市范圍內(nèi)城市或散居少數(shù)民族公民權(quán)益的地方性法規(guī)和規(guī)章有24部，規(guī)范市一級范圍內(nèi)的相關(guān)法規(guī)有5部。

通過上述幾組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以得出以下結(jié)論。一是我國現(xiàn)行城市少數(shù)民族和散居少數(shù)民族立法層級整體較低，93.55%屬于行政法規(guī)之下的較低效力的法律規(guī)范性文件。在地方行政法規(guī)和規(guī)章的范疇內(nèi)，主要以省、直轄市一級制定頒布的地方性法規(guī)和規(guī)章為主體。二是如果結(jié)合我國少數(shù)民族人口分布情況參見李志華：《中國民族地理》，上海教育出版社1997年版。，在少數(shù)民族人口較多的省份之間，還存在嚴(yán)重的立法發(fā)展不平衡現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一方面是立法數(shù)量不平衡。立法數(shù)量最多的湖北、云南、黑龍江和吉林四省各頒布了3部相關(guān)法規(guī)和規(guī)章，有16個(gè)省、直轄市只有1部相關(guān)法律規(guī)范性文件涉及城市散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)問題，除5個(gè)民族自治區(qū)外，全國尚有6個(gè)省或直轄市未有任何關(guān)于轄區(qū)內(nèi)城市散居少數(shù)民族權(quán)益的法律條文。另一方面是立法專業(yè)化程度不平衡。目前，全國有11個(gè)省份頒布了專門的城市民族工作條例或散居少數(shù)民族保護(hù)條例。既頒布了散居少數(shù)民族保護(hù)條例，又頒布了城市民族工作條例的僅有湖北省，其余十省份僅在綜合性法律規(guī)范中規(guī)定了相關(guān)條款。

（三）立法內(nèi)容

在立法內(nèi)容上，除了對城市或散居少數(shù)民族權(quán)益的概括性規(guī)范外，還有部分法律規(guī)范專門從少數(shù)民族飲食、殯葬等方面做了規(guī)定。具體而言，在分析樣本中，專門針對城市散居少數(shù)民族飲食習(xí)慣的地方規(guī)范性法律文件僅有1部，為北京市人民政府于1988年頒布的《關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營清真食品必須尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣的若干規(guī)定》。專門針對城市散居少數(shù)民族公民殯葬習(xí)俗的規(guī)范性法律文件有2部，分別為南京市人大常委會(huì)于2004年9月制定的《南京市回族等少數(shù)民族殯葬管理規(guī)定》和昆明市政府于2006年12月頒布的《昆明市回族等少數(shù)民族殯葬管理辦法》。

在綜合性立法規(guī)范中，現(xiàn)行立法主要從“尊重民族風(fēng)俗習(xí)慣、保障民族平等”、“提供必要的飲食服務(wù)”、“便利使用民族語言”等方面對城市散居少數(shù)民族的基本權(quán)益做了規(guī)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在本文分析的31部法律法規(guī)中，有24部明確規(guī)定要尊重城市或散居少數(shù)民族公民的風(fēng)俗習(xí)慣，有12部明確規(guī)定要尊重并為城市或散居少數(shù)民族公民使用本民族語言提供便利，有24部規(guī)定要尊重并保障部分少數(shù)民族公民的飲食習(xí)慣和食品供應(yīng)，有22部規(guī)定尊重城市散居少數(shù)民族公民的殯葬習(xí)慣，有19部規(guī)定城市或散居少數(shù)民族公民享有參政議政權(quán)利，有18部規(guī)定了城市或散居少數(shù)民族享有在本民族重大節(jié)日期間放假的權(quán)利。

在違法責(zé)任的確定方面，現(xiàn)有分析樣本中未規(guī)定任何違法責(zé)任條款的規(guī)范性法律文件有8部，在明確規(guī)定了違法責(zé)任的法律法規(guī)中，規(guī)定違反相應(yīng)條款，侵害少數(shù)民族公民權(quán)益應(yīng)受到內(nèi)部處分的有14部，應(yīng)受到罰款，限期改正等行政處罰的有12部，應(yīng)追究刑事責(zé)任的有17部。

通過上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，可以得出下述結(jié)論。一是我國現(xiàn)有的針對城市或散居少數(shù)民族公民權(quán)益的立法內(nèi)容相對集中，但尚未涵蓋少數(shù)民族公民權(quán)益的全部方面，專門針對城市散居少數(shù)民族權(quán)益中某一特定領(lǐng)域立法規(guī)范的較少，部分領(lǐng)域尚無專門性法律規(guī)范予以保障。二是在74%的少數(shù)民族立法中僅使用1個(gè)～2個(gè)條款對違法責(zé)任做出規(guī)范，且這些條款多是對違法應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任或刑事責(zé)任做了概括性的規(guī)定，其可操作性值得商榷。

二、對我國城市散居少數(shù)民族

立法保護(hù)的反思從上述實(shí)證數(shù)據(jù)來看，我國針對城市散居少數(shù)民族的立法工作尚未引起立法者的足夠重視，還處于立法體系的形成階段。如果將城市散居少數(shù)民族立法放到我國民族法律體系的整體中分析，不難發(fā)現(xiàn)，對于城市散居少數(shù)民族的立法保障已經(jīng)成為我國民族立法的主要瓶頸。現(xiàn)階段，我國城市散居少數(shù)民族立法主要表現(xiàn)出三個(gè)典型特征。

（一）立法內(nèi)容的政策化

第一，我國關(guān)于城市散居少數(shù)民族權(quán)益保護(hù)的立法內(nèi)容較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。許多民族政策語言，如“任何組織和個(gè)人不得侵犯散居少數(shù)民族公民的合法權(quán)益”參見《廣東省散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例（2012年）》第3條。等被直接寫入民族法律法規(guī)中，且這些政策性條款在全部城市散居民族立法中占有很大比重。由于直接照搬國家民族政策，這些條款更多地是以提綱挈領(lǐng)的方式概況規(guī)定了對城市或散居少數(shù)民族公民權(quán)益保護(hù)的方向，因而其導(dǎo)引作用和象征意義遠(yuǎn)高于法律的規(guī)定性作用。

第二，我國城市散居少數(shù)民族立法的可訴性不強(qiáng)。我國少數(shù)民族立法的政策色彩較為濃厚，違法責(zé)任條款大多語焉不詳。這就直接導(dǎo)致了當(dāng)司法實(shí)踐中出現(xiàn)侵犯城市散居少數(shù)民族公民權(quán)益的情形時(shí)，受侵害的少數(shù)民族公民很難以相關(guān)民族立法為依據(jù)通過行使訴權(quán)的方式來糾正違法行為，維護(hù)自身合法權(quán)益。這就使得我國民族立法的可訴性大打折扣，同時(shí)也是我國近幾十年來極少出現(xiàn)因?yàn)槌鞘猩⒕由贁?shù)民族公民的特有民族權(quán)益被侵犯而提起相應(yīng)訴訟的主要緣由。

（二）立法形態(tài)的非系統(tǒng)化

第一，我國城市散居少數(shù)民族立法尚未建立起自上而下的法律體系。一方面，由于沒有相應(yīng)的《城市散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，導(dǎo)致目前在全國范圍內(nèi)，缺乏統(tǒng)一、全面保障城市散居少數(shù)民族權(quán)益的基本法律。另一方面，在地方立法中，由于立法水平參差不齊，各級地方行政法規(guī)、地方政府規(guī)章配比不合理，大量的配套性規(guī)范是以政府文件或規(guī)程、決議的形式下發(fā)的，不具有明確的法律效力，極易出現(xiàn)立法漏洞，難以形成完整、高效的立法體系。

第二，我國城市散居少數(shù)民族立法存在嚴(yán)重的立法不平衡。一方面，我國目前城市散居少數(shù)民族立法出現(xiàn)了較為明顯的地區(qū)不均衡。立法較為發(fā)達(dá)的省份已經(jīng)初步構(gòu)建起專門立法與綜合立法、省級立法與地市級立法相呼應(yīng)的立法體系，例如，湖北省制定頒布的與城市散居少數(shù)民族相關(guān)的立法已達(dá)3部，且涉及語言文字、傳統(tǒng)文化、少數(shù)民族公民生產(chǎn)生活等諸多方面。而部分省份則尚無相關(guān)立法，或僅有1個(gè)～2個(gè)條文涉及該領(lǐng)域。另一方面，囿于我國的民族政策，立法者更多地關(guān)注民族自治地方相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，對于城市散居少數(shù)民族的立法進(jìn)程難免有所忽視，這就造成了民族自治區(qū)域立法與散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法出現(xiàn)了立法上的不平衡。僅從立法數(shù)量即可窺見一斑。在我國現(xiàn)行有效的民族立法中，針對民族自治區(qū)域少數(shù)民族公民權(quán)益的立法數(shù)量多達(dá)78部，是城市散居少數(shù)民族立法數(shù)量的近三倍。可見，在我國民族立法中對于民族自治區(qū)內(nèi)少數(shù)民族的保障力度相較于非聚居區(qū)要大得多，由此出現(xiàn)了保障力度不均衡的問題。

（三）立法效果的滯后性

第一，立法時(shí)間較早，修訂頻率較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在我國城市散居少數(shù)民族立法中有近三分之二是2000年前制定頒布的。在31部相關(guān)立法中，僅有11部對個(gè)別條款進(jìn)行了修訂。甚至有部分頒布于20世紀(jì)90年代的相關(guān)立法至今未進(jìn)行任何修訂如山東省人大常委會(huì)于1990年8月30日頒布實(shí)施的《民族工作條例》，上海市人大常委會(huì)于1995年3月1日頒布實(shí)施的《少數(shù)民族權(quán)益保障條例》等。，明顯已經(jīng)不符合我國城市散居少數(shù)民族發(fā)展的要求。

第二，立法內(nèi)容不符合我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律。自改革開放以來，我國著力打造的是中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)市場在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的推動(dòng)和主導(dǎo)作用。隨著近十年來的發(fā)展，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系已經(jīng)逐步建立并日臻完善。但通過對我國現(xiàn)行有效的城市散居少數(shù)民族立法內(nèi)容進(jìn)行梳理，筆者認(rèn)為其中部分立法內(nèi)容，如對于相關(guān)民族飲食的配給制度等已經(jīng)與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律不相適應(yīng)，在立法實(shí)施效果上也難以發(fā)揮其應(yīng)有的保障少數(shù)民族權(quán)益的作用。此外，隨著時(shí)代的發(fā)展，城市散居少數(shù)民族所需求的一些具有時(shí)代特征的發(fā)展權(quán)益，沒有及時(shí)地以立法的形式加以確認(rèn)。

三、我國城市散居少數(shù)民族立法的完善

民族立法建設(shè)是一個(gè)長期系統(tǒng)的工程，不能一蹴而就。在我國現(xiàn)階段，結(jié)合我國城市散居少數(shù)民族立法模式的典型特征，可以嘗試從三個(gè)方面對其加以完善。

（一）從民族政策向民族立法轉(zhuǎn)變

在我國，由于民族法制建設(shè)整體較為薄弱，多年以來，民族政策在少數(shù)民族治理和民族權(quán)益保障方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。對民族問題主要是依靠政策加以規(guī)范和指引[3]。加強(qiáng)民族法制建設(shè)，樹立法治理念，實(shí)現(xiàn)從政策治理向法治的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化城市散居少數(shù)民族立法的可操作性和可訴性，是完善我國城市散居少數(shù)民族立法體系，保障城市散居少數(shù)民族公民權(quán)益的首要任務(wù)。

第一，細(xì)化城市散居少數(shù)民族立法規(guī)范的內(nèi)容。在民族立法時(shí)，要盡可能地避免直接照搬相關(guān)民族政策，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法要求，從保障城市散居少數(shù)民族發(fā)展權(quán)益的視角，通過規(guī)范城市散居少數(shù)民族公民個(gè)體的權(quán)利，以及對相關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、個(gè)人發(fā)展的保護(hù)義務(wù)來強(qiáng)化民族立法的可操作性，使城市散居少數(shù)民族立法真正落實(shí)為以公民個(gè)體權(quán)益為核心的立法模式。

第二，進(jìn)一步完善城市散居少數(shù)民族立法中的違法責(zé)任條款。明確侵犯城市散居少數(shù)民族相關(guān)權(quán)益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時(shí)完善相關(guān)配套立法工作，切實(shí)加強(qiáng)民族立法的可訴性。

（二）從單一立法向多層次均衡立法轉(zhuǎn)變

制定城市散居少數(shù)民族權(quán)益保障法，逐步實(shí)現(xiàn)從單一立法向各地區(qū)、多層次均衡立法的轉(zhuǎn)變，形成城市散居民族立法發(fā)展的系統(tǒng)性。

民族法制建設(shè)需要完備的立法體系，對于城市散居少數(shù)民族立法也不例外。系統(tǒng)、完善、涇渭分明的城市散居少數(shù)民族立法系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)民族法治的必要前提。鑒于我國散居的少數(shù)民族人口眾多且民族風(fēng)俗各異，受歷史傳統(tǒng)、文化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)水平的影響，對各省市城市散居少數(shù)民族公民發(fā)展與保護(hù)的需求也不盡相同。這就迫切需要制定一部系統(tǒng)的、法律效力較高的城市散居少數(shù)民族權(quán)益保障法，作為城市散居少數(shù)民族立法體系中的基本大法，統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)范并指引全國各地區(qū)散居少數(shù)民族權(quán)益保障的立法工作。

此外，在城市散居少數(shù)民族權(quán)益保障法之下，還應(yīng)逐步構(gòu)建起符合我國民族法制建設(shè)要求的城市散居少數(shù)民族立法體系。一方面改變現(xiàn)有城市散居民族立法水平參差不齊、立法層級較低的現(xiàn)狀，提升城市散居民族立法的專業(yè)化、精細(xì)化水平。另一方面，強(qiáng)化城市散居民族立法的均衡化發(fā)展。以城市散居少數(shù)民族權(quán)益保障法為基準(zhǔn)，加強(qiáng)薄弱地區(qū)的立法工作，加大對散居少數(shù)民族和城市少數(shù)民族權(quán)益的保障力度。

（三）從靜態(tài)立法向動(dòng)態(tài)立法轉(zhuǎn)變

突出城市散居少數(shù)民族立法的特殊性，逐步實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)立法向動(dòng)態(tài)立法的轉(zhuǎn)變。城市散居少數(shù)民族立法建設(shè)是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化的進(jìn)步及民族政策的調(diào)整而不斷變革、創(chuàng)新。城市散居少數(shù)民族立法具有不同于民族區(qū)域自治地區(qū)立法的特殊性。

第一，立法時(shí)要充分考慮到廣大少數(shù)民族公民是以散居而非聚居的形式生活于城市的各個(gè)地方，對其立法保障的難度要明顯高于聚居形式的民族公民。

第二，由于不同的歷史傳承，我國的55個(gè)少數(shù)民族大多有其獨(dú)特的民族生活習(xí)慣和民族節(jié)日等，這就要求在城市散居少數(shù)民族立法建設(shè)時(shí)既要保證立法惠澤全部散居的城市少數(shù)民族公民，又要求注重各民族之間的差異性，防止出現(xiàn)“一刀切”的立法現(xiàn)象。

因此，我國的城市散居少數(shù)民族立法必須要由靜態(tài)立法轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)立法，即確立城市散居民族權(quán)益保障與國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)、民族特色保障三位一體的動(dòng)態(tài)發(fā)展模式，使城市散居少數(shù)民族公民在享有與民族自治地區(qū)少數(shù)民族公民相同的民族權(quán)利的前提下，保障國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果能夠迅速惠及城市散居少數(shù)民族公民，同時(shí)通過對城市散居少數(shù)民族公民權(quán)益的保障來進(jìn)一步促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和法治建設(shè)。

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