[摘要]就中國變動社會中的政治信任狀況簡單進行或高或低的數(shù)量判斷、或好或壞的價值判斷，都可能會失之偏頗，甚至會產(chǎn)生不良政治與社會后果，因此需要從不同維度分析其結構特質(zhì)。這主要包括：歷史變遷的進步性，結構序列的可調(diào)控性，表達方式的多樣性，網(wǎng)絡空間的虛擬性，縱向結構分布的級差性，供需關系的非平衡性等。這樣形成的理論認識或政策認知，對執(zhí)政黨和政府推動政治信任建設是非常有意義的。

[關鍵詞]政治信任；結構序列；級差信任；供需關系

中圖分類號：D621文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2014）06002908

中國社會正處于改革攻堅期與矛盾凸顯期。近些年來，普遍的社會焦慮、公共恐慌，頻發(fā)的暴力參與、群體泄憤等都或多或少、直接間接地折射出政府公信力的低下與政治信任的缺損。有研究指出，不斷增多的質(zhì)疑地方政府或部門的事件說明，中國民眾已經(jīng)形成了不信任的“主觀思維定式”，甚至在真相披露情況下，政府也無法贏得信任，已面臨“信任危機”[1]。還有人認為，中國社會已逐步陷入了“塔西陀陷阱”，即失去了民眾信任的政府，無論是說真話、做好事，還是說假話、做壞事，都被認為是說假話、做壞事。

不過，就中國變動社會中的政治信任狀況簡單進行或高或低的數(shù)量判斷、或好或壞的價值判斷，都可能會失之偏頗，甚至會引發(fā)不良的政治與社會后果。如果與中國社會轉(zhuǎn)型所展現(xiàn)的開放社會、市場社會、網(wǎng)絡社會、風險社會等發(fā)展特征或趨勢結合起來，就會發(fā)現(xiàn)當下中國社會的政治信任有著非常復雜的結構特質(zhì)。本文主要闡釋變動社會中政治信任的歷史進步性、結構序列可控性、表達方式多樣性、網(wǎng)絡空間的虛擬性、縱向分布的級差性、供需關系的非平衡性等。由此形成的理論認識或政策認知，對執(zhí)政黨和政府推動政治信任建設是非常有意義的。

一、歷史變遷的進步性

任何試圖取得并長期維持執(zhí)政地位的政黨都必須能夠順應民意、贏得民心，獲取政治信任。中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)及使命，規(guī)定了其自成立起就非常重視民眾的信任和支持，并將此視為革命、改革和建設成敗的關鍵。毛澤東指出：“我們應當相信群眾，我們應當相信黨，這是兩條根本的原理。如果懷疑這兩條原理，那就什么事情也做不成了?！盵2]（P423）就共產(chǎn)黨來說，大凡歷史轉(zhuǎn)折時刻、發(fā)展關鍵時期，高度的政治信任都發(fā)揮了化解矛盾、抗御風險、凝聚力量等政治功效。正因此，黨才克服了重重困難，戰(zhàn)勝了諸多風險，不斷取得勝利。有學者總結：構筑高信任度是共產(chǎn)黨革命、改革和建設的重要政治經(jīng)驗[3]。民主革命時期，共產(chǎn)黨在民眾的信任和支持下，從弱變強、從小變大，并從局部執(zhí)政到全國獲勝；取得政權后，共產(chǎn)黨探索社會主義革命與建設雖然走了不少彎路，遭遇了很多困境，但民眾的政治信任并沒有發(fā)生實質(zhì)性動搖，甚至在1960年前后的困難時期也沒有根本性弱化。

按照經(jīng)典現(xiàn)代化理論，政治信任可區(qū)分為傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩種模式。傳統(tǒng)社會政治信任的內(nèi)核是人格信任，即公眾對政治的相信和期待主要指向政治角色的政治人格；現(xiàn)代社會政治信任的根本是制度信任，即政治運行的確定性或可信性的關鍵是依靠制度的規(guī)范和約束。就此而言，在中國改革開放前的總體性社會中，政治信任屬于一種傳統(tǒng)人格信任。這種政治信任模式的典型特征有兩方面。

一是民眾施予的政治信任主要指向極富個人魅力的領袖，根本上是一種權威崇拜。在那個時代，“中國人對權威的崇拜是無條件的，而且是不加批評的。在他們的心目中，權威是不會犯錯的，或犯錯也是無所謂的，甚至是應該的（有人還常為犯錯的權威辯護）。他們對權威懷有一種渾然的信任，遇到權威便習慣性地不加懷疑與批評”[4]（P108）。特別是對毛澤東的人格信任不斷升級，“文革”時發(fā)展至登峰造極的程度，演化為政治迷信，民眾狂跳“忠字舞”、高唱“忠字歌”就是集中表現(xiàn)。如此崇拜或盲信，與封建專制環(huán)境下的愚忠相比有過之而無不及。

二是政治信任形成主要是通過意識形態(tài)建構實現(xiàn)的。正是強大的意識形態(tài)攻勢喚起了民眾對理想社會主義的信念和對馬克思主義的信仰，激發(fā)了他們對共產(chǎn)黨的信任和期待。頻繁意識形態(tài)動員的一個效果是，“對舊的黑暗社會和生活形態(tài)的憎惡和對未來理想社會的向往，喚起了也培育著人們對革命、對革命道德、對集體主義、對自我犧牲精神的忠誠的熱情和極度的信任”[5]（P187）。加之，政治社會化程度偏低、民眾主體意識缺乏，意識形態(tài)灌輸確實形成了較高政治支持，但在民眾基本物質(zhì)需求無法實現(xiàn)的條件下，僅依靠意識形態(tài)動員和教化而維持的權力秩序是無法擺脫其虛弱性的，由此建構的政治信任自然也不具有持久性和穩(wěn)固性，被其他模式政治信任取而代之就成為歷史必然。

改革開放以來，市場經(jīng)濟和全球化的內(nèi)外驅(qū)動促使中國社會的政治邏輯已經(jīng)并將持續(xù)發(fā)生深刻變化，即以往社會受制于國家的傳統(tǒng)政治邏輯，開始逐步被社會決定并制約國家的現(xiàn)代政治邏輯所取代。正因此，國家與社會、政府與公民、政黨與群眾之間的互動合作關系，以及以此為基礎的政治信任結構、環(huán)境、條件及發(fā)生邏輯也正在并將持續(xù)發(fā)生深刻改變。這或許就如吉登斯所描述的，中國正處于“解放政治”走向“生活政治”的進程中，由于政策執(zhí)行偏差、利益結構分化、政治溝通不暢等，造成了不同程度、不同層面的政治信任流失。從歷史比較看，如此政治信任衰微是顯而易見的，但從發(fā)展角度看，它與中國社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進程緊密聯(lián)系，反映了社會深刻變動中政治信任的結構、邏輯與狀態(tài)。

如果說人格信任與制度信任是傳統(tǒng)與現(xiàn)代政治信任的根本分野，那么中國社會的政治信任正在經(jīng)歷結構的歷史性嬗變，處于新舊模式的轉(zhuǎn)換期，集中表現(xiàn)為人格信任的日益衰微與制度信任的逐步積累。如果說革命領袖的個人魅力、抽象的意識形態(tài)、神秘的彼岸信仰構成了改革開放前政治信任的關鍵變量，那么訴求能否實現(xiàn)、權利能否保障、正義能否維系等已成為影響當下民眾是否施予政治信任的根本因素。這樣的信任或不信任，顯得更加理性、更加自主，更符合現(xiàn)代政治信任的特質(zhì)。這意味著政治信任的主體已不再是以往單純的“工具性”政治客體，而是逐步轉(zhuǎn)向“互動性”的現(xiàn)代政治主體；他們越來越從被動的政治受眾轉(zhuǎn)向積極的政治參與者，開始認識到國家權力的公共屬性，用批判的眼光審視政治組織及官員行為，并通過諸多方式進行監(jiān)督和控制，甚至懂得依法維權、依法治政。在如此形勢下，不少政治組織及官員也表現(xiàn)得越來越理性和理智，開始習慣民眾通過制度化途徑對自己權威的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，將與民眾的良性互動視為獲取信任和支持的基本條件。就這些特性與趨勢看，當前中國社會政治信任表現(xiàn)出來的“癥候”，恰恰是現(xiàn)代政治信任積累和成長的標識，具有歷史進步性，也是推動政治發(fā)展，構造更高水平、更加健康政治信任的動力。

二、結構序列中的可調(diào)控性

政治信任或不信任在本質(zhì)上都指向公共權力，但作為抽象物的公權力，又對象化地存在于現(xiàn)實中。這就是由價值、制度、過程、組織與角色共同構成的復雜互動的結構，即政治體系。既然政治體系由不同層面構成，那么政治信任也就呈現(xiàn)為不同結構，由政治共同體、政治價值、政治制度、公共政策、公共組織和政治角色等處于不同地位、發(fā)揮不同功能的結構序列構成[6]。根據(jù)伊斯頓的政治支持理論，民眾對政治共同體、政治制度、政治價值的信任屬于散布性支持，往往具有穩(wěn)定性，代表著整個政治信任的性質(zhì)與方向，并在很大程度上規(guī)范著民眾對公共政策、政治組織和政治角色的信任狀況和水平，進而維系政治信任結構的整全性與穩(wěn)定性。

就此而言，這三個層面的政治信任至關重要，是有序公共生活的潤滑劑。制度信任的缺失、價值信任的坍塌、國家認同的衰敗，都會嚴重侵蝕政治合法性，并引發(fā)權力秩序混亂。如果三層面的政治信任持續(xù)流失，就可能促生政治革命，或是共同體分崩離析的征兆。在政治信任結構序列中，民眾對公共政策、政治組織和政治角色的信任屬于特定支持，往往具有動態(tài)性、多變性。通常的情形是，一項公共政策可能得到一些民眾的相信和支持，而被另外一些人質(zhì)疑和不信任；公共組織不僅會隨環(huán)境變遷而處于不斷改組和變動之中，而且公共組織在現(xiàn)代社會又大都是科層式的，雖然具有高效率、專業(yè)化等優(yōu)勢，但也有“負功能”，“科層化的另一個也許不那么重要的威脅就是對民主體制下公眾信心的侵蝕”[7]（P8）。

因此說，公共政策與組織層面的政治信任流失有著現(xiàn)實必然性。特別是在現(xiàn)代民主體制下，民眾對政治角色的懷疑和不信任比較常見，也是必要的，正是民眾的質(zhì)疑才推動政治角色的廉潔履職、依法理政、有效作為，構成了防御公權力者異化的壓力機制?？贫髅鞔_指出：“民主國家的公民對待他們的領導人應該持批判態(tài)度。理想的情況是社會成員與選出的官員之間存在著互相信任與互相忠誠的關系。但成功的民主卻要求公民在信任之中摻和一些批判精神，即對當局存在一定程度的不信任?！盵8]（P178）這表達了民主體制下政治信任的根本邏輯。當然，這樣的不信任也應以全面政治認知、科學政治評價為前提。

從結構序列看，現(xiàn)階段中國社會常見的諸如謠言、恐慌、謾罵，甚至是社會泄憤、暴力介入、選擇退出等政治不信任現(xiàn)象，大都指向公職人員、公共組織或公共政策，或因公職人員的違法亂紀、貪污腐敗，或因公共部門的風氣敗壞、暗箱操作，或因公共政策的扭曲變形、執(zhí)行不力等。如責罵政府，表達的就是民眾對黨政機關的不信任，是不滿情感的釋放。特別是網(wǎng)絡空間責罵政府的聲音確實不少，但應當具體分析，至少要區(qū)分職業(yè)與非職業(yè)罵客，后者又可區(qū)分為“恨鐵不成鋼”和即興情緒兩種。除極少部分人外，這些罵聲傳遞的不信任都是希望黨和政府能更有作為、更加清廉、更負責任，表達的是內(nèi)在政治信任和期待，根本不是要背離共產(chǎn)黨領導，也不是反對政治制度。雖然由于一些制度體制機制設計不合理、運行失序、功能失調(diào)，造成了民眾的挫折、焦慮和不信任，但大多政治不信任事件的發(fā)生都源于民眾正當權益遭受侵害，并沒有什么政治敵意，也不具有顛覆政治制度和政治價值的屬性。

即便是近年來頻繁發(fā)生的針對地方基層黨政部門的群體性事件，其參與者也主要是釋放長期淤積的不滿情緒，并非要推翻政府，質(zhì)疑黨的領導。如持續(xù)時間長、組織化程度高、規(guī)模空前的廣東烏坎事件涉及的議題，主要就是土地出賣和村務公開兩方面，反映了基層官民矛盾，是利益分配中的人民內(nèi)部矛盾，通過談判協(xié)商、理性對話能夠得到解決。同樣，在四川什邡、江蘇啟東等群體性事件中，民眾暴力參與表達的也只是對公共政策的不信任、不支持，而不是否定黨的領導和社會主義制度。在當?shù)匦纪＝ā拔廴尽表椖亢螅瑔栴}隨即得以解決，事件得以平息，民眾情緒得以緩和，社會秩序得以恢復。當然，一些表現(xiàn)激烈、社會影響大的普通突發(fā)事件，如果處置不當也可能發(fā)生性質(zhì)轉(zhuǎn)變，并侵蝕民眾對政治價值和制度的信任支持。與此不同，諸如法輪功、“全能神”等與政府對抗，西藏、新疆等地出現(xiàn)的國家分裂行動，或一些極端左派或右派的政治異見人士所表達的政治訴求，涉及政治制度、政治價值，甚至是共同體層面的不信任問題，也就是試圖走封閉僵化的老路和改旗易幟的邪路。但是，此類不信任并非矛盾的主要方面，也不占主導地位，不影響政治信任結構的總體穩(wěn)定性。因此，在政治信任結構序列中，當前各類政治不信任現(xiàn)象大多屬于結構良性的，雖然不信任壓力不斷增強，但總體依然是可協(xié)調(diào)的，并處于可控范圍內(nèi)。

應當說，中國社會的各種利益沖突、矛盾和博弈已經(jīng)成為常態(tài)，由此引發(fā)的民眾對公共政策、公共組織或公職人員的懷疑、不信任，并非奇怪現(xiàn)象，更不是什么政治之“惡”。只是一些地方黨政部門在處理關涉政治不信任的事件中，或拖延推托，或強權壓制，或不切實際地把利益沖突擴大化，不恰當?shù)嘏卸檎魏鸵庾R形態(tài)問題，政府的傲慢態(tài)度或處置不當構成了矛盾轉(zhuǎn)化的導火索。這種偏差已在實踐中得到了較大程度的糾正，避免了普通事件的政治化。

三、表達方式的多樣性

政治信任或不信任往往遵循著心理——話語——行動的邏輯路線與表達方式，并可能是制度化、準制度化或非制度化的。在現(xiàn)代國家的治理制度框架中，行政訴訟制度、選舉制度等都是以不信任為前提設計的，屬于民眾表達政治信任或不信任的制度形式。就選舉制度來說，“公民可以在競爭的候選人中進行選擇，挑選那些選擇傾向與自己最為相似的人或那些他們最信任人”[9]（P117）。正是對政治角色的懷疑和不信任，擔心他們受到各種誘惑而不能及時、主動交出所掌控的公共權力，才創(chuàng)設了定期選舉這樣的制度化權力更替機制來防止這種情形發(fā)生。或者說，“選舉是一種信任之舉”，“選民必須將它的信任交給一個被普遍信任的領導人。這種聚集了數(shù)以百萬計的選票的信任，是一種使被選官員合法化的權力生產(chǎn)的輸入”[10]（P74）。相反，選舉行動中投棄權或反對票，往往表示的是不信任、不支持，屬于政治不信任最為制度化、理性化、程序化的行動表達。就有序的公共生活而言，如果民眾表達不信任采取的是制度化方式，并針對的是公權力者，那就不僅不應壓制，反而需要提倡；如果采用的是非制度化方式，那也不能一概否定或打擊報復，而需要根據(jù)政治信任結構序列區(qū)別對待，通過建立健全制度進行引導和規(guī)范；當然，那些通過暴力試圖否定政治制度、挑戰(zhàn)意識形態(tài)，或搞國家分裂的現(xiàn)象，就必須依法制止并從根本上尋求問題的解決。

雖然冷漠、忍耐等消極、隱性的心理和態(tài)度仍然是一些中國民眾政治不信任的意思表示，但表達方式在總體上已經(jīng)非常多樣化。就話語而言，人們往往通過編寫或傳播政治笑話、段子、順口溜、小道消息等來“取笑”一些公共政策、公共組織或涉事官員，隱喻了明確的政治不信任；也有在報紙雜志、廣播電視等大眾傳媒上發(fā)表與政府不同的聲音或主張，表達政治不滿。就行動而言，既出現(xiàn)了合法信訪、行政訴訟、控告檢舉、各類反對票棄權票等制度化形式，也頻頻發(fā)生越級上訪、集體散步、靜坐示威、圍堵交通、打砸搶燒政府場館等溫和或激烈的非制度化、準制度化抗議行為。特別是網(wǎng)絡新媒體的普及，為民眾提出政治訴求、表達政治期待、宣泄政治不滿、釋放政治情緒創(chuàng)造了平臺，使具有不信任心理的社會群體在網(wǎng)絡空間集聚，甚至滋生網(wǎng)絡暴力。

概言之，中國民眾表達不信任的方式呈現(xiàn)為制度化、準制度化、非制度化三種方式都增多的趨勢。但仔細分析會發(fā)現(xiàn)，民眾不信任的背后深藏的是規(guī)則意識和制度方式。有學者認為：“中國無論從古代還是現(xiàn)代都有層出不窮的民眾抗議活動。但是這些抗議有一個傳統(tǒng)就是都在遵守規(guī)則?？棺h者非常關注國家放出來的信號。他們盡力按照國家的規(guī)則來進行，無論是正式的還是非正式的，他們都很注意。所以當規(guī)則發(fā)生變化的時候，他們的語言也發(fā)生變化?！盵11]如果說民眾針對政府的抗議行動是在釋放政治不信任，那么他們依據(jù)國家正式或非正式規(guī)則而產(chǎn)生的語言或行動，顯然是制度化參與和表達方式。這樣通過制度方式對基層官員執(zhí)政行為的否定，對改善政府形象、解決治理問題等都是有益的。

四、網(wǎng)絡環(huán)境下的虛擬性

政治信任以政治認知為前提，這包括政治參與、政治接觸，以及了解政治知識、知情政治信息等。憑借政治認知，人們可知曉政治事件，了解公共權力運行狀況特別是政治角色的情況，并形成政治信任或不信任的態(tài)度、情感或信念。但受到政治傳播、個人偏好等的限制或影響，民眾對政治結構、過程、績效等的認知可能出現(xiàn)失真、偏差。隨著網(wǎng)絡新媒體的發(fā)展，它越來越成為影響政治認知和政治信任的重要變量。國外的“媒體抑郁癥”理論，以及國內(nèi)關于“媒體宣傳動員效果”與“宣傳回飛鏢效應”爭論，都說明了媒體傳播與政治認知、政治信任的密切關系?；ヂ?lián)網(wǎng)已是當下中國執(zhí)政黨和政府了解民聲、民情和民意，問需于民、問計于民、問政于民，推動科學決策、實現(xiàn)高效治理的重要力量，也成為信息時代政民、官民溝通對話，進而構造政治信任的有效平臺。尤其是在公共危機情境中，政府通過網(wǎng)絡向公眾快速發(fā)布信息，可極大地遏制造謠傳謠，對化解危機、平息事態(tài)可能產(chǎn)生立竿見影的效果。

但就政治信任建設來說，網(wǎng)絡也具有兩面性，既可產(chǎn)生正能量，也會滋生負效應。網(wǎng)絡傳播使黨政組織、政策過程、官員績效和言行等都被置于聚光燈下，在制度執(zhí)行、政治錄用、官員問責等方面，哪怕是出現(xiàn)點滴錯誤都會被迅速擴散，影響網(wǎng)民政治認知，甚至直接決定他們的政治信任選擇。在網(wǎng)絡推動民眾知情權不斷增強的同時，一些地方黨政部門由于“體制遲鈍”或懶政惰政，就公共事件或不公開信息，或為掩蓋真相惡意封鎖信息，都傷害了民眾知情權和監(jiān)督權，直接損毀了政府形象。特別是，受到利益結構失衡、公平正義缺失等影響，近年來幾乎所有涉官、涉權的事件發(fā)生后，都不可避免地在網(wǎng)絡空間迅速傳播并發(fā)酵，形成強大輿論場。借此，一些網(wǎng)民將現(xiàn)實中積累的政治不信任“移植”至網(wǎng)絡，通過謠言煽風、“惡搞”調(diào)侃等進行網(wǎng)絡動員，抹黑、丑化政府官員、公共決策、公共組織，將公共事件和信息再框架化，形成不信任的疊加效應，引發(fā)政治信任的彌漫性消解。

政治信任建設所遭遇的這些困境折射了網(wǎng)絡政治的獨特邏輯。這表現(xiàn)為：網(wǎng)絡權力結構的非中心化不斷稀釋現(xiàn)實政治權力或權威；網(wǎng)絡空間的言論自由機制解放了話語權，形成了與現(xiàn)實權力話語并不協(xié)調(diào)的輿論場；網(wǎng)絡世界自下而上的公共議程設置和后現(xiàn)代文化，使政府引導輿論越發(fā)困難；網(wǎng)絡技術建構了高速、平面的信息流動機制，對政治權力的科層結構造成沖擊。這意味著網(wǎng)絡信息傳播和輿情的多變性、多向性等特征，規(guī)定了網(wǎng)絡所構造的仍舊是一個“烏托邦與糟托邦”并存的政治認知環(huán)境。

要指出的是，網(wǎng)絡政治具有濃厚的“廣場政治”特性。由于種種原因，中國社會“網(wǎng)下政治”的不暢通、不發(fā)達，直接造成了“網(wǎng)上政治”的“繁榮”及快速發(fā)展，而中國網(wǎng)民的草根化、年輕化結構分布意味著由六億多網(wǎng)民構成的“政治廣場”必定是一個激情參與、熱情表達的空間。其中，置身廣場的“政治家”，即那些能言善辯并常常能夠發(fā)現(xiàn)和總結體制、政策不足的人，往往會贏得掌聲和信任，被視為“意見領袖”，他們發(fā)表的意見和觀點很容易被接受并廣泛傳播；而很多融入“網(wǎng)絡廣場”的網(wǎng)民，不可避免地受到情緒感染，表現(xiàn)出模仿性、盲從性，所表達的意見和觀點、提出的訴求和建議，往往具有叢林化、非理性等特征。從這個意義看，活躍于網(wǎng)絡廣場的依舊是一群“烏合之眾”，網(wǎng)絡愈是發(fā)展，其情緒化特征就愈明顯，政治認識、情感和評價的異質(zhì)性就愈強烈，理性水準就愈低，甚至直接演化為“民粹主義”，出現(xiàn)“多數(shù)人暴政”現(xiàn)象。特別是在網(wǎng)絡輿情“漣漪效應”、“燃燒效應”、“群體極化”等傳播規(guī)律催生和放大下，現(xiàn)實中的一般問題可能演化為政治問題，局部問題可能演化為全局問題，偏激言論可能演化為非理性情緒，從根本上改變民眾政治認知，耗散政治信任情感?？梢姡?jīng)由網(wǎng)絡信息傳播、擴散和互動而集聚的政治信任訴求或釋放的政治不信任，往往是情緒化的、非理性的，甚至是完全虛擬性的，與實際情形可能并不一致。

五、縱向結構分布的級差性

政治有層級，信任有級差，民眾可能相信高層政權，對地方基層信任度不高，也可能是相反或其他情況。政治信任縱向結構的這種分布可稱為級差政治信任。有學者指出，在政治信任衰落因果關系研究中，大都以中央政府為對象。這違背了一個客觀事實，即每個人都處在復雜的政府結構之中，不同層次和層級的政府部門滿足公民的利益和需求是有差異的，它們都構成信任或不信任的對象[12]（P218）。筆者分析了20世紀60年代后期到90年代早期的美國社會發(fā)現(xiàn)，無論在絕對還是相對意義上，中央政府的信任水平都極大地降低了，而州和地方則要好一些。如此的信任記錄表明，民眾對不同層級政府的預期和要求不盡相同，政治信任水平呈級差性。這與國家結構形式密切相關。在聯(lián)邦制國家，中央層面信任流失的風險可能不是特別大。在單一制國家，特別是中央集權型國家，如果民眾對部分基層地方政權信任水平不高，出現(xiàn)一定程度的政治信任缺失，雖會影響治理秩序，但通常不會危及政治結構穩(wěn)定；如果中央政權無能力積蓄相當水平的政治信任，那后果就可能會比較嚴重。

按照現(xiàn)代政治結構原理，與中央政權相比，地方基層有著為民眾提供公共服務更多的優(yōu)勢，理應擁有良好的信任記錄。這也是很多西方國家政治信任結構分布的一般態(tài)勢；與此相反，中國幾乎所有群體都對中央政權信任度高，接近很信任，而對地方特別是基層政權信任度比較低，級差政治信任特征非常鮮明。史天健曾對全國范圍的問卷調(diào)查研究顯示，中國民眾認為中央政府值得信任的比例占80%，認為黨中央和國務院大多是為人民利益服務的，與世界其他國家相比，這樣的信任度是很高的，但對地方和基層政府的信任度則要低得多[13]。級差信任選擇在一些特殊群體的行動中體現(xiàn)得尤為突出。如中國農(nóng)民的政治信任選擇最有助于解釋級差政治信任。有學者曾用十年時間對江西、江蘇、山西、重慶和上海農(nóng)民的政治信任變化情況開展了四次跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)政府每下降一個層級，農(nóng)民政治信任度就下降10%左右，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組織，只有三成多[14]。這樣的時間跨度說明，中國的級差政治信任具有相當堅韌性和穩(wěn)定性。

在級差信任條件下，民眾對基層信任不足，勢必大大削弱基層政權的合法性與治理能力，導致矛盾上移，積聚中央。如過去較長時期內(nèi)，群眾與基層政權信任缺失使很多問題積壓而無法解決，在“維穩(wěn)”責任制和“一票否決”的強壓下，基層和地方為抑制上訪量的增加與升級，以非常規(guī)甚至非法的方式對付信訪者，嚴重侵害了訪民權益。但通常的情況是，越被打壓，訪民越級訪、進京訪的動力就越強。如果從“想象政治”與“實際政治”分析，大多民眾對中央有著美好的政治想象和濃厚的信任情感，而對身邊的基層政權則是普遍的不信任。這種情形被概括為“長在土里的蘿卜，上面是青（青天）色的，下面是帶泥的”[15]；有人則表述為“閃著神奇光輝的中央+損公肥私的多數(shù)地方貪官+為民做主的少數(shù)清官”[16]（P149）。

正是這樣的政治想象，使得中央長期面臨高負荷的信訪壓力。但是，在信訪過程中訪民逐步認識到中央并沒有想象的那樣好，于是信任情感開始流失，大致軌跡是：初到北京，完全信任；上訪無效，不再相信中央的能力；得知銷號，不再相信中央的動機。而且，到北京之前，訪民想象中的中央“很大”，到北京后在各部門間跑來跑去，屢屢碰壁，中央開始“變小”，如問題長期得不到解決，最后中央就“等同于”最高領導人了，但能夠見到最高領導人談何容易，在他們希望破滅之際，也就是不信任中央之時。有研究就發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民進京訪的次數(shù)和他們對中央政府的信任度呈反比例關系，到北京上訪次數(shù)越多，對中央信任度就越低[17]。這與中央無力或無意解決他們反映的問題有關，對中央形象的負面影響是比較嚴重的，并可能帶來政治信任整體性缺失的風險；這也意味著，信訪與政治信任的關系已經(jīng)陷入了惡性循環(huán)，正在朝制度設計初衷的反方向行進。

照理說，中國擁有多達五個層級的政權體系，構筑起了一道道的政治“防火墻”。但在政治信任級差過大的條件下，一些基層和地方政權“防火墻”已出現(xiàn)“裂痕”或“坍塌”，整個體系的防火性能在減弱。特別是近些年來，不少民眾已開始從對基層政府官員的不滿發(fā)展至對政權體制的質(zhì)疑，對法律和司法的公正性表達嚴重懷疑，政治不信任不斷上移，認為縣鄉(xiāng)政府已經(jīng)是”烏天黑地“，是群眾災難的制造者，甚至將省一級政府視為災難根源。這是應當引起高度警覺的。值得期許的是，新一屆中央清晰認識到信訪制度及相關機制在實際操作中存在的問題及造成的一系列弊政，并已經(jīng)開始系統(tǒng)清理和整頓這些弊政，如廢止勞教制度、不受理越級上訪、取消非正常信訪排名等。在信任級差依然偏大的情況下，這些舉措有助于維護體制內(nèi)的政治信任資源和空間，對克服中央政權的信任流失非常有價值。

六、供需關系的不平衡性

從某種意義看，政治信任就是政治體系兌現(xiàn)承諾和民眾實現(xiàn)預期的契合狀況，也是一種供需關系。如果供給和需求結構能實現(xiàn)均衡，政治信任就基本穩(wěn)定，否則，政治信任就可能遭受創(chuàng)傷。有人提出了理解信任流失的一個視角：“可以用絕對的和相對的方式來解釋。用絕對的話說，顯示對特定代理人信任指標的下降的時間序列可以被制作出來。用相對的話說，我們可能設想在信任的供應和‘需求之間不斷增大的落差；即使前者保持持久不變或增加，對信任的‘需求或‘需要仍可能更劇烈地增加?！盵18]（P279）這完全可用來思考政治信任，即從供需結構平衡的角度進行分析，是政治體系信任供給不夠，還是民眾信任需求“過強”，是絕對的還是相對的，由此可形成不同的政治信任建設策略。

如果將政治信任的供需關系置于現(xiàn)代化大背景中就會發(fā)現(xiàn)，中國高速的經(jīng)濟增長和現(xiàn)代化進程在不斷滿足民眾物質(zhì)生活需求的同時，也激發(fā)出了前所未有的欲望和預期。而相對于中國發(fā)展中的政治而言，這些期望在很多方面是超越社會與國家能力的，是執(zhí)政黨和政府難以滿足并兌現(xiàn)的。這是現(xiàn)代社會動員規(guī)律使然。亨廷頓的研究說明了該現(xiàn)象：“較之經(jīng)濟發(fā)展，社會動員乃是一個更不穩(wěn)定的因素。這兩種變革形式之間的差距為衡量現(xiàn)代化對政治穩(wěn)定的沖擊提供了某種線索。都市化、掃盲、教育和新聞媒介都給恪守傳統(tǒng)的人士帶來了新的生活方式、新的行樂標準和獲得滿足的新天地。這些新鮮事物打破了傳統(tǒng)文化在認識和觀念上的障礙，并提高了新的渴望和需求水準。然而，過渡型社會滿足這些新渴望的能力的增進比這些渴望本身的增進要緩慢得多。結果，便在渴望和指望之間，需要的形成和需要的滿足之間、或者說在渴望程度和生活水平之間造成了差距。這一差距就造成社會頹喪和不滿?！盵19]（P249250）顯然，處于快速現(xiàn)代化的中國社會，民眾的渴望與滿足、需求與實現(xiàn)之間不可避免地出現(xiàn)了較大缺口，由此造成了不少人的“頹喪和不滿”。道理很簡單，“期望越缺乏現(xiàn)實性，信任被背叛的可能性就越大，不信任文化就越可能出現(xiàn)”[20]（P236237）。這樣，現(xiàn)代化的社會動員效應所造成的渴望和指望之間的缺口，在政治信任建設方面就轉(zhuǎn)換為供需結構的失衡。

過去很長時期內(nèi)，中國社會政治信任的基礎與條件相對單一，主要是意識形態(tài)或經(jīng)濟績效，而當前政治信任建設關涉的因素和變量則是絕對復雜的，集中表現(xiàn)為政治信任需求的不斷增長。這對中國政治提出了日益多樣化且越來越高的要求，既要求政治是有效的，能夠持續(xù)創(chuàng)造經(jīng)濟績效，尤其是快速解決仍陷于貧困狀況的人們的物質(zhì)生活，也要求政治必須是公正的，能合理配置政治資源、有效組織政策過程；既要求政治能維護權益、約束權力、拓展正義，也要求具有透明性、回應性、可控性、確定性和責任性，概言之就是具有可信性。對此，中國共產(chǎn)黨有著清醒的認識。近些年我們黨提出的理念、推動的改革、實施的舉措，都直接間接地是在對民眾政治信任需求形成供給，以實現(xiàn)供需結構的相對平衡。如提出以人為本、科學發(fā)展、生態(tài)文明等，推動政府信息公開、強化官員問責、加大反腐力度、改進工作作風等。這些對于促生政治信任無疑是重要的，但與民眾日益強烈的需求相比，仍有著不小差距。這樣，中國執(zhí)政黨和政府推動政治信任建設面臨的首要矛盾就是政治信任供給和需求之間的矛盾。但無論如何，這種矛盾都不是由于政治封閉落后或僵化停滯產(chǎn)生的，而是供給相對不足與需求無法實現(xiàn)平衡造成的。兩者如何平衡？正確的選擇只能是：以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地深化各領域的重要改革，堅決破除一切體制機制弊端，增強政治信任的供給能力和水平，建設值得信任的執(zhí)政黨和政府；同時，通過切實有效方式調(diào)整預期，引導民眾對政治形成理性的、適度的期待，將政治信任需求降到合理有限的水平。

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