許光

摘 要：

物價補(bǔ)貼與CPI漲幅相掛鉤的“動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制”是浙江省惠民工程的一次重大創(chuàng)新，有利于化解物價上漲對低收入群體基本生活的影響，實現(xiàn)“穩(wěn)價安民”的政策目標(biāo)。但由于該制度客觀上采用了“自上而下”的層級賦權(quán)模式，目前不同程度地存在補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)貼手段單一、資金來源有限、部門配合乏力等問題。從和諧價格理念與多重利益協(xié)調(diào)的角度，提出構(gòu)建“預(yù)警、救助、監(jiān)督”三位一體長效運作模式的思路與建議，以進(jìn)一步增強(qiáng)低收入群體的抗風(fēng)險能力，實現(xiàn)“穩(wěn)價安民”的政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：

浙江;物價;低收入群體;補(bǔ)貼;績效

中圖分類號：

F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2014）23002903

居民消費價格指數(shù)（CPI）是影響百姓生活質(zhì)量和幸福感的一項重要指標(biāo)。近年來浙江省CPI持續(xù)上漲，對低收入群體的基本生活產(chǎn)生較大影響。按照國務(wù)院提出的“穩(wěn)定物價四大舉措”，浙江省密切關(guān)注物價變化新態(tài)勢，以提高制度實施績效為目標(biāo)，對物價動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制不斷進(jìn)行調(diào)整和完善，取得了顯著成效。但由于該制度客觀上采用了“自上而下”的層級賦權(quán)模式，目前多為地方政府的自主行為，缺乏有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)一監(jiān)管。對此，本文從規(guī)范化、制度化層面提出構(gòu)建“預(yù)警、救助、監(jiān)督”三位一體長效機(jī)制的思路與建議，以便為“十三五”前期浙江省惠民工作的順利開展提供理論支撐和決策依據(jù)。

1 物價上漲對低收入群體基本生活的影響

1.1 消費傾向走高，生活壓力加大

浙江省低收入群體的消費水平整體偏低，2005-2012年城鎮(zhèn)10%低收入戶的人均消費支出不到全省平均水平的50%，特別是2006年兩者的差距高達(dá)59.48%。在此情況下，物價上漲導(dǎo)致低收入家庭不得不將更多的收入用于維持日常開銷，無多余的錢進(jìn)行儲蓄和投資。以物價上漲幅度最高的2008年為例，城鎮(zhèn)10%低收入家庭的消費傾向高達(dá)104.92，出現(xiàn)收不抵支的情況;城鎮(zhèn)20%低收入家庭的消費傾向為79.74，比社會平均消費傾向高13.05個百分點。受國際金融危機(jī)的影響，2009年兩者的差距則進(jìn)一步擴(kuò)大為17.73個百分點。

1.2 消費結(jié)構(gòu)不合理，生活質(zhì)量降低

恩格爾系數(shù)是直觀反映居民消費結(jié)構(gòu)的一項重要指標(biāo)。2005-2012年，浙江省城鎮(zhèn)10%和20%低收入戶的恩格爾系數(shù)均為45%左右，始終高于社會平均水平10個百分點，而且其食品支出增幅高達(dá)49.58%。2008年以來，隨著豬肉和食用植物油等代表性食品的價格普遍上漲，低收入家庭的生活負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。以城鎮(zhèn)10%低收入戶為例，其在衣著、教育文化、交通和通訊等領(lǐng)域的人均支出僅為627元、616元和738元，分別占消費性支出的8.16%、12.34%和9.61%，明顯低于9.68%、13.76%和19.73%的社會平均水平。

2 低收入群體物價動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制的特點與成效

2.1 政策特點

（1）覆蓋范圍有所突破，將“夾心層”納入其中。國內(nèi)物價補(bǔ)貼的實施對象通常比較狹窄，以城鄉(xiāng)低保對象和生活困難家庭成員為主。為增強(qiáng)政策普惠性，浙江省將區(qū)級救助圈救助對象和企業(yè)退休人員一并納入補(bǔ)貼范疇，以充分確?！皧A心層”的生活水平不因物價上漲而下降。這不僅在全國是個突破，也在更大程度上體現(xiàn)了浙江省委、省政府對低收入群體的切實關(guān)懷，有利于確保更多生活困難群眾公平公正地分享改革發(fā)展成果。

（2）分檔確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)補(bǔ)貼機(jī)制范式創(chuàng)新。物價補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定方法有三種，即固定價格補(bǔ)貼、浮動價格補(bǔ)貼和綜合性補(bǔ)貼，但它們都難以隨物價水平及時進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)低收入居民基本生活費用價格指數(shù)（COLI），浙江省分檔確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)COLI漲幅為3%-5%、5%-8%、8%-10%、10%-13%、13%-15%時，設(shè)定相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為低保金的12%、17%、22%、27%、32%，從而較好地解決了物價補(bǔ)貼時間滯后、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題。

（3）建立物價補(bǔ)貼長效機(jī)制，政策預(yù)期相對良好。由于COLI的調(diào)查內(nèi)容摒棄了CPI調(diào)查中的高檔耐用消費品和享受及發(fā)展類商品和服務(wù)項目，加大了食品類所占的權(quán)重，因而其走勢與CPI一致但漲幅高于CPI，能夠更加準(zhǔn)確地反映低收入群體基本生活的變化。以COLI漲幅為依據(jù)設(shè)定機(jī)制自動啟動和停止條件以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，能夠及時彌補(bǔ)低收入家庭的損失，有利于彌補(bǔ)最低工資、低保金和基本養(yǎng)老金在化解物價上漲壓力上的不足。

2.2 實施成效

（1）公平公正凸顯，困難群眾得到優(yōu)先救助。浙江省按照“分類救助、分批推進(jìn)”的實施原則，創(chuàng)建了低保幫扶救助三級審批系統(tǒng)，并實現(xiàn)了幫扶救助工作全過程網(wǎng)上統(tǒng)一管理。為杜絕漏報和不實情況發(fā)生，完善了社區(qū)工作人員定期察訪制度，對低保戶名單進(jìn)行日常動態(tài)監(jiān)管;為確保救助程序公開、公平和公正，要求各地對擬批準(zhǔn)享受低保待遇對象進(jìn)行公示，充分發(fā)揮群眾的民主監(jiān)督作用。據(jù)調(diào)查，86.84%的受訪者認(rèn)為物價補(bǔ)貼機(jī)制公平合理，既突出了救助重點，又兼顧了社會公平，有效發(fā)揮了社會壓力“緩沖閥”的作用。

（2）補(bǔ)貼范圍擴(kuò)大，財政支撐作用不斷強(qiáng)化。為增強(qiáng)政策普惠性，2004年以來浙江省連續(xù)三次擴(kuò)大物價補(bǔ)貼對象的范疇，并根據(jù)居民的生活水平和消費習(xí)慣，重新確定基本生活品的補(bǔ)貼范圍，并適度擴(kuò)大補(bǔ)貼種類。在各級政府“支出邊界”不斷延伸的情況下，為彌補(bǔ)“分級負(fù)擔(dān)”財政管理體制的不足，浙江省近年來不斷加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政支持力度，以有效解決低收入群體基數(shù)大、需要救助的對象多等問題。據(jù)調(diào)查，困難群眾對物價動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制的覆蓋范圍、補(bǔ)貼內(nèi)容、資金撥付和財政支出的滿意率目前均在76%以上。

（3）消費能力提高，家庭生活水平明顯改善。邊際消費傾向（MPC）和恩格爾系數(shù)是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)用以測量居民消費水平與消費能力的兩項重要指標(biāo)，但實證測算相對困難。采用李克特五級量表法進(jìn)行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90.93%的政策受惠群體生活壓力得到明顯緩解，家庭用于食品支出的消費能力得到較大提高;89.82%的受訪者消費信心有所增強(qiáng);對政策實施效果感到滿意的受訪者比例增加了6.35%。

（4）社會廣泛認(rèn)可，示范帶動效應(yīng)十分明顯。浙江省物價動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制豐富和完善了社會幫扶救助體系，實現(xiàn)了民生領(lǐng)域的一次重大突破，得到群眾普遍歡迎和上級部門充分肯定。新華社、人民日報、中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報、人民網(wǎng)和新華網(wǎng)等主流媒體全方位報道了浙江省物價補(bǔ)貼的創(chuàng)新舉措。國家發(fā)改委稱，浙江做法為今后我國合理界定政府支出“邊界”，運用多種手段穩(wěn)定低收入群體生活水平，樹立了典范，積累了寶貴經(jīng)驗;同時也為我國創(chuàng)新價格調(diào)控監(jiān)管方式、選擇應(yīng)對價格上漲路徑、積極穩(wěn)妥推進(jìn)價格改革走出了一條嶄新的路子。

3 低收入群體物價動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制存在的主要問題

浙江省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的低收入群體基數(shù)、物價上漲幅度和政府財力狀況等各不相同，因而機(jī)制的推行壓力和阻力也不均衡。從制度的實施現(xiàn)狀來看，目前主要存在以下幾個方面的突出問題，需要完善和改進(jìn)。

3.1 聯(lián)動機(jī)制尚未建立，福利制度需要跟進(jìn)

隨著社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，低收入群體生活水平的下降源于多方面的社會風(fēng)險，因而需要多重社會保障政策進(jìn)行綜合救助。當(dāng)前，浙江省建立了各部門間的日常運行管理機(jī)制和聯(lián)席會議制度，能夠有效確保物價補(bǔ)貼的組織發(fā)放，低收入群體的綜合滿意度較高。但是，物價補(bǔ)貼與經(jīng)濟(jì)增長的聯(lián)動機(jī)制尚未建立，最低工資、失業(yè)保險金、最低收入保障線及離退休人員基本養(yǎng)老保險與物價補(bǔ)貼機(jī)制之間的對接與互動仍需加強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，39.59%的受訪者對政府后續(xù)的政策調(diào)整“信心不足”，其中13.68%的受訪者擔(dān)心“強(qiáng)化制度銜接只是政府為了自己的政績在做秀”，25.91%的受訪者則擔(dān)心“虎頭蛇尾，最后不了了之”。

3.2 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異較大，區(qū)域銜接有待加強(qiáng)

物價補(bǔ)貼是一項“準(zhǔn)公共政策”，但由于區(qū)域發(fā)展不平衡和“分級負(fù)擔(dān)”財政體制的制約，浙江省客觀上采用了“省政府宏觀指導(dǎo)、地方政府自主確定”的實施原則。在福利剛性和攀比心理的共同影響下，不同地區(qū)之間物價補(bǔ)貼的對象范疇與補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一致易引發(fā)低收入群體的不平衡心理，而且同一地區(qū)內(nèi)部不同受惠群體之間的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差異也容易引發(fā)新的社會不公平感，進(jìn)而增加社會沖突的內(nèi)在壓力。下一步，浙江省應(yīng)以實現(xiàn)社會整體的福利最大化為目標(biāo)，增強(qiáng)政策一致性和區(qū)域銜接，在政府財政承受能力與低收入群體實際需求之間尋找到平衡點，既合理界定政府支出“邊界”，又實現(xiàn)財政支出效益最大化。

3.3 群眾未來預(yù)期平淡，長效機(jī)制亟待建立

幫助低收入群體形成樂觀、理性的生活預(yù)期，加快其融入正常經(jīng)濟(jì)社會生活的步伐，是物價動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制所要實現(xiàn)的長期目標(biāo)。近年來，受資源環(huán)境價格改革逐步深入的影響，浙江省部分公用產(chǎn)品價格和重要公益服務(wù)價格一再提高，64.14%的受訪者對未來生活感到擔(dān)憂，28.16%的受訪者認(rèn)為貧富差距將持續(xù)擴(kuò)大，22.19%的受訪者認(rèn)為社會福利制度不足以規(guī)避社會風(fēng)險，7.98%的受訪者認(rèn)為政府救助手段過于單一。同時，近年來流動人口的外出動機(jī)和群體特征發(fā)生了顯著變化，“新浙江人”的市民化訴求與城市融入機(jī)制之間存有差距，其對社會福利制度的關(guān)注度較高，這也應(yīng)引起有關(guān)部門的高度重視。

3.4 抗風(fēng)險能力比較弱，福利政策無法疊加

隨著我國社會轉(zhuǎn)型的不斷深入，社會資源日益向權(quán)貴階層和精英集團(tuán)集中，低收入群體除了擔(dān)心物價上漲引起生活成本增加，還對就醫(yī)、子女教育和住房等表現(xiàn)出日益明顯的關(guān)注。現(xiàn)行物價補(bǔ)貼機(jī)制規(guī)定，“具有多重身份的補(bǔ)貼對象按照就高不就低的原則，只能以一種身份享受物價補(bǔ)貼”，缺乏系統(tǒng)性、制度性“一攬子”補(bǔ)助和優(yōu)惠政策，因而在增強(qiáng)低收入群體抗風(fēng)險能力方面相對乏力。據(jù)調(diào)查，92.33%的受訪者希望政府加快醫(yī)療保障改革，81.14%的受訪者希望政府加強(qiáng)就業(yè)制度改革，46.89%的受訪者希望強(qiáng)化保障性住房建設(shè)，32.15%的受訪者希望政府強(qiáng)化技能培訓(xùn)項目，均表現(xiàn)出對綜合性福利政策的需求。

4 物價動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制績效提升的政策建議

在短期內(nèi)，物價補(bǔ)貼是緩解CPI上漲給低收入群體生活帶來壓力的必要手段;但長期而言，則應(yīng)以構(gòu)建“預(yù)警、救助、監(jiān)督”三位一體長效機(jī)制為目標(biāo)，增強(qiáng)低收入群體的抗風(fēng)險能力，培育福利提升的“自致路徑”。具體可從以下幾個方面進(jìn)行完善和創(chuàng)新：

4.1 擴(kuò)大補(bǔ)貼范疇，激發(fā)主體意識

當(dāng)前，應(yīng)綜合考慮地方政府的財政能力和低收入群體的基數(shù)，做到“應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)”，既不盲目“追高求廣”，也不刻意壓低困難群眾的福利訴求。由于當(dāng)前我省低收入群體的類型和數(shù)量不斷增多，建議以2011年8月最新頒布的《通知》為基礎(chǔ)，逐步將流動人口和青年新失業(yè)群體納入物價補(bǔ)貼的對象范疇。在具體實施中，可先在杭州和寧波這兩個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、物價補(bǔ)貼實施狀況良好的城市進(jìn)行試點，然后按照“分類確定、分批推進(jìn)”的原則，逐步擴(kuò)大政策覆蓋面。同時，應(yīng)進(jìn)一步健全低收入群體的利益表達(dá)機(jī)制、擴(kuò)大民主參與渠道、提供多層次多樣化補(bǔ)貼方式，實現(xiàn)物價補(bǔ)貼“問計于民、問需于民、問情于民”。

4.2 完善編制方案，確定分檔標(biāo)準(zhǔn)

首先，建立同比指數(shù)與環(huán)比指數(shù)相結(jié)合的物價補(bǔ)貼辦法。建議將COLI同比指數(shù)與環(huán)比指數(shù)相結(jié)合，作為制定物價補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。結(jié)合現(xiàn)行物價補(bǔ)貼政策和低收入居民的承受能力，建議將COLI月環(huán)比漲幅達(dá)到或超過1%作為物價補(bǔ)貼機(jī)制啟動的新增條件。其次，按照梯級方式確定分檔補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。建議推廣杭州市“兩個聯(lián)動機(jī)制”的經(jīng)驗，將月補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別提高為當(dāng)?shù)氐捅＝饦?biāo)準(zhǔn)的12%、17%、22%、27%和32%，并明確執(zhí)行下限。第三，應(yīng)進(jìn)一步完善COLI編制方案，在數(shù)據(jù)來源、代表規(guī)格品選定、信息采集時間和地點等方面充分重視低收入群體的消費特點與異質(zhì)性。

4.3 構(gòu)建綜合體系，實現(xiàn)福利疊加

針對浙江省物價補(bǔ)貼機(jī)制相對孤立、補(bǔ)貼手段單一、不利于獨立意識培養(yǎng)三方面的弊端，建議首先加快與社會保障措施相配套的物價動態(tài)調(diào)整機(jī)制，充分發(fā)揮社會保障的支撐作用，逐步構(gòu)建最低生活保障、最低工資、失業(yè)保險金和基本養(yǎng)老金與經(jīng)濟(jì)增長和物價水平相適應(yīng)的綜合性幫扶救助體系。其次，應(yīng)逐步放開并允許社會福利政策兼容疊加，以多種手段和方式全面提高低收入群體的抗風(fēng)險能力。第三，應(yīng)采用貨幣補(bǔ)貼與實物補(bǔ)貼相結(jié)合、直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼相結(jié)合的靈活救助方式，改變以貨幣轉(zhuǎn)移支付為單一手段的物價補(bǔ)貼方式，加快適應(yīng)低收入群體風(fēng)險多樣化的實際需要。

4.4 增強(qiáng)區(qū)域銜接，縮小補(bǔ)貼差異

首先，應(yīng)強(qiáng)化多種宣傳形式，實現(xiàn)政策公開透明。建議通過公告、電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊和雜志等多種途徑加大政策宣傳力度，在低收入群體聚居相對集中的區(qū)域設(shè)立告示欄，及時就補(bǔ)貼測算依據(jù)和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行公布，以消除認(rèn)識誤區(qū)。其次，開展更加靈活、人性化的政策宣講工作，如舉辦座談會、困難住戶代表會或進(jìn)行集中學(xué)習(xí)，對物價補(bǔ)貼的相關(guān)政策文件進(jìn)行及時宣講，以減少政策盲區(qū)。第三，可推廣麗水“液化石油氣價格上漲與城鄉(xiāng)低保對象臨時價格補(bǔ)貼聯(lián)動機(jī)制”的經(jīng)驗，采取副食補(bǔ)貼、糧油補(bǔ)貼和醫(yī)療補(bǔ)貼等多種方式，彌補(bǔ)物價補(bǔ)貼政策的區(qū)域差異，增強(qiáng)群眾政策滿意度。

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