○中共上海市松江區(qū)委黨校新型城鎮(zhèn)化課題組

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。”由此可見，新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，強調(diào)人的主體性發(fā)展，從“物的城鎮(zhèn)化”走向“人的城鎮(zhèn)化”，而人的城鎮(zhèn)化包括生產(chǎn)方式、生活方式、文明素質(zhì)和社會權(quán)益等全方位立體式進(jìn)入現(xiàn)代文明體系的過程。2008年3月，小昆山鎮(zhèn)被列為全國第二批上海市第一批小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點，2011年9月試點建設(shè)實質(zhì)性啟動，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理性反思的基礎(chǔ)上堅持以人為本，始終圍繞人的現(xiàn)代化物質(zhì)和文化生活需求，不以犧牲糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟社會的良性發(fā)展。

一、堅持以人為本，立足生態(tài)和宜居優(yōu)勢，打造特色小城鎮(zhèn)

上海作為特大城市，具有節(jié)約土地、勞動生產(chǎn)率高的優(yōu)勢，而小昆山鎮(zhèn)作為小市鎮(zhèn)，具有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本低、宜居樂業(yè)條件好的優(yōu)勢。因此，“城市與人、宜居、發(fā)展”成為小昆山鎮(zhèn)集鎮(zhèn)規(guī)劃的主題?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》提出：“走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，正式確立了新型城鎮(zhèn)化概念。新型城鎮(zhèn)化是人的城鎮(zhèn)化，基于社會公平和正義理念的制度變革，涉及到人口聚居、就業(yè)、生態(tài)、環(huán)境、公共設(shè)施、經(jīng)濟和社會發(fā)展及政府服務(wù)等各項因素。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化內(nèi)容的基礎(chǔ)上，更加注重以人為本、生態(tài)文明、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和提質(zhì)轉(zhuǎn)型，著力打造以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。小昆山鎮(zhèn)立足地域優(yōu)勢，試點建設(shè)堅持以人為本、綠色低碳發(fā)展，發(fā)揮自身優(yōu)勢，努力打造宜居樂業(yè)的生存環(huán)境。

一是堅持以人為中心。根據(jù)新一輪上海市土地利用總體規(guī)劃，松江區(qū)基本農(nóng)田保護任務(wù)重，城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)少，隨著鎮(zhèn)域工業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展以及新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，土地資源尤其是耕地逐年減少，耕地后備資源不足，土地問題已經(jīng)成為制約小昆山鎮(zhèn)乃至松江區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。在這種背景下，小昆山鎮(zhèn)開展小城鎮(zhèn)試點工作堅持以人為中心，以發(fā)展為動力，以“五區(qū)五山建設(shè)”（即建設(shè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟集中區(qū)，打造實力小昆山；建設(shè)集鎮(zhèn)建設(shè)示范區(qū)，打造魅力小昆山；建設(shè)人口轉(zhuǎn)移集聚區(qū)；打造宜居小昆山；建設(shè)文化旅游發(fā)展區(qū)，打造人文小昆山；建設(shè)農(nóng)田設(shè)施規(guī)模區(qū)，打造生態(tài)小昆山）為抓手，經(jīng)過三至五年的努力，力爭打造成為與松江新城定位要求相適應(yīng)的發(fā)展格局，從而改善居住環(huán)境，使老百姓真正得到實惠，土地資源重新整合利用，促進(jìn)經(jīng)濟良性發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。小城鎮(zhèn)建設(shè)為了讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得住、生活有尊嚴(yán)，對中心城區(qū)市民有環(huán)境優(yōu)美、悠閑觀光的吸引力，積極開發(fā)利用清潔能源，發(fā)展低碳、環(huán)保產(chǎn)業(yè)；不斷完善生活污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施，加強空氣、水源、土壤生態(tài)環(huán)境保護，提高綠化覆蓋率，建設(shè)方便生產(chǎn)生活、富有文化特征、環(huán)境清新怡人的特色生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)。

二是堅持城鄉(xiāng)一體化。小城鎮(zhèn)試點建設(shè)是一項造福地方、惠及百姓的系統(tǒng)工程，然而試點工作涉及到城鎮(zhèn)50%以上的地域范圍和戶籍人口，項目投資大，社會反響強烈。小昆山鎮(zhèn)按照“尊重民意、節(jié)約土地、循序漸進(jìn)、資金平衡、全區(qū)全力支持”的原則和總體要求穩(wěn)步有序地推進(jìn)試點建設(shè)。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實行城市偏向政策，甚至不惜犧牲農(nóng)村環(huán)境、農(nóng)民利益發(fā)展城市，導(dǎo)致發(fā)達(dá)城市與凋敝鄉(xiāng)村并存，形成城市建設(shè)像歐洲、農(nóng)村發(fā)展像非洲的畸形局面。小昆山鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面全方位推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，堅持城鎮(zhèn)人力資源和經(jīng)濟資源開發(fā)的協(xié)同性，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展布局和人口素質(zhì)條件的協(xié)調(diào)性；推動城鄉(xiāng)互補協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是堅持“陽光動遷”。新市鎮(zhèn)建設(shè)面臨巨大的動遷任務(wù)，涉及到村民具體利益，是大家關(guān)注的焦點和矛盾的匯聚點，針對實際動拆遷工作特點，小昆山鎮(zhèn)摸索了一套行之有效的動拆遷工作方法和程序，組織人員起草并出臺相關(guān)文件，作為動（搬）遷安置補償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。2013年8月，啟動了建新安置區(qū)首批80戶農(nóng)民動遷工作，本著“不強拆、不強搬”的態(tài)度，堅持依法、公開、公正、公平的原則，積極實施“陽光動遷”，實行依法依規(guī)操作，確保動安置方案、遷補償公開透明，贏得了老百姓信服。截止2014年6月底，5個村超過九成的村民在搬遷協(xié)議上簽了字。整個過程中沒有發(fā)生集體上訪，建新出讓區(qū)動遷工作有序穩(wěn)步推進(jìn)。

二、以規(guī)劃為龍頭，集約利用土地，凸顯小城鎮(zhèn)區(qū)域輻射功能

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一個復(fù)雜、系統(tǒng)、艱巨、長期的工程，一定要堅持戰(zhàn)略謀劃、藍(lán)圖引領(lǐng)、統(tǒng)籌長遠(yuǎn)、分步實施，切忌急功近利，更不能盲目、無序亂為。小城鎮(zhèn)建設(shè)不是憑空打造一個新市鎮(zhèn)，而是優(yōu)化與調(diào)整現(xiàn)有的空間結(jié)構(gòu)和功能布局，按照區(qū)域一體化的理念細(xì)化規(guī)劃。小昆山鎮(zhèn)試點建設(shè)按照新型城鎮(zhèn)化的理念，將小城鎮(zhèn)目標(biāo)確定為具有較強承載能力、人居環(huán)境優(yōu)良、資源節(jié)約、功能完善、社會和諧的郊區(qū)示范鎮(zhèn)。所謂試點的“試”，主要內(nèi)容包括統(tǒng)籌規(guī)劃、發(fā)展特色經(jīng)濟、提高公共服務(wù)水平和深化相關(guān)制度改革。試點工作至今，面臨著各種政策制約，能否滿足群眾利益訴求等諸多困難，小昆山鎮(zhèn)黨委從維護和發(fā)展群眾利益出發(fā)，敢于帶頭嘗試改革、不斷攻關(guān)破解難題，正穩(wěn)步有序地推進(jìn)試點建設(shè)。堅持小城鎮(zhèn)規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高起點，堅持長遠(yuǎn)考慮，不計較眼前利益，保持小城鎮(zhèn)高端產(chǎn)業(yè)格局，促進(jìn)土地集約利用和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，不急功近利地盲目開發(fā)房地產(chǎn)，為今年后發(fā)展留下空間。

一是堅持規(guī)劃先行。為完善規(guī)劃體系，突出規(guī)劃的指導(dǎo)、引領(lǐng)作用，小昆山鎮(zhèn)按照“一鎮(zhèn)三心兩翼”謀篇布局新市鎮(zhèn)，根據(jù)實際情況編制和報批了區(qū)域總體規(guī)劃、集鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、“二規(guī)合一”暨土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)專項規(guī)劃及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)實施規(guī)劃。加強不同規(guī)劃之間銜接，確保各類規(guī)劃與總體規(guī)劃在總體要求、空間配置上相互協(xié)調(diào)一致。規(guī)劃涉及戰(zhàn)略和統(tǒng)籌、高屋建瓴，起點要高，立足長遠(yuǎn)，形成廣泛共識。小昆山鎮(zhèn)聘請國際機構(gòu)開展高水平規(guī)劃，堅持量力而行、分步推進(jìn)、循序漸進(jìn)，確保小城鎮(zhèn)建設(shè)在科學(xué)有序的軌道上運行。小城鎮(zhèn)規(guī)劃的主要內(nèi)容包括：人口發(fā)展規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃、市政建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。由于規(guī)劃期有十幾年的跨度，因此必須考慮到未來城鎮(zhèn)的發(fā)展動力和潛力，為將來的可持續(xù)發(fā)展留有空間。充分考慮環(huán)境保護，避免項目的重復(fù)性建設(shè)，留有發(fā)展改造的余地，而且將重建、擴建項目也作為規(guī)劃的一部分納入其中。

二是明確功能定位。在新型城鎮(zhèn)化背景下，上海按照“中心城—新城—新市鎮(zhèn)—中心村”的規(guī)劃格局，立足自然文化條件和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局。松江新城作為“一城九鎮(zhèn)”中的一城，建設(shè)規(guī)劃起點高，城市功能完善、環(huán)境優(yōu)美、充滿活力、適宜人居，而新城、新市鎮(zhèn)和村莊發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距較大、城鎮(zhèn)發(fā)展滯后、遲緩等現(xiàn)象比較突出。由于中心城區(qū)人口密度過高，郊區(qū)新城和新市鎮(zhèn)將成為上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點，小昆山鎮(zhèn)作為第二批全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點和滬郊試點建設(shè)的先行者，積極推進(jìn)試點建設(shè)，是加快松江新城功能完善及解決上海農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化“燈下黑”的重要措施。明確功能定位，關(guān)鍵是找準(zhǔn)中心鎮(zhèn)位置，確定發(fā)展戰(zhàn)略和方向，因地制宜發(fā)展特色鎮(zhèn)域經(jīng)濟。小昆山鎮(zhèn)通過國際招標(biāo)邀請知名企業(yè)進(jìn)行總體風(fēng)貌設(shè)計，已完成了重點區(qū)域258公頃的城鎮(zhèn)風(fēng)貌設(shè)計。

三、傳承歷史文脈，培育特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，探索文化型小城鎮(zhèn)發(fā)展道路

城鎮(zhèn)化包括城鎮(zhèn)人口數(shù)量在人口總量中的比重、城鎮(zhèn)的數(shù)量和規(guī)模狀況，這只是量的、較為直觀的一面，展示為一個平面；更為重要的在于其質(zhì)的、深層的變化，如內(nèi)涵的成長、個體市民角色的確立、文明素質(zhì)的提高及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與融合，整合為一個立體。新型城鎮(zhèn)化不是提速而是提質(zhì)，注重內(nèi)在發(fā)展質(zhì)量。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，千城一面，缺乏特色，小昆山試點建設(shè)注重歷史文脈的傳承、功能結(jié)構(gòu)的完善、景觀形象的打造、文化內(nèi)涵的塑造，突出特色與品位，體現(xiàn)發(fā)展有活力、街道有景致、建筑有風(fēng)格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城鎮(zhèn)特性。

一是突出文化特色，提升城鎮(zhèn)品格。特色小城鎮(zhèn)都具有鮮明的文化遺跡，文化型城鎮(zhèn)化是傳統(tǒng)政治型和經(jīng)濟型城鎮(zhèn)化的升級版，是以文化資源和文化資本為主要生產(chǎn)資料，以服務(wù)經(jīng)濟和文化產(chǎn)業(yè)為主要形式，以人的知識、智慧、想象力、創(chuàng)造力等為勞動者的主觀生產(chǎn)條件，提升人的生活質(zhì)量，促進(jìn)個體自由而全面發(fā)展，推動城市全面發(fā)展的理念和模式。鄉(xiāng)土文化是中華民族得以繁衍發(fā)展的精神寄托和智慧結(jié)晶。松江被譽為上海之根，小昆山又被稱為松江之根，小昆山鎮(zhèn)有“二陸”的獨特歷史文化資源，這正是該鎮(zhèn)極力打造的漢晉歷史風(fēng)貌及發(fā)展書法文化產(chǎn)業(yè)的文化基因。一方面，塑造有形的建筑風(fēng)貌特色，彰顯風(fēng)格獨具的吸引力。突出本地建筑風(fēng)格，借助漢晉風(fēng)貌的建筑符號，使用具有地方文化的建筑材料，著力創(chuàng)造具有時代特點和地域特征的特色風(fēng)貌，實現(xiàn)天人和諧。另一方面，傳承歷史文脈，培育小城鎮(zhèn)的文化軟實力。歷史文化是特色小城鎮(zhèn)的靈魂，在注重歷史的原真性、可讀性和可持續(xù)性的基礎(chǔ)上，傳承文脈、彰顯個性，保護、挖掘、弘揚小城鎮(zhèn)在自然、經(jīng)濟、歷史、文化等方面特色，反映小城鎮(zhèn)的歷史演變和文化傳承，提升知名度和文化軟實力。小昆山鎮(zhèn)結(jié)合歷史人文、山體河道等自然資源，以“跳出松江、立足上海、面向全國”為目標(biāo)，努力打造以書畫文化體驗為主的漢晉風(fēng)貌小鎮(zhèn)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟集中區(qū)、集鎮(zhèn)建設(shè)示范區(qū)、人口轉(zhuǎn)移集聚區(qū)、文化旅游發(fā)展區(qū)。

二是充分挖掘本地資源，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展必須有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐，特別是有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，否則將失去可持續(xù)發(fā)展的動力和活力。著名經(jīng)濟學(xué)家繆爾達(dá)爾的城市發(fā)展積累因果理論認(rèn)為，當(dāng)城市發(fā)展到一定水平時，決定城市增長的能力取決于城市能否形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。小昆山鎮(zhèn)明確將高附加值、低能耗、綠色無污染的產(chǎn)業(yè)作為支撐，為小城鎮(zhèn)發(fā)展不斷積聚能量，避免傳統(tǒng)的高投入、低效益、高污染的發(fā)展模式，這是走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的基本規(guī)律。一項主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的確立將會派生出新的產(chǎn)業(yè)，而新的產(chǎn)業(yè)又能形成一種繁榮的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及其派生出的新產(chǎn)業(yè)。這種累積和循環(huán)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程將推動城市不斷向前發(fā)展，最終確立特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，培育產(chǎn)業(yè)核心競爭力。小昆山鎮(zhèn)有發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)等多種選擇，關(guān)鍵是根據(jù)其資源稟賦和獨特發(fā)展規(guī)律，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，高起點整合和盤活現(xiàn)有各類資源，明確發(fā)展思路，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，確定特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。