2013年11月，民政部根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》，印發(fā)了《2014年中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目實施方案》，表達了新一屆政府深化社會領(lǐng)域改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變、加大政府購買社會服務(wù)的力度和決心,也給有志于從事社會服務(wù)的民間機構(gòu)極大的鼓舞。政府購買社會服務(wù)，是當前政府改革社會服務(wù)模式的新嘗試，各地方政府在借鑒成功經(jīng)驗的同時，結(jié)合本地情況，紛紛加緊制定購買社會服務(wù)的各項政策和方案，為2020年在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)這一目標打好基礎(chǔ)。但由于這項工作在我國起步晚，各地重視程度不同，開展情況很不均衡。在大力推進政府購買社會服務(wù)的背景下，充分認識當前政府購買社會服務(wù)的必要性和緊迫性，對存在的問題進行分析，不斷完善相關(guān)制度顯得十分緊迫和重要。

一、政府為什么要購買社會公共服務(wù)

政府購買社會服務(wù)，是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，這一新生事物從西方一些發(fā)達國家開始興起，至今被越來越多的國家和地區(qū)政府所采用。這些政府把原來直接提供的部分社會服務(wù)，通過合同出租、業(yè)務(wù)分擔、共同生產(chǎn)或解除管制等方式轉(zhuǎn)交給私營公司、非政府組織或者其他社會法人團體，政府再從這些組織中購買，政府從公共服務(wù)直接提供者變?yōu)橘徺I者，當然政府還要承擔財政資金籌措、業(yè)務(wù)監(jiān)督以及績效考評的責任。政府為什么要購買社會服務(wù)？根據(jù)公共經(jīng)濟學理論，社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，由于公共產(chǎn)品是為全體社會成員提供的，它的特征決定了公共產(chǎn)品的成本難以通過定價的方式予以收回。如果任憑市場機制調(diào)節(jié)的話，對于追求盈利最大化的企業(yè)來說，它可以不選擇提供公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的短缺必然無法滿足日益增長的公共需求，這樣政府作為社會公共利益的代表者，理所當然地應該承擔起提供公共產(chǎn)品的重任。在經(jīng)濟不發(fā)達、社會成員的公共需要有限的情況下，政府可以依靠行政等手段為社會成員提供部分社會服務(wù)，但當經(jīng)濟發(fā)展到新的歷史階段，人民的生活水平得到普遍的提高，特別是市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府有限的服務(wù)能力和現(xiàn)狀與大眾日益豐富的社會需求就會產(chǎn)生矛盾。公共服務(wù)由政府壟斷，缺乏競爭對手和競爭壓力，公共資源得不到有效利用和開發(fā)，出現(xiàn)了資金管理和使用的低效、“豆腐渣”工程、權(quán)力尋租等現(xiàn)象。為解決這些社會管理中出現(xiàn)的問題，20世紀70年代以來，西方一些國家開始了政府改革，其中包括政府通過財政補貼、減免稅收、付費購買、公私合作等多種方式把公共服務(wù)的項目轉(zhuǎn)交給社會組織，由這些組織為公民提供公共服務(wù)。這樣既保證了大眾日益增長的社會需求，又減輕了政府的壓力，從而確保政府能有更多的精力從事社會管理任務(wù)。這項購買公共服務(wù)代替公共服務(wù)壟斷的改革取得了良好的效果。

購買公共服務(wù)，是政府服務(wù)和管理理念及方式的重大調(diào)整，對于政府履行好宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責有著重要意義。2000年上海市率先在國內(nèi)推行政府購買服務(wù)，到2012年上海市向社會組織購買的社會服務(wù)項目資金近4億。2014年中央財政撥出2億元左右資金作為社會組織參與社會服務(wù)的補助資金，各地政府也相應提高財政支出數(shù)額，通過購買項目，進一步推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，壯大社會組織的力量，提升社會服務(wù)的質(zhì)量和效益，不斷滿足社會的公共服務(wù)需求。

二、開展政府購買社會服務(wù)的困境

結(jié)合中央精神和市場經(jīng)濟發(fā)展的情況看，今后大量的社會事務(wù)將通過政府購買社會服務(wù)來完成，但目前我國政府在開展購買公共服務(wù)時，無論是理論還是實踐活動都存在種種不足，嚴重制約著這一新生事物的發(fā)展。

（一）政府購買公共服務(wù)動力不強、財政支出不足

政府購買社會服務(wù)，一方面意味著政府在某些領(lǐng)域?qū)⑥D(zhuǎn)變角色，從決策者轉(zhuǎn)變成服務(wù)者；另一方面也意味著政府的權(quán)力消減。國務(wù)院會議提出，政府可通過委托、承包、采購等方式購買：城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造、城市污水和生活垃圾處理、公共交通設(shè)施、環(huán)境保護等公共服務(wù)，在這些領(lǐng)域，政府愿不愿意放權(quán)、在多大范圍和程度上放權(quán)，依賴政府改革的力度。很多地方政府以當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平較低、沒有專項財政資金支出為由，不愿開展政府購買服務(wù)的嘗試。不可否認，地方經(jīng)濟發(fā)展水平直接影響到地方財政資金總量，要讓有限的資金用得恰到好處，關(guān)鍵要看其財政支出結(jié)構(gòu)是否合理，而不在于總量的多少。正如一塊蛋糕，分成若干份，大小是可以根據(jù)不同需求而定的。所以說，只有轉(zhuǎn)變思想觀念，才能主動改變財政支出比例，這個調(diào)整的過程直接與政府放權(quán)有關(guān)。

（二）政府購買公共服務(wù)缺乏完善的制度

目前，我國政府購買服務(wù)仍處于探索階段，因而也缺乏一系列可操作的制度。雖然，國務(wù)院會議提出了“嚴格程序，競爭擇優(yōu)”“嚴格政府購買服務(wù)資金管理”“嚴格監(jiān)督評價機制”的“三嚴格”要求，但具體如何嚴格，并沒有明晰，需要地方政府部門結(jié)合本地區(qū)實際情況和發(fā)展需要制定具體的實施方案。從目前情況看，大多數(shù)地區(qū)缺乏嚴格意義上的購買公共服務(wù)專門的管理制度，雖然各地也制定了一些指導意見、實施辦法和考核評估方法，但由于缺乏實踐經(jīng)驗，具體實施辦法缺少可操作性。政府購買服務(wù)項目的每一個環(huán)節(jié)在缺乏相關(guān)配套制度，尤其是缺乏社會監(jiān)督的情況下，都有可能會出現(xiàn)一系列問題，就如同政府采購一樣，初衷是好的，但實際操作中，問題多多。目前，如何確保購買的項目是社會急需的、怎樣保證公平公正地選取社會組織來承擔項目并保證項目的質(zhì)量，等等，都需要相關(guān)的制度約束。

（三）購買對象——各級社會組織力量薄弱，人才缺乏

中國社會組織的力量經(jīng)過20年的發(fā)展，取得了一定的進步，但從總體上看，我國社會組織無論在數(shù)量和質(zhì)量上都遠遠落后于市場需要，在資金、人力、經(jīng)驗等方面多數(shù)不具備承接大規(guī)模的公共服務(wù)的能力。當前，我國民間化的專業(yè)社工機構(gòu)的現(xiàn)狀是數(shù)量少、規(guī)模小，實力弱、生存和發(fā)展困難，已成為政府購買服務(wù)向縱深推進的關(guān)鍵制約因素。有數(shù)據(jù)顯示，在一些社會組織發(fā)展水平較高的國家，每萬人擁有的社會組織數(shù)量在50個以上，而國內(nèi)僅為2.7個。目前，各地社會組織受到資源、人才、社會觀念等因素的困擾，發(fā)展受限，雖說“社會工作的春天來了”，但民間社工機構(gòu)還沒有蓬勃發(fā)展壯大，一些地方出現(xiàn)了項目中標后由于人才不足，無法實施的尷尬局面。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，大眾對社會服務(wù)的需求越來越強烈，越來越具體，特別是個性化服務(wù)就更需要專業(yè)人才。盡管我國高等院校培養(yǎng)了一批批社工專業(yè)的人才，但他們在高校接受的教育以理論為主，實踐能力較差，而行業(yè)認證以理論考試結(jié)果為準，兩者皆與實務(wù)能力脫節(jié)；加上社工人員待遇、發(fā)展前景等問題，大量的畢業(yè)生不愿從事社工工作，流失嚴重，與群眾需求存在較大差距。重視社工人才的培養(yǎng)是政府購買社會服務(wù)的重要保障，應多種途徑開發(fā)。民政部印發(fā)的《中國社會服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)指導綱要（2013－2020年）》中，明確我國將進一步加快社會服務(wù)志愿者隊伍建設(shè)，力爭到2020年，注冊社會服務(wù)志愿者占居民總數(shù)的比例達到10%，這將充實社會工作者服務(wù)社會的力量，但還遠遠不夠。

三、如何加快政府購買社會服務(wù)的步伐

（一）切實提高認識，用行動落實國務(wù)院有關(guān)精神

國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導意見》中指出，在明確購買服務(wù)的原則、任務(wù)的同時，更規(guī)范了購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機制、資金管理、績效管理等方面內(nèi)容，具有較強的可操作性，下一步還將出臺細化文件，各地應根據(jù)當?shù)貙嶋H制定具體的實施方案。比如，海南省?？谑兄贫ā逗？谑猩鐓^(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)收費標準參考性意見》，對生活照料、精神慰藉、老年教育、臨終關(guān)懷等四大類67個服務(wù)項目提出參考收費標準，方便了供需雙方，也便于監(jiān)管。所以，一些制度和措施要落實好，一定要細化，既方便群眾也調(diào)動社會組織參與項目的積極性。在政府購買服務(wù)的實踐過程中，政府改變觀念，自覺自愿地讓渡出部分權(quán)力，并不斷解決技術(shù)層面上的具體問題是關(guān)鍵，在推進社區(qū)、社會組織、社會工作等“三社”有效聯(lián)動方面敢于突破和創(chuàng)新，才能有效推動政府購買服務(wù)的不斷完善。

（二）加緊制定扶持社會組織發(fā)展的有力措施

扶持社會組織發(fā)展離不開政策支持和財政支持。截至目前，新一屆政府取消和下放的行政審批事項已達221項。簡政放權(quán)的對象，一是市場主體，也就是企業(yè)；二是社會主體，也就是社會組織及個人，這為社會組織的發(fā)展釋放了巨大空間。從資金來源看，數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達國家社會組織的總收入中來自政府財政的比例較高，比如德國占65%，英國占45%，美國占40%，與中國同為發(fā)展中國家的印度也占36%，而我國2012年全國社團收入123.7億元中，涉及政府資助的僅有6.4億元，占比僅為5.2%左右。差距就是發(fā)展空間。隨著指導意見在微觀層面的細化建制和落地執(zhí)行，中國的社會組織將迎來前所未有的發(fā)展機遇。國務(wù)院有關(guān)文件中明確指出，政府向社會力量購買服務(wù)所需資金在既有財政預算安排中統(tǒng)籌考慮。這就意味著，今后有資質(zhì)、有能力的社會組織可通過提供公共服務(wù)的形式，從政府財政渠道獲得資金支持，各地方政府通過向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務(wù)、資金補貼、培育孵化等政策支持社會組織發(fā)展［1］，“到2020年，在全國發(fā)展8萬家管理規(guī)范、服務(wù)專業(yè)、作用明顯、公信力強的民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)，有效承接政府社會服務(wù)職能，滿足人民群眾專業(yè)化、個性化的社會工作服務(wù)需求。”［2］社會組織力量的壯大有一個發(fā)展過程，社會組織的發(fā)展需要項目、資金等扶持，而政府購買服務(wù)，緩解了社會組織缺項目、缺資金的困境，雙方的合作可以說是各取所需。在這種合作中，政府提高了管理社會的本領(lǐng)，社會組織也在市場經(jīng)濟的競爭中壯大和發(fā)展。

（三）確立政府購買社會服務(wù)的項目目錄

確立政府購買的領(lǐng)域。政府需要購買什么服務(wù)，要制定一個明確的范圍，以便于社會組織有的放矢。2014年中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目共立項448個項目，分為四大類：1.發(fā)展示范項目（A類）；2.承接社會服務(wù)試點項目（B 類）；3.社會工作服務(wù)示范項目（C 類）；4.人員培訓示范項目（D 類）［3］，各地可參考以上內(nèi)容結(jié)合當?shù)厍闆r加以部署。政府在確定購買公共服務(wù)項目時，必須結(jié)合當?shù)貙嶋H情況和財政能力，在地方財力有限、社會需求多樣的形勢下，應重點突出公共性和公益性，按群眾需要的輕重緩急確定采購公共服務(wù)內(nèi)容。在購買服務(wù)之前，先做需求調(diào)查，摸清百姓所想所需，然后再編制目錄。比如，我國面臨老年化加速的現(xiàn)狀，從目前市場需求看，在養(yǎng)老服務(wù)方面，政府提供有限的公共資源，難以滿足億萬老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這就給社會組織提供了巨大的市場。國務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，明確要求引導公益慈善組織重點參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、養(yǎng)老產(chǎn)品開發(fā)、養(yǎng)老服務(wù)提供，使之成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要力量，因此可見，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)和社會組織面臨良好的機遇。近日，財政部、民政部、住建部、人社部、國家衛(wèi)計委、中國殘疾人聯(lián)合會共同發(fā)布了《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點工作的意見》，其中提出力爭到2020年，在全國基本建立比較完善的政府購買殘疾人服務(wù)機制，形成殘疾人公共服務(wù)資源高效配置的服務(wù)體系和供給體系，顯著提高殘疾人公共服務(wù)水平和質(zhì)量。有調(diào)查顯示，目前，我國最需要社工專業(yè)服務(wù)的領(lǐng)域依次是：老人陪護（83.7%）、心理輔導（67.9%）、青少年教育（62.7%）、邊緣人群矯正（57.5%）、鄰里關(guān)系協(xié)調(diào)（56.6%）、家庭糾紛疏導（44.5%）、就業(yè)服務(wù)（44.1%）［4］。這些需求都將為各類社會組織發(fā)展提供廣闊的空間。

（四）加強對社會服務(wù)項目的監(jiān)督、審計與評估

政府購買社會服務(wù)的成效在很大程度上依賴于監(jiān)管體系是否完善，政府購買什么服務(wù)、購買多少等要有目標計劃，并向社會公開發(fā)布服務(wù)需求信息和資金預算信息，鼓勵市場競爭，向社會公開招標，嚴格考核競標機構(gòu)的專業(yè)資質(zhì)和綜合服務(wù)能力，擇優(yōu)選擇中標機構(gòu)并通過簽訂合同控制風險［5］。還要防止出現(xiàn)政府部門工作人員自己或讓自己的親友成立機構(gòu)，自己購買自己的服務(wù)，借購買公共服務(wù)之機謀取利益的情況。

項目的評估也是檢驗購買服務(wù)是否合格的重要依據(jù)，可通過多種途徑解決。比如，海南省近年來每年年底通過各種媒體對民生實施情況開展一次廣泛的群眾評議，哪些事辦得比較好、哪些事辦得不夠好，群眾是否滿意、滿意度高不高，要讓老百姓來打分，不僅“問需于民”，而且“問效于民”。各地可以充分利用新媒體，依靠群眾，不斷改進政府購買服務(wù)工作，使之更加完善。

[1]去行政化是社會組織改革的方向 [N].南方日報，2013-10-28.

[2]民政部關(guān)于進一步加快推進民辦社會工作服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的意見[EB/OL].社會工作網(wǎng)，2014-04-17.

[3]鄭功成.讓社會組織成為養(yǎng)老服務(wù)生力軍[N].人民日報，2013-11-17.

[4]社工是職業(yè)？三千人大調(diào)查：73.4%受訪者不了解[EB/OL].http：//bj.people.com.cn/2014-05-22.

[5]王名.社會組織期待制度創(chuàng)新[J].中國社工組織,2013(3).