曹慧

9月初，歐盟委員會（以下簡稱“歐委會”）新當(dāng)選主席讓-克洛德·容克出臺了自己的班底名單。至此，連同8月底選出的歐洲理事會主席唐納德·圖斯克和歐盟公共外交與安全事務(wù)高級代表（以下簡稱“高級代表”）費德麗卡·莫蓋里尼，共同構(gòu)成了歐盟的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子。新班子的出籠既來之不易，也承載著希望。

圖斯克出任歐洲理事會主席，意料之中

波蘭前總理圖斯克能被大多數(shù)歐盟國家領(lǐng)導(dǎo)人接受，主要是因為其當(dāng)政期間波蘭經(jīng)濟(jì)上的自由化和政治上的歐洲化。在其出任波蘭總理時期，經(jīng)濟(jì)增長和創(chuàng)造就業(yè)等方面的成績顯著。據(jù)歐洲統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，自2008年歐盟債務(wù)危機(jī)以來，波蘭經(jīng)濟(jì)一直保持連續(xù)增長的勢頭。即使在艱難的2009～2012年期間，波蘭也實現(xiàn)了GDP年均增長3%的速度，高于歐盟平均水平。在就業(yè)方面，截至今年7月，波蘭的失業(yè)率為9%，低于歐盟11.5%的平均水平。

在歐盟層面，圖斯克以務(wù)實、強硬的“歐洲化”立場而著稱。入盟之后，波蘭獨特的地緣政治賦予其在歐盟對外政策中的重要角色。2009年，由波蘭和瑞典聯(lián)合提議的“東部伙伴關(guān)系倡議”最終演化為歐盟《歐洲睦鄰政策》中的“東部伙伴關(guān)系”框架。該框架成為歐盟在中東歐以及中亞地區(qū)發(fā)展對外援助與合作的行動指南。2011年，歐盟深陷債務(wù)危機(jī)，波蘭利用其擔(dān)任輪值主席國身份，積極推動歐盟就經(jīng)濟(jì)治理一攬子建議達(dá)成共識。

在烏克蘭危機(jī)中對待俄羅斯問題上，波蘭表現(xiàn)得比傳統(tǒng)歐盟國家還“活躍”。第一，圖斯克政府支持歐盟向俄羅斯采取嚴(yán)厲制裁措施。第二，無論是否擁有美國或北約的支持，波蘭政府仍堅持在其境內(nèi)部署導(dǎo)彈防御體系。圖斯克及其幕僚深信，歐洲一體化的深入，有助于形成穩(wěn)定的政治聯(lián)盟，這是波蘭當(dāng)初入盟的理念，也是波蘭未來領(lǐng)導(dǎo)強大而民主歐洲的動力。

選擇莫蓋里尼，更多的是一種平衡

圖斯克對俄羅斯的強硬姿態(tài)可能受到歐盟新出爐的高級代表莫蓋里尼的制衡。與圖斯克相反，來自意大利的莫蓋里尼，年輕、左派、女性。在8月的理事會特別峰會上，莫蓋里尼的選出過程充滿著“紙牌屋”的味道。鑒于理事會主席“男性+中右派+來自新成員國（或小國）”的標(biāo)準(zhǔn)，歐盟主要國家領(lǐng)導(dǎo)人，包括德國總理默克爾、法國總統(tǒng)奧朗德均表示，歐盟“外交部長”人選應(yīng)從 “女性+左派+來自老成員國”候選人中產(chǎn)生。分析家認(rèn)為，此番設(shè)計符合西方政治學(xué)的理性選擇：在均勢傳統(tǒng)下，選舉失敗者應(yīng)在其它地方得到補償，以便未來當(dāng)政者的提案或政策盡可能獲得通過。在今年5月歐洲議會選舉中，中右翼的歐洲人民黨獲得第一大黨地位，來自該陣營的圖斯克和容克占據(jù)著歐盟三個最高權(quán)力職位的兩個，而歐洲議會的議長和高級代表來自左翼才顯得平衡而均勢。

有鑒于此，意大利倫齊新政府的外交部長——莫蓋里尼成為理事會提名的第一人選。盡管上任外交部長才剛滿六個月，在缺少國家執(zhí)政經(jīng)驗和國際外交領(lǐng)域認(rèn)識度的爭議聲中，莫蓋里尼迅速憑借個人魅力和長期投身政界的謹(jǐn)慎作風(fēng)為其贏得了廣泛的支持。除了出眾的語言能力和廣泛的智庫網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系以外，她對伊斯蘭政治的熟知也將有助于其在未來把握和執(zhí)行歐盟對外政策的能力。

不可否認(rèn)的是，烏克蘭危機(jī)也成為此次考核歐盟高級代表候選人的附加條件之一。在7月峰會上，莫蓋里尼并未獲得多數(shù)票通過。反對聲主要來自于波羅的海三國和波蘭。他們認(rèn)為，莫蓋里尼在主政意大利外交時期，對俄國普京政府表示出過度的重視與軟弱。歐盟內(nèi)部認(rèn)為，烏克蘭危機(jī)成為“改變游戲規(guī)則的關(guān)鍵因素”，而歐盟-俄羅斯關(guān)系也因烏克蘭危機(jī)降到了歷史的最低點。在未來的五年里，莫蓋里尼面臨的主要任務(wù)是：如何與歐委會、成員國協(xié)調(diào)一致，發(fā)揮歐洲對外行動署應(yīng)有的功效，保持歐盟對外政策的連貫性與統(tǒng)一性。

歐洲對外行動署是歐盟對外行動的組織。但是，近期歐盟各國對歐洲對外行動署的質(zhì)疑聲越來越大。這種質(zhì)疑主要來自于今年6月歐洲審計署的評估報告。該報告認(rèn)為，在阿什頓任期五年內(nèi)，歐洲對外行動署在準(zhǔn)備不足的情況下倉促成立，并被賦予了過多界定不清的任務(wù)。在任務(wù)優(yōu)先性、組織結(jié)構(gòu)和資源配置上，對外行動署存在著明顯的不足。這也影響到其自身與歐委會、成員國的協(xié)調(diào)。短板主要體現(xiàn)在：首先，在瞬息萬變的國際事務(wù)上，行動署傾向于采取臨時的措施，而不是在長期對外戰(zhàn)略上形成具有連貫性的政策或工具。其次，該機(jī)構(gòu)尚未實施內(nèi)部戰(zhàn)略或管理計劃。內(nèi)部組織由于過于復(fù)雜、重疊，使得各部門之間合作不暢。最后，有歐洲外交官指出，在對外關(guān)系中，行動署未發(fā)揮其應(yīng)有的功能，反而使成員國中大國的聲音蓋過了歐盟的聲音。

從邏輯上看，圖斯克和莫蓋里尼這一“老”一“新”、一“左”一“右”、一老一少、一男一女的搭檔符合歐盟在地緣和政治光譜中尋找平衡的思維。

歐委會班子，平衡中尋共識

容克，這位歐委會當(dāng)選主席的產(chǎn)生則顯得有些“節(jié)外生枝”?！肮?jié)”主要來自于《里斯本條約》的新規(guī)定。按照慣例，歐委會的選出和歐洲理事會主席選出的過程類似：由各國首腦在理事會上提名，經(jīng)投票獲得多數(shù)票通過產(chǎn)生。但2009年通過的《里斯本條約》規(guī)定，新任歐委會主席的產(chǎn)生應(yīng)與歐洲議會的主席選舉結(jié)果相結(jié)合“加以考慮”。此舉背后的邏輯是：歐洲議會，作為惟一民主選舉的歐盟機(jī)構(gòu)，其結(jié)果所代表的民意應(yīng)得到尊重，即獲得議會第一大黨地位的領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)成為歐盟委員會主席人選。在如此安排下，歐委會主席的民主合法性將得到相應(yīng)的體現(xiàn)。今年5月，在歐洲議會選舉結(jié)束后，贏得第一大黨地位的歐洲人民黨黨魁、時任盧森堡首相容克即宣布參加歐委會主席候選人競選，并最終在理事會獲得多數(shù)票通過。遺憾的是，《里斯本條約》并未就如何將此過程“加以考慮”作具體說明。模糊的法律，也為反對容克當(dāng)選的聲音提供了空間。

6月，在容克被提名后，英國首相卡梅倫公開表示，容克并不適合當(dāng)選該職位?？穫悘娬{(diào)，容克如當(dāng)選，對英國而言是個壞消息。隨后，他宣布英國將于2017年就歐盟成員國地位進(jìn)行全民公投。據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》分析，卡梅倫此舉使其治下的英國失去了在歐盟中的影響力。容克表示，“英國問題”將成為其任期內(nèi)的優(yōu)先任務(wù)之一。

決策圈的組建，改革意味明顯

9月10日，容克組“閣”名單出爐，名單中充滿著改革的痕跡。容克希望通過“小而精悍的決策圈子”，破除之前歐委會存在的官僚作風(fēng)。但批評者認(rèn)為，新歐委會的等級結(jié)構(gòu)容易造成事實上的上下級交叉關(guān)系，不利于內(nèi)部的有效運行，甚至可能出現(xiàn)“多頭管理”或不作為等現(xiàn)象。

與前任巴羅佐不同，容克在組建班子時，更注重在黨派、國別、性別之間尋求平衡。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，法國前財長皮埃爾·莫斯科維奇以及英國的疑歐政治家喬納森·希爾被委以重任，分別擔(dān)任歐盟經(jīng)濟(jì)及稅收事務(wù)總司和歐盟金融穩(wěn)定、服務(wù)及資本市場聯(lián)盟總司委員。該設(shè)計的巧妙之處在于，讓主管經(jīng)濟(jì)的法國委員幫助奧朗德總統(tǒng)解決法國下滑的經(jīng)濟(jì)和僵硬的勞動力市場；讓疑歐的英國委員管理歐盟高度一體化的金融市場及服務(wù)。

在解讀容克的政治指南和組“閣”名單時不難發(fā)現(xiàn)，其窮盡所能的尋求各方平衡而組成的跨黨派聯(lián)盟的目的主要是：為今后歐委會的提案在歐盟機(jī)構(gòu)、尤其是歐洲議會和歐洲理事會以及成員國間爭取更多的支持。

眼下，大部分成員國的經(jīng)濟(jì)已開始好轉(zhuǎn)。但歐盟也承認(rèn)，危機(jī)并未遠(yuǎn)離，復(fù)蘇依然乏力。在政治方面，歐盟依然面臨著諸多挑戰(zhàn)。在內(nèi)部，蘇格蘭獨立公投、加泰羅尼亞的獨立運動、中東歐部分國家（主要包括匈牙利和羅馬尼亞）的民主危機(jī)隨時考驗著歐洲一體化的“韌性”；在外部，烏克蘭危機(jī)正對歐洲帶來全方位的影響。伊斯蘭極端組織的活動及一些地區(qū)的區(qū)域沖突也對歐洲的利益造成威脅和隱患。

很自然地，歐盟新班子被寄予著厚望：在經(jīng)濟(jì)上，降低高企不下的失業(yè)率，通過投資重啟經(jīng)濟(jì)增長，加深內(nèi)部治理，增強歐元區(qū)的復(fù)蘇能力等。在政治上，歐盟希望在解決歐洲東部邊境危機(jī)上有所作為，并在國際舞臺上發(fā)出更強有力的聲音。

“圖斯克-容克-莫蓋里尼”真的會不同于“范龍佩-巴羅佐-阿什頓嗎？”對此，未來將給出答案。

（作者為中國社科院歐洲研究所助理研究員）endprint