任娜

(中國社會科學(xué)院 亞太全球戰(zhàn)略研究院，北京100007)

一、美國介入大湄公河次區(qū)域事務(wù)的背景分析

全球性金融危機的爆發(fā)和新興大國的整體性崛起使冷戰(zhàn)后國際力量對比發(fā)生了重大變化，但并未徹底改變美國的霸權(quán)地位，維護霸權(quán)、遏制具有潛在威脅的崛起國家的發(fā)展依然是美國全球戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。在這一背景下，美國將“重返亞太”作為21世紀(jì)國家戰(zhàn)略的重要組成，其中，大湄公河次區(qū)域是該戰(zhàn)略的重點區(qū)域之一。從地理上看，大湄公河次區(qū)域包括中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南六個國家，其中大部分是發(fā)展中或不發(fā)達國家，因而長期以來，該地區(qū)并非美國的主要關(guān)注。美國之所以將這一地區(qū)作為“重返亞太”戰(zhàn)略的重要支點，一方面體現(xiàn)了其對該地區(qū)日益密切的經(jīng)濟合作的關(guān)注，更重要的是反映了其對中國在該地區(qū)日益增長的影響力的擔(dān)憂。

近年來，通過各種合作機制平臺，次區(qū)域各國在經(jīng)濟、社會等領(lǐng)域發(fā)展迅速，國際地位不斷上升①賀圣達:《大湄公河次區(qū)域合作:復(fù)雜的合作機制和中國的參與》，《南洋問題研究》，2005年第1期，第6-14頁;劉稚主編:《大湄公河次區(qū)域合作發(fā)展報告(2010-2011)》，北京:社會科學(xué)文獻出版社，2011年版。。隨著經(jīng)濟全球化進程的推進和地區(qū)形勢的緩和，大湄公河次區(qū)域國家經(jīng)濟進入快速發(fā)展階段，尤以大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作(GMS)的發(fā)展最為引人注目。自1992年GMS合作機制啟動以來，次區(qū)域國家秉承“相互尊重、平等協(xié)商、注重實效、循序漸進”的原則，以項目為主導(dǎo)，積極為成員國提供資金支持和技術(shù)援助，取得了令人矚目的成果。當(dāng)前，在發(fā)達國家經(jīng)濟復(fù)蘇乏力、新興經(jīng)濟體通脹壓力上升、世界經(jīng)濟不確定和不穩(wěn)定因素增加的背景下，大湄公河次區(qū)域各國經(jīng)濟總體仍保持了穩(wěn)定增長，各領(lǐng)域合作繼續(xù)深入推進②郭延軍:《大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作》，載魏玲主編:《東亞地區(qū)合作:2011》，北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2012年版，第148-149頁。。

伴隨著經(jīng)濟的快速崛起，中國對大湄公河次區(qū)域合作的參與和影響力日益顯著，體現(xiàn)出合作領(lǐng)域廣泛、參與力度增強、合作效果突出等特點。自2008年第三次GMS領(lǐng)導(dǎo)人會議，特別是中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)建成以來，中國與GMS國家之間雙邊貿(mào)易呈現(xiàn)出更加良好的發(fā)展勢頭，貿(mào)易結(jié)構(gòu)進一步改善，雙邊投資額也有了較快增長。中國還以合資或獨資等方式參與柬埔寨、泰國、越南的經(jīng)貿(mào)合作區(qū)開發(fā)建設(shè)，促進了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。此外，中國政府繼續(xù)為GMS合作提供力所能及的資金支持，并積極參與交通、電力、電信、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、人力資源開發(fā)、衛(wèi)生、旅游、貿(mào)易便利化和投資、禁毒等領(lǐng)域的合作，取得了豐碩的成果①參見《中國參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作國家報告》，中央政府門戶網(wǎng)站，2011年12月17日，http://www.gov.cn/ jrzg/2011-12/17/content_2022602.htm。。

由于該地區(qū)國家大都與中國保持較為友好的關(guān)系，且近年來中國在該地區(qū)的影響力日增，如能在這一地區(qū)實現(xiàn)突破，對于制衡中國將起到“事半功倍”的效果。由此，美國以“湄公河下游行動計劃”的啟動為契機，通過一系列措施加大了自身在大湄公河次區(qū)域的存在，以期對地區(qū)事務(wù)發(fā)揮更大的影響。

二、美國介入大湄公河次區(qū)域的戰(zhàn)略規(guī)劃及表現(xiàn)

(一)推進“湄公河下游行動計劃”，加緊戰(zhàn)略布局

2009年7月，由美國國務(wù)院牽頭與湄公河下游四國(老撾、緬甸、泰國、柬埔寨)啟動了“湄公河下游行動計劃”(LMI)，以促進包括環(huán)境問題在內(nèi)的重要地區(qū)性問題的合作。2010年5月，作為“湄公河下游行動計劃”的一部分，密西西比河委員會與湄公河委員會簽署合作協(xié)議，建立“姊妹河”關(guān)系，加強在教育、環(huán)境、健康、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作與協(xié)商。其中，2010年由美牽頭組建的“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五國之外，還把日本、韓國、澳大利亞等亞太主要盟友都納入其中。2011年，“湄公河下游行動計劃”的伙伴國家通過概念文件，規(guī)劃了未來五年合作的行動計劃。同時，湄公河下游國家還建立了“網(wǎng)上秘書處”，以加強各國間的協(xié)調(diào)和規(guī)劃。通過一系列機制化合作，美國加速和完善了在這一地區(qū)的戰(zhàn)略布局，使得湄公河地區(qū)已經(jīng)成為美“重返亞太”的“戰(zhàn)略前沿”，不僅為美國深度介入湄公河地區(qū)事務(wù)提供了平臺，而且為美“重返亞太”提供了新的戰(zhàn)略空間，同時也有利于美國加強同整個東盟的關(guān)系，甚至對于美整個亞太戰(zhàn)略的推進都至關(guān)重要②任遠喆:《奧巴馬政府的湄公河政策及其對中國的影響》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2013年第2期。。

(二)改善美緬關(guān)系，尋求東南亞戰(zhàn)略突破口

以中國、東盟為代表的新興力量的迅速崛起，對美國在亞太地區(qū)的影響構(gòu)成了直接和現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。美國需要強化在東南亞和亞太的戰(zhàn)略存在，改善與緬甸的關(guān)系成為其調(diào)整東南亞戰(zhàn)略的突破口。

自緬甸軍政府上臺以來，美國歷屆政府都以人權(quán)、毒品等問題為由，對其進行政治孤立和經(jīng)濟制裁。自2011年3月開始，緬甸國內(nèi)展開了一系列政治和民主改革，舉行了國會補選，昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的反對黨全國民主聯(lián)盟進入國會。美國等西方國家對緬甸國內(nèi)政局的轉(zhuǎn)變紛紛表示歡迎，2011年底，美國國務(wù)卿希拉里·克林頓訪問緬甸，為兩國恢復(fù)正式外交關(guān)系奠定了基礎(chǔ)。2012年7月11日，美國和緬甸正式恢復(fù)了大使級外交關(guān)系。

如果與緬甸的關(guān)系仍停滯不前，美國就仍會與東盟就此問題爭吵不斷，無法深化與東盟關(guān)系，“重返亞太”以制衡亞洲大國快速崛起的大戰(zhàn)略便難以順利實施。美國需要緬甸作為戰(zhàn)略支點，制定了以“鼓勵民主化進程及對人權(quán)的保護”為主要內(nèi)容的對緬政策目標(biāo)。毫無疑問，美國的介入將使中緬合作面臨更加復(fù)雜的局面，無論在經(jīng)濟還是安全戰(zhàn)略上，都將對未來中緬關(guān)系的發(fā)展產(chǎn)生沖擊。

(三)加大對重點領(lǐng)域的投入，贏取次區(qū)域國家的支持

自“湄公河下游行動計劃”啟動以來，美國在大湄公河次區(qū)域、尤其對湄公河下游四國不斷加大對教育、衛(wèi)生、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等重點合作領(lǐng)域的投入。2011年，在教育領(lǐng)域，美國援助總額超過325萬美元;在環(huán)境領(lǐng)域，美國投入超過6900萬美元;在衛(wèi)生領(lǐng)域，美國援助總額超過1.4億美元;在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，美國投入900多萬美元。美國確定的上述重點領(lǐng)域，也是次區(qū)域國家普遍關(guān)注并亟待解決的問題，因此受到了各國的歡迎和支持。項目的開展一方面有利于次區(qū)域國家加強在上述領(lǐng)域的能力建設(shè)，另一方面也有利于美國增強其在次區(qū)域的號召力和影響力。

2012年7月，希拉里·克林頓宣布美國將在今后3年為新的援助方案——“湄公河下游行動計劃(LMI)2020”——提供5000萬美元的資助，以加強美國在雙邊和多邊事務(wù)中的參與，展示美國對“亞太戰(zhàn)略參與計劃”(APSEI)的決心。該計劃將繼續(xù)支持下游四國在婦女領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、瘧疾防控、環(huán)境等方面開展合作，并增加對湄公河委員會(MRC)的資助。美國希望借由這一計劃提高和拓展對湄公河下游的資助力度，促進自身對湄公河下游未來發(fā)展的參與。

三、中美競爭與分歧

(一)戰(zhàn)略目標(biāo)不同

美國介入大湄公河次區(qū)域的政策服務(wù)于其整體的亞太戰(zhàn)略，即通過增加投入、利用次區(qū)域國家與中國存在的矛盾和爭議，強化對次區(qū)域事務(wù)的管控，制衡中國日益增長的地區(qū)影響力。而中國的周邊戰(zhàn)略是通過與各國開展經(jīng)濟合作，推動經(jīng)濟一體化建設(shè)，以達到穩(wěn)定周邊、實現(xiàn)共同發(fā)展和繁榮的目的。美國對中國實施的制衡戰(zhàn)略，在一定程度上弱化了次區(qū)域開展一體化建設(shè)的動力，放大了業(yè)已存在的矛盾或爭議，總體上不利于中美關(guān)系以及中國與次區(qū)域各國關(guān)系的長期發(fā)展。

(二)投入重點不同

中國在次區(qū)域投入的重點在經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如，中國已承諾向東盟國家提供150億美元信貸和總額100億美元的“中國—東盟投資合作基金”。在信貸和基金的使用上，一是加快中國與東盟的互聯(lián)互通建設(shè)，如公路、鐵路、通信網(wǎng)絡(luò)、油氣管線和輸電設(shè)施，支持東盟加快一體化進程，加深和融合中國與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系;二是支持農(nóng)業(yè)項目和制造業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與提升。2005年以來，中國已向在亞洲開發(fā)銀行設(shè)立的“中國減貧與區(qū)域合作基金”投入4000萬美元，其中相當(dāng)一部分用于支持次區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易便利化、知識共享、能力建設(shè)及人員培訓(xùn)等領(lǐng)域。美國投入的重點主要集中在可持續(xù)發(fā)展和民生領(lǐng)域。例如，在環(huán)境和健康領(lǐng)域，美國對一些項目提供支持，包括促進以可持續(xù)的方式使用森林和水資源、保護湄公河流域的生物多樣性以及確保流域的飲水安全等。

(三)在水資源開發(fā)及利用上分歧明顯

作為大湄公河的發(fā)源國，中國積極利用境內(nèi)豐富的水能資源，在瀾滄江中下游干流地區(qū)規(guī)劃了8座梯級電站，目前已進入全面建成投產(chǎn)階段①2010年，原定8座電站中位于最下游的勐松大壩停建。參見王永祥:《統(tǒng)籌規(guī)劃，加快推進，以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)瀾滄江流域水電開發(fā)全面可持續(xù)發(fā)展》，載《水電2013大會——中國大壩協(xié)會2013學(xué)術(shù)年會暨第三屆堆石壩國際研討會論文集》，昆明，2013年10月25日，第38-43頁。。盡管中國不斷強調(diào)水電站在建設(shè)及運行過程中充分考慮了環(huán)境因素，宣稱不會對下游的生態(tài)環(huán)境造成破壞，但下游國家仍普遍擔(dān)心中國在上游進行水電站建設(shè)可能會威脅到他們的生態(tài)、生計以及國家安全。

這一問題也成為美國分化中國與次區(qū)域國家關(guān)系、制衡中國的一張“王牌”。實際上，加強湄公河水資源管理已成為美國與下游國家開展合作的核心。一方面，美國通過其智庫和支持的非政府組織宣揚中國大壩對湄公河下游的水位、生態(tài)等會造成重大影響，刻意加深下游國家和民眾對中國的不滿和疑慮，渲染中國“大壩威脅論”②International Centre for Environmental Management，“Strategic Environmental Assessment of Hydropower on the Mekong Mainstream”，prepared for the Mekong River Commission，F(xiàn)inal Report，October 2010;Richard P.Cronin and Timothy Hamlin:“Mekong Tipping Point:Hydropower Dams，Human Security and Regional Stability”，The Henry L.Stimson Center，2010.;另一方面，美國官方公開就大湄公河干流大壩建設(shè)發(fā)表反對意見，并公開批評中國的開發(fā)。

四、中國的應(yīng)對

2012年奧巴馬在連任美國總統(tǒng)后，將緬甸、泰國和柬埔寨作為其首次出訪的目的地，表明大湄公河次區(qū)域仍將是新一屆美國政府的關(guān)注重點。中美兩國能否處理好在次區(qū)域開發(fā)與合作中的關(guān)系，不僅關(guān)系到次區(qū)域的未來發(fā)展，而且會影響到東亞整體局勢的穩(wěn)定。從中國方面看，除了繼續(xù)深入?yún)⑴c地區(qū)合作外，在中美關(guān)系方面，應(yīng)加強與美方就大湄公河次區(qū)域事務(wù)的溝通、協(xié)調(diào)與合作，減少和避免戰(zhàn)略猜疑和誤判，營造有利的周邊戰(zhàn)略環(huán)境。具體來講，中國可以就以下方面進行考慮。

(一)建立中美制度化戰(zhàn)略協(xié)調(diào)與溝通機制

盡管中美在戰(zhàn)略目標(biāo)上存在根本差異，但并不表明兩國不存在協(xié)調(diào)與合作的空間。目前，在大湄公河次區(qū)域，中國和美國分別與次區(qū)域國家或組織建立了對話或合作機制，但中美兩國之間尚沒有建立起制度化、常態(tài)化的溝通和協(xié)調(diào)機制。隨著美國在這一區(qū)域介入力度的加大，中美之間的競爭性態(tài)勢逐漸顯現(xiàn)，如果缺乏相應(yīng)的溝通與協(xié)調(diào)機制，很可能給次區(qū)域開發(fā)帶來消極的影響。若能在中美亞太事務(wù)磋商機制中設(shè)置大湄公河次區(qū)域開發(fā)議題，可以有效促進中美之間的良性互動，減少和化解矛盾。

(二)在可持續(xù)發(fā)展和民生領(lǐng)域與美開展項目合作

美國在次區(qū)域確定了教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境等重點領(lǐng)域，投入不斷增加，盡管從目前來看，無論在資金規(guī)模還是實際落實上，美國的投入都無法與中國同日而語。但是，美國對于可持續(xù)發(fā)展和民生的關(guān)注，容易以較少的投入獲得良好的社會反響。中國在次區(qū)域的投資盡管規(guī)模巨大，但當(dāng)?shù)孛癖娭苯邮芑萦邢?。這是中國在當(dāng)前和未來次區(qū)域開發(fā)中應(yīng)當(dāng)注意的問題。不可否認，中美兩國在地區(qū)影響力方面存在競爭，但促進次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為兩國的共識。中美之間存在開展項目合作的可能性。在具體的項目合作中，中方可發(fā)揮地緣和資金的優(yōu)勢，美方可利用技術(shù)及經(jīng)驗優(yōu)勢，開展一系列務(wù)實合作，共同推動次區(qū)域可持續(xù)發(fā)展和民生改善。

(三)在水資源開發(fā)和管理問題上可參考國際慣例，并加強與美溝通

中國地處湄公河流域的最上游，在對流域水資源進行開發(fā)時基本不受沿岸其他國家的影響。但是，正是由于這樣的一種地位，中國對流域水資源的開發(fā)利用即使不會對下游國家產(chǎn)生影響或造成損害，也容易引發(fā)下游國家的猜忌，并有可能導(dǎo)致國際水資源爭端和沖突。①郭延軍:《大湄公河水資源安全:多層治理及中國的政策選擇》，《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報)》，2011年第2期。在水電站規(guī)劃、建設(shè)和運行中，兼顧經(jīng)濟效益、環(huán)境和社會可持續(xù)發(fā)展已成為國際共識。在這方面，中國、美國以及下游國家應(yīng)參考國際通行慣例，綜合、全面地考慮大壩開發(fā)的經(jīng)濟效應(yīng)和社會效應(yīng)，降低水電開發(fā)的負面影響，以緩解中國在水電開發(fā)中面臨的國際壓力。

(四)加快培育社會組織，與區(qū)域內(nèi)的跨國非政府組織建立聯(lián)系

當(dāng)前，在湄公河次區(qū)域活躍著大量包括來自美國或接受美國政府資助的非政府組織，其中環(huán)境非政府組織的影響力巨大。這些組織關(guān)注的焦點是大湄公河次區(qū)域的生態(tài)環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，他們相互配合，開展調(diào)研，制造輿論，給各國政府實施開發(fā)計劃施加了強大的壓力。其中很多非政府組織接受來自相關(guān)國家政府的資助，針對比較敏感、政府不便出面的問題以及政府觸角難以延伸的地方，非政府組織往往充當(dāng)政府的執(zhí)行伙伴。目前，中國的社會組織、尤其是國際非政府組織還相對薄弱，應(yīng)逐步建立廣泛的以社會組織為主體的海外活動網(wǎng)絡(luò)，充當(dāng)中國外交的得力助手。這些社會組織所編制的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在信息搜集和反饋、加強多層次社會交往并建立多渠道接觸機制等方面，都能起到積極作用。

總之，隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和國際地位的不斷提高，中國在大湄公河次區(qū)域合作中的作用和影響日漸提升，次區(qū)域國家對中國的期望值也不斷提高。中國的態(tài)度和參與力度已直接影響到次區(qū)域合作的進展和成效，中國在次區(qū)域合作中的核心作用正在形成。在中國影響力不斷增強的同時，應(yīng)妥善應(yīng)對和處理由于美國介入所帶來的各種困難和挑戰(zhàn);探索同美國開展次區(qū)域政策溝通與協(xié)調(diào)的可能性，同美國開展功能性務(wù)實合作，提高大湄公河次區(qū)域治理的成效。