曾豪杰

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210046）

一、公共政策非均等受益現(xiàn)象表現(xiàn)探討

從目前的實際來看，公共政策非均等受益現(xiàn)象在政治、經濟、文化、教育與社會等許多領域都存在，有的領域還比較突出或者嚴重。

（一）與所有制相關的一些公共政策

經過改革開放，我國所有制結構發(fā)生了很大變化，不再是單一的公有制，而是以公有制為主體，多種所有制經濟共同發(fā)展。然而，在現(xiàn)實發(fā)展過程中，有研究表明，民營和私營企業(yè)等非公有制度經濟和非國有部門雖然對我國GDP的貢獻已經超過了70%，［1］但是在行業(yè)準入、產權保護、土地使用、金融待遇、融資政策、稅收政策、進出口政策等許許多多方面很難享受到與國有企業(yè)同等或者相當?shù)墓舱叽觥?/p>

（二）與戶籍制相關的一些公共政策

建國后，我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度逐步形成和確立，不僅成為我國公民的身份證明，而且有利于人口資料方面的行政管理工作，還成為一些公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題產生的重要因素。比如：農民工的社會保障與醫(yī)療保障難納入城市社會保障體系的問題，農民工子女進城就學難的問題，地方公務員招考戶籍條件限制問題，大學生畢業(yè)就業(yè)中的戶籍限制問題，交通事故、工傷事故、醫(yī)療事故等賠償城鄉(xiāng)居民有別的問題，等等，諸如此類與戶籍制相關的公共政策，不少都顯明地體現(xiàn)出歧視或者排斥性質，從而表現(xiàn)出公共政策非均等受益現(xiàn)象和產生與之相關的公共政策非均等受益問題。

（三）與收入分配相關的一些公共政策

公共政策具有導引、調控和分配等功能。改革開放以來，我國收入分配領域發(fā)生了深刻地變化，其中一些與分配、再分配相關的公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題也隨之顯現(xiàn)，有的還十分嚴重。比如：“個人所得稅征納出現(xiàn)‘貧富倒掛’現(xiàn)象”。［2］再如：如果說城鄉(xiāng)之間、東西部之間、公務員與普通民眾之間等收入差距是諸多因素造成的，那么在同一事業(yè)單位中被人為地造成嚴重的同工不同酬現(xiàn)象則與分配制度脫不了干系?！霸谥袊?，0.4%的家庭占有70%的國民財富”，［3］比“美國5%的家庭占有70%的國民財富”［4］等西方發(fā)達國家財富集中程度還高得多，顯然嚴重地背離了社會主義共同富裕的要求與目標。貧富兩極分化、國民財富高度集中于極少數(shù)人對社會穩(wěn)定與社會和諧都具有嚴重的破壞性，此現(xiàn)象和問題形成的影響因素雖然是多方面而且是復雜的，但從我們眾多百姓的實際經歷與體驗來看，毫無疑義與收入分配相關的公共政策不無聯(lián)系。

二、公共政策非均等受益現(xiàn)象的危害探討

自然界也好，人類社會也好，萬事萬物都似乎呈現(xiàn)出非均等受益現(xiàn)象。人類社會雖然依賴于自然界，但又不同于自然界，因為人能思維，有能動性，非均等受益現(xiàn)象所帶來的一系列非均等受益問題不僅會對人類社會造成嚴重影響，而且還可能殃及自然界。

（一）有悖于公共政策平等正義價值取向

與“非均等”受益相對應的是“平等”受益。人類社會越發(fā)展和進步、越文明與繁榮，政策，尤其是公共政策，越應體現(xiàn)平等正義，而不是非平等與非正義性的東西。文藝復興時期，啟蒙思想家像盧梭等都曾對“天賦人權”、“平等自由”等思想進行了相關論述，美國《獨立宣言》也對之作出有關規(guī)定，聯(lián)合國有關報告也曾指出：“所有文明的標志都是對人的尊嚴和自由賦予的尊重?！保?］然而，具有非均等受益性的公共政策則明顯地毫無疑義地違背了平等正義價值取向和原則，自然容易遭到人們，尤其是公共政策影響與涉及的相關利益群體。

（二）有悖于公共政策基本原則

眾所周知，公共政策具有公共性、公正性與公平性特點，公共政策制訂與執(zhí)行也應遵守公共性、公正性與公平性等基本原則，否則不能或者說不應稱之為公共政策。公共政策的非均等受益現(xiàn)象在某種意義和程度上講，就是有悖于公共政策的這種基本精神與主要原則。

（三）有悖于公共政策初衷與目的

公共政策的目的與初衷包含著預防與化解社會矛盾及緩和與協(xié)調社會沖突，然而，公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題恰恰相反，極容易積聚或激化社會矛盾。在古代，我國由于嚴重的不平等制度和不公平的政策曾經釀成或者催化各種社會矛盾，最后激起一次又一次的農民起義和運動。這是我們今天制訂各種政策與制度需要借鑒的歷史經驗與教訓。在當今，我國成千上萬的個體性上訪或者群體性事件等，雖然影響因素是多方面的，但仔細分析起來，發(fā)現(xiàn)不少案例與相關公共政策的非均等受益現(xiàn)象和問題有關聯(lián)。比如：工傷事故、醫(yī)療事故、交通事故等各種意外傷害的賠償標準不一致，在國內，尤其是城鄉(xiāng)人，往往同命不同價，對受害人的賠償額有的相差數(shù)倍甚至十幾倍。農民土地征用補償、房屋拆遷補償、水利水電工程移民補償?shù)确矫?，其中一些非均等受益的做法往往容易導致農民、拆遷戶、移民等不滿，甚至強烈抗議與極端過激行為。雖然導致社會矛盾和問題的因素是多方面的，但是公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題也很容易造成、積聚或者激化一些社會內部矛盾和問題。

總而言之，社會兩極分化過度嚴重，社會等級過分森嚴，對維護社會穩(wěn)定與構建社會和諧都極為不利。公共政策應在緩和社會矛盾方面做出應有的貢獻，至少不能起到激化作用，否則這種公共政策將是失敗的公共政策。眾所周知，在我國具有“不患寡而患不均”［6］的思想傳統(tǒng)，如果公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題太過分或者太過度，那么勢必會很容易造成執(zhí)政黨的威信與政府公共管理的公信力下降，執(zhí)政黨的號召力與政府的凝聚力減弱，政府合法性與民眾支持度衰減，還很容易積累和醞釀成一些新社會問題和內部矛盾，甚至激化社會矛盾與危機。

三、公共政策非均等受益現(xiàn)象的成因探討

影響公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題的形成與產生的因素既是復雜的，又是多方面的。我們可以從以下幾個方面因素來進行解讀與詮釋。

（一）公共政策問題因素

首先，公共政策涉及的問題往往比較復雜，有的甚至是極為荊棘性的疑難問題，并不是一時間就能完全解決的。比如：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化等在客觀上迫切需要解決我國城鄉(xiāng)二元戶籍制問題；市場經濟需要我國人才自由流動，也有利于人才流動，也迫切需要解決戶籍限制問題；農民工進城務工在法律上也好，從道義上講也好，都應該無條件地享受城市居民同等的社會保障、醫(yī)療保障等權益，其子女受教育的相關權利也應得到同等保障，但是我國人口十分龐大，各地情況差別也大，城市資源也極為有限，城市管理也麻煩多多，不是像一些人想當然的說取消就可解決的事情。很簡單，就算我國政策一下子全部取消，那又如何更好地來規(guī)范與有秩序地管理呢？恐怕還一時真難找到更適合我國現(xiàn)階段國情而又不導致公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題的對策。

其次，就算目前這些公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題得到完全解決，但是，有誰又能知道新的公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題如何？社會永遠是矛盾的，也永遠是在矛盾沖突中前進與發(fā)展的。公共政策非均等受益現(xiàn)象也是與公共政策有關問題相伴隨而行，一起發(fā)展變化的，我們不能過于簡單地看待，而也需要辯證地理解，最好是在發(fā)展與前進中關注它，并積極地想方設法加以解決它，免得相關問題更為復雜化和尖銳化，還要更多地注意這些問題與矛盾不能被醞釀或者激化為影響社會進步與國家發(fā)展的嚴重問題與重大矛盾。

當然，我們不能因為公共政策所涉及問題本身或者公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題的復雜性就畏難退縮，而應客觀與辯證地對待，并積極地加以關注和解決。

（二）公共政策主體因素

公共政策主體從不同角度有不同類型，比如：公共政策行動個體與民族、階級、政黨、利益團體、大眾媒體、研究機構等行動群體，制度內主體與制度外主體，國家的公共法權主體、社會政治法權主體和社會非法權主體等等，［7］其中對公共政策非均等受益現(xiàn)象形成與問題產生有重大影響的還是公共政策關鍵性和實質性的制定主體與執(zhí)行主體。公共政策制定主體與執(zhí)行主體的民本與否的價值取向、素質與能力高低、民主與否的決策風格等都影響著公共政策的質量，也影響著是否會形成非均等受益性現(xiàn)象以及導致多少或者什么程度的非均等受益性問題。

（三）公共政策程序因素

公共政策制訂與執(zhí)行程序在一定程度上可能成為公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題的一個環(huán)節(jié)或者說一個重要因素。從當前我國公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題眾多案例分析來看，不少非均等受益現(xiàn)象與問題的產生其實是可以避免的，但與民眾話語權缺失、參與決策機會缺乏、決策民主程序缺陷等有很大的關系，或者說，這些公共政策在決策、制定過程中缺乏民主環(huán)節(jié)或者說民主程度不高，往往是個別領導或者部門隨意拍板或者決策的，結果導致公共政策先天不足，一開始就帶有某種或者某些嚴重的社會歧視性思想和內容在內，其結果當然更無法避免導致一些嚴重的、人為的公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題。

（四）公共政策執(zhí)行因素

公共政策決策、制定與公共政策執(zhí)行往往不是同一部門，這為公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題的產生提供了可能與機會。公共政策執(zhí)行部門或者人員對公共政策內涵的理解會與其決策和制訂者們有可能不同，有時即使理解相同，但是也可能因其具體的直接相關領導意見、執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境特殊等問題而出現(xiàn)各種各樣的執(zhí)行偏差。比如：一個在全省范圍內實施的公共政策可能因不同縣市相關執(zhí)行部門領導與人員素質修養(yǎng)、自身部門利益、執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境等不同而出現(xiàn)差異因，從而導致同一省內公共政策出現(xiàn)政策非均等受益現(xiàn)象和問題。

四、公共政策非均等受益現(xiàn)象治理問題探討

人類社會自私有制誕生之后，尤其在奴隸與封建社會，存在著嚴重的不平等問題和非正義現(xiàn)象，有的歷史時期，有的國家和地區(qū)，甚至連人們的最基本的生命權都可被任意地剝奪。在世界，“哪里有壓迫，哪里就會有反抗?！弊怨乓詠?，各種不平等的制度、政策與做法都無法阻止各國各民族一代又一代的人們對平等、民主、文明、正義、進步等這些美好的東西的向往和事情的追求，甚至不怕拋頭顱，不惜灑熱血。

科學技術在不斷地發(fā)展，人們的文化水平在不斷提高，人類社會和時代文明總體在不斷發(fā)展和進步，努力實現(xiàn)政治平等、經濟公平、機會均等等是各民族人民的共同理想和追求，政策，尤其是公共政策，有責任去推進這一歷史使命和社會責任的實現(xiàn)。但怎樣減少、消除公共政策非均等受益現(xiàn)象發(fā)生又是一大現(xiàn)實難題，需要我們社會各界獻計獻策。筆者思考認為，我們可以從以下幾個方面入手。

（一）加強法治監(jiān)管，強化法律法規(guī)權威

對目前公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題進行分析，我們容易發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象和問題，從國家層面來看，國家法律法規(guī)中很難或者說幾乎找不到具體對不同公民故意非均等受益性內容的具體法律法規(guī)條款?？梢哉f，至少法律法規(guī)在形式上，對全體公民是平等的，是一致的。比如法律法規(guī)中沒有公民同命不同價的任何規(guī)定。但是，在法律法規(guī)的具體實施過程中，以及應根據有關法律法規(guī)來制定公共政策的情況來看，各種五花八門的公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題明顯表現(xiàn)出地方性和區(qū)域性特點，尤其是在各地具體執(zhí)行過程中。由此可見，為了預防和減少公共政策領域產生嚴重的非均等受益現(xiàn)象和問題，我們有必要切實地加強法治監(jiān)管，強化法律法規(guī)權威，建議修改甚至取諦一些違背國家法律法規(guī)并且非均等受益現(xiàn)象明顯和突出的公共政策與做法，免得給國家、政府和社會制造或者帶來一些不必要的麻煩和不良的事端。換句話來說，就是從法治的途徑與角度來防范與遏制公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題形成與發(fā)生。

（二）努力提升公共政策決策能力，逐步改進公共政策決策機制

從某種程度和意義上講，公共政策是公共政策決策的結果之一。從當前出現(xiàn)的各種公共政策非均等受益現(xiàn)象和問題來看，有些與公共政策決策有很大的關系，比如公共決策理論、公共決策價值取向、公共決策方式、公共決策程序、公共決策規(guī)則和公共決策機制等。從決策理論模型來看，目前西方影響較大且?guī)в械湫鸵饬x的有完全理性決策、有限理性決策、漸進決策等決策理論模型。結合我們政府的公共政策決策歷史與現(xiàn)實的經驗教訓來看，最好是不斷提升政府公共政策能力，堅持群眾路線，選擇通過有領導、有秩序地漸進決策模式來促進公共政策決策及其機制完善較為理想一點。例如：我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度隨著社會與形勢的發(fā)展，的確存在不少問題，影響著其他很多方面的公共政策。不過，從實際情況來看，既不是我們黨和國家沒有關注和重視此類問題，也不是政府在這方面沒有任何作為。其實，一些地區(qū)和地方已經開始了這方面的破冰、改革行動。比如2003年“重慶市打破城鄉(xiāng)二元制戶籍結構，實行戶口一體化”，［8］2010年又頒布《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法（試行）》。［9］我們相信，隨著戶籍改革的深入，今后在這方面一定會有更大地改觀，與此相關的公共政策非均等受益現(xiàn)象與問題會有更大的突破。

（三）加強公共政策執(zhí)行監(jiān)督，完善公共政策救濟機制

當前，公共政策領域也存在一些不應該存在的亂象，比如：有一些公共政策未經深入調查和研究就草率地出臺；有的公共政策雖然經嚴格的程序才制定，但在執(zhí)行過程可能又出現(xiàn)打折或者人為地為更；有的公共政策雖然執(zhí)行了，但其社會影響與效果如何，評估工作卻如同有前文無下文一樣；有的公共政策執(zhí)行了，也評估了，但又很難在今后同類或者類似的公共政策決策中汲取其經驗和教訓。從當下的一些非均等受益現(xiàn)象與問題的公共政策來看，有不少與缺乏相關的執(zhí)行監(jiān)督有關。因此，我們政府有關部門，尤其是上級部門，有必要加強這些公共政策的執(zhí)行與評估。

世上不存在十全十美的人，也不存在十全十美的事，公共政策也不例外。從國外經驗與我國現(xiàn)實情況來看，有條件也有必要建立與完善公共政策救濟機制，讓那些因公共政策非均等受益問題造成重大損失的有機會得到國家有效的救濟與補償，從而可以在一定程度上彌補受損者甚至受害者的損失或者傷害，也可以在一定程度上降低或者減少因公共政策非均等受益現(xiàn)象而造成的政府社會聲譽損失等。

［1］劉瑞明.金融壓抑、所有制歧視與增長拖累—國有企業(yè)效率損失再考察［J］.經濟學，2011,10(2)：604.

［2］黃健榮.當下公共政策非均等受益正義批判［J］.社會科學,2013,(3).

［3］［4］周瑞金.發(fā)展起來以后的問題:國慶六十周年感言［J］.炎黃子孫,2009,(12)：6.

［5］聯(lián)合國開發(fā)計劃署.2000年人類發(fā)展報告:人權與人類發(fā)展［R］.北京:中國財政經濟出版社，2001.1.

［6］嚴強主編.公共政策學［M］.北京：社會科學文獻出版社,2008.40—42.

［7］論語·季氏［M］.

［8］重慶市打破城鄉(xiāng)二元制戶籍結構，實行戶口一體化［EB/OL］.http：//news.china.com/zh_cn/domestic/945/20030806/11519422.html.

［9］重慶戶籍制度改革:農村居民轉城鎮(zhèn)居民政策解讀［EB/OL］.http：//unn.people.com.cn/GB/14748/12502238.html.

［10］列寧全集:第42 卷［C］.北京:人民出版社，1984.180—201.