張 晨，卜謙祥

（1.蘇州大學(xué) 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心；2.蘇州大學(xué) 學(xué)生處，江蘇 蘇州 215123）

所謂地方政府執(zhí)行力，就宏觀層面而言，即政府能力，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、提供公共物品等能力；從微觀層面而言，即是對中央、上級政府的政策執(zhí)行的能力，是組合各種資源，使得政策得以付諸實(shí)施的過程，政策執(zhí)行主要包括政策認(rèn)知、政策判斷、執(zhí)行、糾錯反饋等幾個階段。地方政府執(zhí)行力既包括對中央、上級政策的執(zhí)行，也包括地方政府對地方的治理能力。建國后地方政府形態(tài)從管制型政府到發(fā)展型政府，再到服務(wù)型政府，在執(zhí)行力上有不同表現(xiàn)。在這個過程中，地方政府從作為中央政府延伸的“傳聲筒”，逐步具備了自己獨(dú)立的主體地位，而隱藏于地方政府執(zhí)行力變化背后的是制度變遷，是政府職能轉(zhuǎn)變，是從簡單的行政權(quán)轉(zhuǎn)讓過渡到行政式分權(quán)，［1］是政府管理逐漸從全能主義的管制到伴隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市民社會成長而催生的治理模式的顯現(xiàn)。

一、新中國地方政府執(zhí)行力的演進(jìn)

根據(jù)中央與地方政府間關(guān)系的調(diào)適和地方政府的能動性表現(xiàn)，新中國地方政府執(zhí)行力的歷史演進(jìn)可以大致分為三個時期，即：計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“管制型政府”時期、改革開放初期的“發(fā)展型政府”時期和建設(shè)社會主義和諧社會階段的“服務(wù)型政府”時期。對地方政府執(zhí)行力的考察主要涉及“執(zhí)行戰(zhàn)略、執(zhí)行主體、執(zhí)行資源、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行績效”［2］五個方面。

（一）計劃經(jīng)濟(jì)體制下的地方政府執(zhí)行力:“管制型政府”時期

從1949年中華人民共和國成立到1957年，我國逐步建立起高度集中的中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制。這種體制實(shí)行資源的中央計劃配置，是中央壟斷資源和對社會進(jìn)行嚴(yán)密控制的體制。雖然1958年和1970年出現(xiàn)了兩次短暫的中央政府迫于財政因素而對地方進(jìn)行的分權(quán)性實(shí)踐，但總的來說，這一時期內(nèi)，地方政府執(zhí)行力主要體現(xiàn)在執(zhí)行中央的政策上。地方政府的主體意識并不明顯，地方政府也不具備獨(dú)立的利益主體的地位，缺乏經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力和資源配置的功能，“是中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)整條行政鏈條上的中介，是中央政策的傳聲筒”。［3］

1.執(zhí)行戰(zhàn)略上的一貫性。這一時期政治文化的核心是忠誠，即政績的考察是看地方政府能否很好的執(zhí)行中央的政策、使計劃具體落實(shí)，即地方政府的目光是向上的，而這就使得中央政府的政策不論正確、切合實(shí)際與否，在政治動員的體制中都能得到貫徹。而且在權(quán)力非均衡分配的層級政府結(jié)構(gòu)中，地方政府及官員的權(quán)力是中央政府或政府首腦授予的，地方政府是中央政府在地方上的代表，它不具備獨(dú)立的利益意識，這樣，貫徹執(zhí)行中央的政策即是執(zhí)行自己的政策。

2.執(zhí)行主體上的一元化。在行政管理體制上，中央行政機(jī)關(guān)對地方行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，可以直接決定地方法政府機(jī)關(guān)的目標(biāo)和方向，以及管理的策略、政策和措施。在干部管理上實(shí)行下管兩級的管理體制，中央政府不僅負(fù)責(zé)直接管理本級國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，還要下管省級地方行政機(jī)關(guān)以及地區(qū)行署的領(lǐng)導(dǎo)干部，這兩級的領(lǐng)導(dǎo)干部的人事任免、審批、調(diào)動、監(jiān)督控制權(quán)都直接歸中央。中央與地方的職權(quán)劃分沒有制度化、法律化，地方政府應(yīng)行使哪些行政管理權(quán)力，其權(quán)力的大小、多少，不是取決于法律和有關(guān)制度，而是往往取決于中央在一時制定的政策和國家領(lǐng)導(dǎo)人的意志。這實(shí)際上是整個中央政府在對社會進(jìn)行管制，因而政策主體便具有了一元化的特征。

3.執(zhí)行資源的有限性。建國初實(shí)行的統(tǒng)一全國財政收支，把財政收支的主要部分集中到中央。“一五”計劃后實(shí)行的“劃分收支、分級管理”，財政體制上大體設(shè)為中央-省-縣三級，在財政部的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下分級管理、層層負(fù)責(zé)。這樣，幾乎所有的固定資產(chǎn)投資都處于中央政府的控制之下，地方政府沒有什么投資能力，事實(shí)上也沒有多少的投資自主權(quán)；價格上，中央嚴(yán)格管制著有關(guān)國計民生的產(chǎn)品價格，地方政府只是決定地方主管的產(chǎn)品價格，而且地方政府對這種價格分配效應(yīng)的影響也有限；物資分配上，中央政府通過它直接控制的供銷合作社等物資分配體系配置資源，地方政府沒有物資分配和物資調(diào)劑方面的權(quán)限；“在金融資源方面，不管是金融組織還是金融產(chǎn)品都嚴(yán)格控制在中央政府手里，地方政府根本不能對此染指或者施加任何影響?！保?］可以說，這一時期地方政府并不具備足夠的物質(zhì)資源以執(zhí)行中央政府的政策。但是，在這時期內(nèi)，自上而下的政治動員機(jī)制和精神激勵機(jī)制在某種程度上彌補(bǔ)了物質(zhì)上的匱乏。

4.執(zhí)行環(huán)境的不穩(wěn)定性。在社會環(huán)境方面，雖然建國后相當(dāng)長一段時期內(nèi)，通過“三反”、“五反”運(yùn)動，肅清了社會秩序，但是這一時期總體上處在國際上的兩大陣營對峙中，加上當(dāng)時執(zhí)政者不斷推出的政治運(yùn)動，特別是1966-1976年的文化大革命，對社會秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生了很大的沖擊。而在自然環(huán)境方面，1959-1961年的“三年困難時期”也增加了這種不穩(wěn)定性。

5.執(zhí)行效果的低效性。雖然在這個時期內(nèi)，地方政府基于非物質(zhì)激勵的動員機(jī)制，在一定時期內(nèi)取得了一定的經(jīng)濟(jì)績效，中央的許多政策也得以貫徹，但是，這一時期地方政府被完全納入中央的意圖實(shí)現(xiàn)力量之中，它囿于財力等因素，不能很好的執(zhí)行中央的計劃政策，不能獨(dú)立自主地管理和調(diào)控本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會生活，很少能夠提供滿足地方政治社會發(fā)展需要的公共物品，更不能向中央政府明確提出利益要求。同時，地方政府的權(quán)力和職能缺乏制度化和法治化，地方政府權(quán)力始終處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)。而這種不穩(wěn)定的狀態(tài)，使得地方政府產(chǎn)生了有權(quán)不用、過期作廢的思想，加上監(jiān)督約束機(jī)制的不完備，使得傳統(tǒng)管制時期的政府改革屢次出現(xiàn)“一放就亂，一收就死”的循環(huán)，政策執(zhí)行效果低效。

（二）改革開放初期的地方政府執(zhí)行力:“發(fā)展型政府”時期

1978年以后，中央政府開始了對地方政府和企業(yè)的分權(quán)化改革，賦予地方政府以一定的自主權(quán)，開始了中央與地方關(guān)系的制度性調(diào)整。這一系列漸進(jìn)性的放權(quán)改革，在事實(shí)上承認(rèn)了地方政府利益，從而使得地方政府具有了雙重的身份特征：一方面，它依然是中央政府在一個地區(qū)的代表，它是中央政府政策得以貫徹執(zhí)行的代理人，它要服從于中央的利益；另一方面，它又是地方利益的代表者，維護(hù)地方利益和促進(jìn)地方發(fā)展，地方政府在決定和處理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)方面擁有了越來越多的自主權(quán)。地方政府自主性的提升，極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)的積極性。為了尋求本地的利益最大化，地方政府就會采取保護(hù)市場的策略，實(shí)施恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策。同時競相加大各自公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，改善行政區(qū)域環(huán)境，增強(qiáng)對生產(chǎn)要素的集聚能力，并和其他地方展開競爭以及加強(qiáng)在基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施規(guī)劃和建設(shè)等方面的合作，結(jié)果客觀上起到呵護(hù)市場的作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有學(xué)者稱之為“地方政府公司主義”，［5］這使得該階段的地方政府執(zhí)行力得到了充分提升，具體表現(xiàn)為：

1.執(zhí)行戰(zhàn)略上的選擇性。行政性分權(quán)使得地方政府具備了獨(dú)立的主體地位，地方利益也得以公開表達(dá)，而忠誠的政治文化開始讓位于以GDP 為核心的政績觀。這樣，地方政府在執(zhí)行中央政策中的策略性行為和“選擇性政策執(zhí)行”［6］就成為了一種常見現(xiàn)象。

2.執(zhí)行主體上的底層性。1982年憲法中，明確規(guī)定了中央和地方國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的總原則，即在“中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性和主動性”。［7］《憲法》和《地方組織法》規(guī)定，地方各級人民政府在本區(qū)域內(nèi)行使行政管理權(quán)。中央政府對地方政府的管理逐漸轉(zhuǎn)入宏觀調(diào)控與指導(dǎo)，地方政府具備自己獨(dú)立的權(quán)責(zé)，它不再完全是中央政府的“微縮版”，地方政府確立了獨(dú)立于中央政府的主體地位，這樣處于權(quán)力層級底層的地方政府開始真正作為獨(dú)立主體對社會進(jìn)行管理。

3.執(zhí)行資源上的充裕性。1992年起，中國開始探索建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。財政體制上，1985年起國務(wù)院對各省區(qū)推行財政包干；在經(jīng)濟(jì)權(quán)限上，1979年起，陸續(xù)設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、計劃單列市、沿海開放城市、沿海開放區(qū)和浦東新區(qū)等，這些使得地方政府獲得了前所未有的權(quán)力和管理權(quán)限；在立法體制上，確立了中央與省兩級立法體制，省、直轄市、自治區(qū)和省會城市以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市都擁有了不同程度的地方立法權(quán)；干部人事制度上，逐步建立起國家公務(wù)員制度，使得政府干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)不斷提升。這一切使得地方政府具備了充足的能力、財力去執(zhí)行中央政府的政策，促進(jìn)地方發(fā)展。

4.執(zhí)行環(huán)境上的相對穩(wěn)定性。隨著國際形勢的逐步緩和，軍備競賽讓位于經(jīng)濟(jì)競爭。十一屆三中全會后，在憲法制度層面取消了以階級斗爭為綱的基本方針，在行為準(zhǔn)則層面確立了解放思想、實(shí)事求是的思想路線，將經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。地方政府致力于解決社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這也增強(qiáng)了其存在的合法性，取得了地方民眾的支持。

5.執(zhí)行效果上的相對高效性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得地方政府具備了更多的財力、物力，進(jìn)而使其能夠更好的使中央的政策得以貫徹落實(shí)，同時增強(qiáng)了地方政府的治理能力。而數(shù)次的政府機(jī)構(gòu)改革、國家公務(wù)員制度的推行以及對當(dāng)代西方“新公共管理”理念和方式的引入等等，也為更好的政策執(zhí)行和地方治理提供了人力、智力和制度上的保證。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，改革開放后的這種放權(quán)的舉措對于增強(qiáng)社會的活力、調(diào)動地方的積極性、加快地方發(fā)展無疑具有重要的積極作用，促進(jìn)了社會總量的增長。但是，在地方政府取得了相對獨(dú)立的地位之后，由于中央和地方政府之間的非制度化分權(quán)，也催生了地方政府的一些變異行為，在中央政策的執(zhí)行上出現(xiàn)了“表面化、局部化、擴(kuò)大化、全異化、停滯化”［8］等執(zhí)行不力行為。在政府能力上，地方政府將工作重點(diǎn)和精力放在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展上面，而較少的顧及社會的均衡發(fā)展，社會問題較為突出。在整個國家范圍內(nèi)，雖然取得了總量的增長，但其代價是區(qū)域發(fā)展的不平衡。

（三）建設(shè)社會主義和諧社會階段的地方政府執(zhí)行力:“服務(wù)型政府”時期

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，社會事務(wù)日漸增多，特別是在發(fā)展型政府時期遺留下來一些問題。而與此同時的是市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善和市民社會的成長與民眾參與意識的增強(qiáng)，這也使得政府職能的轉(zhuǎn)移有了更多可能。這樣，形成了在一定貼近公民生活的多層次復(fù)合的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、其他社會組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的過程，以達(dá)成以公民發(fā)展為中心、面向公民需要的、積極回應(yīng)環(huán)境變化、使地方充滿發(fā)展活力的新型社會管理格局——地方治理。這種政府-市場-社會三方共治格局的形成，使得政府能夠集中精力去執(zhí)行中央政策，更好的實(shí)行社會管理，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)從發(fā)展型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。對地方政府而言，其與民眾接觸的最多，這就要求他們具有更高的回應(yīng)性、責(zé)任性以及在程序上的參與性，帶來地方服務(wù)型政府執(zhí)行力在執(zhí)行主體和執(zhí)行效果上的變化。

1.執(zhí)行主體上的多元化。服務(wù)型政府依托于政府組織、民營組織、其他社會組織等各種組織的網(wǎng)絡(luò)體系，共同完成和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)管理的，這樣執(zhí)行主體除了政府之外，還包括各種非政府組織等。非政府組織的發(fā)展，使得地方政府職能的“外包”成為可能。而民眾的參與和決策機(jī)制的完善也使得政府主體在決策、執(zhí)行方面的能力得到提升。

2.執(zhí)行效果上的高效化。服務(wù)型政府建設(shè)通過政府的企業(yè)化運(yùn)作，特別是諸如用者付費(fèi)、民營化、績效管理、合同外包等市場化工具的運(yùn)用，降低了政府的行政成本，提高了政府的績效，政府服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大，服務(wù)手段不斷增多，使得地方政府執(zhí)行力總體效率提高，效益提升。

二、新中國地方政府執(zhí)行力演化的制度邏輯

建國初期建立起來中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府只是中央政府在地方上的代表，政績完全取決于對中央政策的貫徹實(shí)施的完整度，它不具備相對獨(dú)立的利益和自主權(quán)。這種體制是以中央政府為核心的一元的模式，靠著政治掛帥來降低交易成本，并且通過非物質(zhì)力量的政治動員實(shí)現(xiàn)社會的增量配置，在一定時期內(nèi)還是取得了一定經(jīng)濟(jì)增速的績效。

制度形成之后，在一定時期內(nèi)是穩(wěn)定的，但它會隨著社會的變化而變化。雖然傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制盡管在一定時期內(nèi)會帶來較高的經(jīng)濟(jì)增長速度，但其內(nèi)在制度結(jié)構(gòu)造成的勞動激勵不足、資源配置的低效和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲等弊端則是不可避免的。而先前發(fā)揮著重要作用的政治思想路線的非物質(zhì)力量是邊際遞減的，這樣，經(jīng)濟(jì)增長馬上就會因?yàn)槿狈?qiáng)有力的推動力而出現(xiàn)下滑的勢頭。根據(jù)默瑞爾和奧爾森的研究，“在1950年-1965年期間，計劃體制國家和市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)濟(jì)績效大體相當(dāng)，計劃體制國家甚至表現(xiàn)出一定的優(yōu)勢。但在1965年-1980年期間，計劃體制國家的經(jīng)濟(jì)績效開始明顯落后于市場經(jīng)濟(jì)國家?！保?］

新制度學(xué)派用供求平衡分析制度變遷，認(rèn)為制度變遷是從制度出現(xiàn)了不均衡開始的，不均衡是相對于供求而言的。當(dāng)一個社會中制度的供給大于或小于需求的時候，就出現(xiàn)了制度不均衡。在一個特定的制度結(jié)構(gòu)中，各種制度安排相互依存，其中一項(xiàng)制度安排的變化會使其他制度安排跟著做出調(diào)整。一種制度變遷導(dǎo)致其他某項(xiàng)制度安排不再適用，制度均衡由此被打破。［10］而在這種情況下，執(zhí)政者的理性選擇就是對先前的制度進(jìn)行變革，提高經(jīng)濟(jì)效率，改善相對惡化的經(jīng)濟(jì)條件，以進(jìn)一步尋找發(fā)展的動力和政權(quán)的合法性，調(diào)動廣大人民群眾的積極性，以實(shí)現(xiàn)社會產(chǎn)出的最大化。為了降低制度變遷的成本，特別是減輕既得利益者的排斥力量和意識形態(tài)的抵能量，執(zhí)政者需要采取彈性的制度變遷。“一方面，逐步調(diào)整原有占支配地位的意識形態(tài)，并使社會各階層通過對改革好處的切身體驗(yàn)來消除各種偏見；另一方面，盡可能避免對既得利益的直接觸動，盡可能使傳統(tǒng)體制下的既得利益對改革采取默認(rèn)的態(tài)度。”［11］這樣，我們便看到了80、90年代的一系列漸進(jìn)性包括財政、人事等在內(nèi)的制度變革。新的制度安排的累積也帶動了憲法秩序的變革和行為準(zhǔn)則的全面調(diào)整。而改革的重要的一個方面便是中央政府對地方的放權(quán)，與此同時的是財政、稅收、審批等制度的改革。這種由政府推行的強(qiáng)制性的制度變遷實(shí)現(xiàn)了利益的轉(zhuǎn)移和再分配，同時改變了社會權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得地方政府不再完全是中央政府的政策執(zhí)行工具，而是具有了相對獨(dú)立的主體地位。這便調(diào)動了地方政府的積極性，推動了地方政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用。

但是由于這一時期中央和地方之間的權(quán)力劃分還缺乏制度化，加上漸進(jìn)改革的不穩(wěn)定性，但中央政府和地方政府的利益出現(xiàn)不一致的時候，地方政府出于自身利益的考量，便會以機(jī)會主義來對待中央政府的政策，地方政府在政策執(zhí)行上出現(xiàn)了各種策略性行為。分稅制改革雖然按照事權(quán)明確劃分了中央和地方的稅權(quán)，但是在很大程度上是中央政府增加稅收的舉措，這樣，地方政府的財稅就在一定程度上減弱了，而中央通過一些政策將任務(wù)派給地方，但是又不給地方財力，地方政府自然出于成本等考慮就會對中央的政策部分執(zhí)行或者象征性的執(zhí)行。同時在分稅制改革中，地方政府之間的稅收劃分并不明確，這樣在現(xiàn)行的行政管理體制中，出于成本—收益考慮，上級地方政府運(yùn)用行政權(quán)力將好的稅源劃歸到所在區(qū)域，這樣就造成了區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，而財力的不足也造成了地方公共事務(wù)的荒廢和地區(qū)公共產(chǎn)品的供給不足。某些地方政府的角色從地方社會經(jīng)濟(jì)的“扶助之手”轉(zhuǎn)變成為了“掠奪之手”。［12］

總的來說，發(fā)展型政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中取得了重要的成就，但是同時我們也不能忽視這種經(jīng)濟(jì)為主的發(fā)展模式造成的諸如環(huán)境污染、人為割裂市場、群體性事件的增多等負(fù)外部性問題。而且政府官員的尋租行為、政府機(jī)構(gòu)的低效也對政權(quán)的合法性產(chǎn)生了負(fù)面影響。當(dāng)這種發(fā)展型政府的邊際效用遞減，而既得利益集團(tuán)在這個時候也出于維護(hù)自身利益而盡力阻礙變革，就會導(dǎo)致改革進(jìn)入惡性路徑依賴的“鎖定”狀態(tài)，政府合法性受到消弭。執(zhí)政者對這些必須作出某種回應(yīng)，以進(jìn)一步尋找改革的動力和提升政權(quán)的合法性。

隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的消解，政府對社會的控制力也隨之減弱，經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)了產(chǎn)權(quán)的多元化（社會化）和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場化，其直接結(jié)果是促進(jìn)了具有相對自主性的市民社會的形成，而各種獨(dú)立于政府之外的非政府組織也日漸成熟。他們的成熟能夠承擔(dān)那些政府適應(yīng)發(fā)展需要而轉(zhuǎn)移出來的、市場不愿意做的事務(wù)，而且也使得民眾的各種訴求也得到了很好的回應(yīng)。而政府的這種還權(quán)，理順了政府同市場、社會的關(guān)系，客觀上促進(jìn)了治理模式的出現(xiàn)。這種多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理模式使得政府從很多的事情中解放出來，能夠集中有限的財力、物力、人力去更好的解決社會問題，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。而各種社會團(tuán)體代表自身的利益，參與政府決策，使得政府的決策更加合理化；同時參加社會治理，提供公共產(chǎn)品，從而從側(cè)面提升了政府的執(zhí)行力，促進(jìn)了服務(wù)型政府的建設(shè)。政府在這個過程中，失去的僅是一部分本不屬于自己的權(quán)力，而它收獲的卻是整個社會的成長和政府合法性的提升。

三、新時期地方政府執(zhí)行力的改善與提升

縱覽新中國建立六十余年來地方政府執(zhí)行力變遷的歷史，從建國初期的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制到威權(quán)體制主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)體制，再到向民主社會的發(fā)展，地方政府在這其中發(fā)揮了不同的作用。高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方政府不具備獨(dú)立的主體地位，它是中央政府在地方的代理，權(quán)力來源于中央政府的授權(quán)，財力相對有限，主要職能是保證中央政府的政策得以貫徹和實(shí)施。這就形成了一個權(quán)力的金字塔結(jié)構(gòu)，中央政府處于金字塔的上層，它遙控著整個社會的發(fā)展。處于金字塔下層的各個階層對整個社會的發(fā)展是沒有發(fā)言權(quán)的。這種金字塔的結(jié)構(gòu)是一元的，中央政府占據(jù)絕對的支配地位，它通過分散在全國的黨政軍系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對整個社會的管制，從而就使得地方政府的執(zhí)行僅僅表現(xiàn)在對中央的政策的執(zhí)行上。文革后，毛澤東時代的高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)體制開始變革。中央政府為了尋求合法性和發(fā)展的動力，開始了行政性的分權(quán)，使得地方政府逐漸獲得了相對獨(dú)立于中央政府的權(quán)責(zé)和主體地位，地方政府開始由地方層級向地方國家轉(zhuǎn)變。而當(dāng)?shù)胤秸畠?nèi)在的利益同地方利益不謀而合的時候，地方政府就會努力促進(jìn)地方的發(fā)展，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又進(jìn)而促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu)和完善。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又進(jìn)一步促進(jìn)了市民社會的成長和增添了社會事務(wù)，這樣又反過來形成一種倒逼機(jī)制，促使中央政府向地方放權(quán)、政府向社會還權(quán)讓權(quán)，這就形成了獨(dú)立于中央政府之外的諸多權(quán)力中心。而這種多中心的權(quán)力制衡機(jī)制便是治理的內(nèi)在涵義，其中，實(shí)現(xiàn)中央和地方權(quán)力之間的合理劃分和分權(quán)體制的制度保障則顯得尤為重要。

地方政府執(zhí)行力的發(fā)展向度上主要有兩種可能結(jié)果，即執(zhí)行力得到不斷提升和執(zhí)行力的弱化。隨著分稅制等改革的推進(jìn)和深入，中央和地方政府之間的關(guān)系進(jìn)一步理順，地方政府的權(quán)責(zé)得到進(jìn)一步明確。隨著一系列政府管理的新理念、新方法和新技術(shù)的引入，科學(xué)發(fā)展觀對原有地方政府政績考核內(nèi)容的重塑和增強(qiáng)地方政府制度創(chuàng)新動力的激勵，在此基礎(chǔ)上，引導(dǎo)地方政府改革過去以地方利益為主導(dǎo)的惡性競爭，將進(jìn)一步提高地方政府的能力和效率，從而全面提升地方政府執(zhí)行力。

但是，我們也看到了在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，社會群體性事件的增多、政府內(nèi)部腐敗的增多而造成的合法性的損傷、地方政府之間財政體系的不規(guī)范，這些使得地方政府執(zhí)行力在發(fā)展中還存在著很多亟待解決的問題。2006年以來，中央政府一再強(qiáng)調(diào)“建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力”，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國家治理范疇。黨的十八大報告上，黨中央又再一次強(qiáng)調(diào)指出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理”，“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。［13］我們有理由相信，在中央和地方的共同努力之下，隨著執(zhí)政者能力的不斷提升、組織機(jī)制的不斷完善和良好組織文化的形成、政府改革中的市場化工具的不斷運(yùn)用和資源準(zhǔn)備的日漸充足以及市民社會成長和政策制定體制的不斷完善，特別是民主政治的日益發(fā)展，民眾的參與意識不斷增強(qiáng)，我國地方政府執(zhí)行力的提升與完善值得期待。

［1］陳振明.公共管理學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社,2006.154.

［2］魏紅英，李慧卿.我國地方政府執(zhí)行力測評指標(biāo)體系研究［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報,2008,(01)：23-26.

［3］徐邦友.中國政府傳統(tǒng)行政的邏輯［M］.北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005.343.

［4］[9］［11］周振華.體制變革與經(jīng)濟(jì)增長—中國經(jīng)驗(yàn)與范式分析［M］.上海:上海三聯(lián)書店,上海人民出版社，1999.138,77,89.

［5］Jean Oi.Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China.World Politics,1992.45-1.

［6］O'Brien,Kevin and Li Lianjiang,Selective policy implementation in rural China.Comparative Polictis,Vol.31,No2,1999.172.

［7］憲法［M］.北京:中國法制出版社，2005.8.

［8］丁煌.我國現(xiàn)階段政策執(zhí)行阻滯及其防治對策的制度分析［J］.政治學(xué)研究，2002,(01)：22-39.

［10］李慧勇.中國三十年政治體制改革動力比較分析——以制度變遷為視角［J］.內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008,(06) ：57-61.

［12］陳抗,Arye L.Hillman,顧清揚(yáng).財政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之手到攫取之手［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊),2002,(04)：111-130.

［13］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗［R］.2012-11-8.