李松林

（南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071）

早在2006年3月，溫家寶總理在十屆人大四次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中明確指出：“要加快推進(jìn)行政管理體制改革，建立健全行政問(wèn)責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！睆拇丝梢缘贸鋈缦陆Y(jié)論：政府執(zhí)行力與公信力同共時(shí)性的行政體制有內(nèi)在聯(lián)系。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)有關(guān)政府公信力的研究往往同政府能力問(wèn)題、腐敗問(wèn)題、政策問(wèn)題、公共服務(wù)問(wèn)題、依法行政問(wèn)題等聯(lián)系起來(lái)，而對(duì)于體制問(wèn)題則著墨不多。其中原因可能有二：一是研究者憚?dòng)隗w制問(wèn)題的政治敏感性；二是源于研究者的從體制到政府公信力的跨度過(guò)大的主觀判斷。

然而，鑒于體制的重要基礎(chǔ)性地位，不在體制的框架中審視政府公信力問(wèn)題，就無(wú)從剖析當(dāng)前政府公信力薄弱狀況的深層次原因，找到提升公信力的根本路徑。本文采取結(jié)構(gòu)主義立場(chǎng)，建立了行政體制的分析框架，探討當(dāng)前我國(guó)政府公信力問(wèn)題，本文確定了如下研究問(wèn)題：行政體制與政府公信力關(guān)系是什么？制約政府公信力的深層次原因是什么？提升政府公信力的根本路徑是什么？

一、概念界定

1.行政體制

要準(zhǔn)確理解行政體制概念，首先要準(zhǔn)確把握“體制”概念的內(nèi)涵。金東日的觀點(diǎn)：“體制是規(guī)定社會(huì)組織或領(lǐng)域的基本運(yùn)行方式和性質(zhì)的概念，并具有整體性、同基本理念和權(quán)力的密切關(guān)聯(lián)性、象征性、自我強(qiáng)化的傾向等特征?！盵1]該定義是從動(dòng)態(tài)、功能意義上界定體制概念的。這是筆者迄今所看到的國(guó)內(nèi)第一篇相對(duì)系統(tǒng)的研究體制的文獻(xiàn)。受此影響，本文認(rèn)為體制是規(guī)范領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或文化）或組織之間正式關(guān)系結(jié)構(gòu)架構(gòu)設(shè)計(jì)，它是制度的一種特殊形式，是一種確定和維持組織或領(lǐng)域基本關(guān)系的制度結(jié)構(gòu)。按照帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義觀點(diǎn)：結(jié)構(gòu)靠制度來(lái)維系存在，制度靠結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。[2]那么，體制既是用來(lái)描述宏觀層面關(guān)系結(jié)構(gòu)的概念，又是相關(guān)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)，還是一種制度。

再回到行政體制的概念。顏延銳等認(rèn)為“行政體制是制度化的行政關(guān)系及相關(guān)的政治關(guān)系，是有關(guān)行政的‘體’（行政主體、行政客體和有關(guān)政治主體及其基本關(guān)系）和‘制’（相關(guān)基本制度）的總和”。[3]根據(jù)對(duì)體制的理解，筆者同意此行政體制的界定。行政體制是同政府組織功能發(fā)揮相關(guān)的主體之間的基本的、宏觀性的關(guān)系結(jié)構(gòu)（權(quán)力、責(zé)任等關(guān)系結(jié)構(gòu)），但結(jié)構(gòu)靠制度去維系，行政體制也是一種基本性制度。

2.政府公信力

目前對(duì)政府公信力概念大致有三類。第一種是政府為主體的觀點(diǎn)。如“政府公信力即政府的影響力與號(hào)召力，是政府行政能力的客觀結(jié)果，……?！盵4]第二種是公眾為主體的觀點(diǎn)?！罢帕κ敲癖妼?duì)政府信譽(yù)的一種主觀評(píng)價(jià)或價(jià)值判斷，是政府行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在民眾中所形成的一種心理反映，它既包括民眾對(duì)政府整體形象的認(rèn)識(shí)、情感、態(tài)度、期望和信念等，也體現(xiàn)為民眾自愿地配合政府行政，……?！盵5]第三種雙重主體的觀點(diǎn)?！肮帕仁钦挠绊懥εc號(hào)召力，是政府行政能力的客觀結(jié)果，同時(shí)也是人民群眾對(duì)政府的評(píng)價(jià)，反映了人民群眾對(duì)政府的滿意度和信任度?！盵6]筆者傾向于第三種觀點(diǎn)。政府公信力一方面來(lái)自公眾的認(rèn)知或評(píng)價(jià)，另一方面也有客觀基礎(chǔ)，即行政過(guò)程或績(jī)效。這兩方面相異但不對(duì)立，主觀認(rèn)知是建立在客觀基礎(chǔ)之上的，主觀與客觀相統(tǒng)一。

二、行政體制與政府公信力：結(jié)構(gòu)主義立場(chǎng)

1.結(jié)構(gòu)主義立場(chǎng)

結(jié)構(gòu)主義不是一個(gè)統(tǒng)一的哲學(xué)派別，而是由結(jié)構(gòu)主義方法聯(lián)系起來(lái)的一種廣泛的哲學(xué)思潮。Rex Gibson在考察諸種結(jié)構(gòu)主義者的研究實(shí)踐所表現(xiàn)的特征之后，認(rèn)為注重結(jié)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)構(gòu)的分析是所有結(jié)構(gòu)主義者共同具有的最基本的原則。如再進(jìn)一步，這最基本的原則又可展現(xiàn)為五個(gè)主要特征：整體、關(guān)系、消解主體、自調(diào)與轉(zhuǎn)換。[7]首先，結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為，注重整體是研究事物本質(zhì)的唯一途徑，脫離了整體的部分毫無(wú)意義；其次，結(jié)構(gòu)主義相信，現(xiàn)實(shí)的本質(zhì)并不單獨(dú)地存在于某種時(shí)空中，而總是表現(xiàn)于此物與它物間的關(guān)系之中；再次，消解主體是指人失去了他是萬(wàn)物中心的位置，而是系統(tǒng)中的一個(gè)因子，要研究那種與人類有種種關(guān)系總和的整體；再次，自調(diào)是結(jié)構(gòu)主義者在解釋系統(tǒng)之所以存在時(shí)所認(rèn)定的根本原因；最后，結(jié)構(gòu)主義者所提倡的轉(zhuǎn)換，其性質(zhì)則是強(qiáng)調(diào)部分與部分、部分與整體間變化的動(dòng)態(tài)性。

一個(gè)文化意義的產(chǎn)生與再創(chuàng)造是透過(guò)作為表意系統(tǒng)的各種實(shí)踐、現(xiàn)象與活動(dòng)。廣泛來(lái)說(shuō)，結(jié)構(gòu)主義企圖探索一個(gè)文化意義是透過(guò)什么樣的相互關(guān)系（也就是結(jié)構(gòu)）被表達(dá)出來(lái)。結(jié)構(gòu)主義是一種從宏觀的層面上分析整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)的方法。結(jié)構(gòu)主義的觀點(diǎn)認(rèn)為結(jié)構(gòu)是一種一旦形成便不受人的影響，并制約人的社會(huì)活動(dòng)的像自然物一般的“社會(huì)事實(shí)”。它否定社會(huì)行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性，把社會(huì)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)活動(dòng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)放在一種純粹的客觀性的立場(chǎng)上看待。

如上所述，本文將“行政體制”視為一種基本的、宏觀性的關(guān)系和制度結(jié)構(gòu)。政府公信力一方面來(lái)自政府的行政能力，另一方面來(lái)自民眾的認(rèn)知。政府是嵌于一定的行政體制結(jié)構(gòu)之中，鑒于體制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性地位，其能力的輸出或釋放必受體制結(jié)構(gòu)的巨大影響。因此，從結(jié)構(gòu)主義視角揭示行政體制與政府公信力的關(guān)系具有合理性并便于抓住問(wèn)題的本質(zhì)。

2.行政體制與政府公信力的關(guān)系：政府公信力是體制結(jié)構(gòu)的輸出

（1）行政體制是決定政府公信力深層次的獨(dú)立變量。針對(duì)政府公信力流失的“根源”，綜合近年來(lái)學(xué)者們的研究成果，包括如下幾個(gè)方面：一是政府缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制，腐敗問(wèn)題屢禁不止；二是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，相關(guān)決策欠缺科學(xué)性；三是政府信息缺乏足夠透明度，政府行政行為不規(guī)范；四是部分政府官員官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，公民參與實(shí)踐不足。[8]當(dāng)然，學(xué)者們的這些觀點(diǎn)不失見(jiàn)地。倘若更深究一步就會(huì)發(fā)現(xiàn)這些所謂的“根源”都是現(xiàn)有的體制弊病的反映。行政體制中主體之間關(guān)系的錯(cuò)位，特別是權(quán)力關(guān)系和責(zé)任關(guān)系等的錯(cuò)位，就會(huì)對(duì)相關(guān)主體肆意作為提供誘因。

行政體制對(duì)行政系統(tǒng)的重要性表現(xiàn)在如下方面：首先，行政體制規(guī)定了相關(guān)主體的基本權(quán)力關(guān)系和責(zé)任關(guān)系。某種程度上，由于權(quán)力的尋租性，公眾對(duì)政府的信任本質(zhì)上是對(duì)縱有監(jiān)督、橫有制衡、作正確的事的權(quán)力的信任。權(quán)力分配的合理性決定相關(guān)主體功能是否得以正確和充分發(fā)揮。權(quán)力主體的責(zé)任關(guān)系合理與否，決定了對(duì)權(quán)力監(jiān)督和制約的效果。有權(quán)無(wú)責(zé)者膽大妄為，有責(zé)無(wú)權(quán)者噤若寒蟬，難有作為。這一切取決于體制上的設(shè)計(jì)。其次，從某種意義上講，行政過(guò)程就是政策過(guò)程，這一過(guò)程大致包括政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、終結(jié)階段，其中任何一個(gè)階段或環(huán)節(jié)都是在一定體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，如果相關(guān)體制不完善，整個(gè)政策過(guò)程及其相關(guān)行為就會(huì)被扭曲，以致政策意圖落空。再次，責(zé)任行政需要行政問(wèn)責(zé)制的建立，而行政問(wèn)責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、方式、結(jié)果以及有效程度等方面，主要取決于囊括其的體制框架。最后，行政組織在縱向上應(yīng)具有一致性，橫向上應(yīng)具有互補(bǔ)性，如果缺少這些，必將導(dǎo)致行政扭曲或沖突現(xiàn)象，而這種一致性和互補(bǔ)性關(guān)系需要體制去理順。

（2）行政體制塑造和體現(xiàn)政府公信力。政府公信力，一方面是公眾對(duì)政府的信任程度。從這個(gè)角度講，政府公信力來(lái)自公眾的主觀評(píng)價(jià)和價(jià)值判斷。但它決不是無(wú)本之木，無(wú)源之水，它的建設(shè)和塑造植根于相關(guān)主體之間基本制度關(guān)系的科學(xué)設(shè)計(jì)。行政體制對(duì)政府公信力之所以重要，在于行政體制作為行政系統(tǒng)的一種基本制度架構(gòu)可以約束主體行為，維護(hù)基本行政秩序，進(jìn)而降低交易成本，保證效率和公平。合理的體制設(shè)計(jì)始終能框定行政權(quán)力在合理范圍之內(nèi)，保證權(quán)責(zé)一致等，進(jìn)而為公眾從政府獲益或政府履行職責(zé)的能力提供保障，公眾據(jù)此產(chǎn)生對(duì)政府的信任。如果一個(gè)國(guó)家的政治體系結(jié)構(gòu)和制度安排不合理，作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)構(gòu)之一的政府的功能發(fā)揮也就無(wú)從談起。

（3）行政體制改革是提高政府公信力的根本。如上分析，行政體制對(duì)行政過(guò)程和結(jié)果起極其重要的作用。鑒于體制對(duì)行政系統(tǒng)所起的整體性、根本性、基礎(chǔ)性、原則性作用，影響政府公信力的很多變量的改善也取決于體制因素。因此，行政體制和政府公信力有緊密關(guān)系?？梢哉f(shuō)，行政體制是影響政府公信力的重要因素，而且在影響政府公信力的諸多因素中，它是起決定性作用的根本宏觀因素。民眾對(duì)政府的信任，其中一方面來(lái)自于對(duì)制度和體制的信任。對(duì)于正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌關(guān)鍵時(shí)期的我國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有體制存在諸多缺憾，行政體制改革的相對(duì)滯后，使得不少地方政府沒(méi)能實(shí)現(xiàn)整體公信力與地方經(jīng)濟(jì)的同步增長(zhǎng)，致使現(xiàn)實(shí)中很多人把“政府失敗”歸結(jié)于現(xiàn)有體制弊端。公眾對(duì)政府的信任程度在很大程度上取決于他們對(duì)現(xiàn)行行政體制的總體評(píng)價(jià)。從這個(gè)角度講，行政體制改革是提高政府公信力的根本。

綜上所述，從結(jié)構(gòu)主義的視角看，政府公信力是行政體制結(jié)構(gòu)的輸出。體制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的合理與否關(guān)乎體制的輸出能力，關(guān)乎民眾對(duì)體制的評(píng)價(jià)，進(jìn)而決定了政府公信力的高低。

三、制約我國(guó)政府公信力薄弱的深層次原因與根本提升路徑

溫家寶曾說(shuō)：“現(xiàn)在影響我們整個(gè)社會(huì)進(jìn)步的，我以為最大的是兩個(gè)方面。一是社會(huì)的誠(chéng)信，一是政府的公信力。這兩個(gè)方面解決好了，我們社會(huì)就會(huì)大大向前邁進(jìn)一步。”[9]僅此就充分證明目前我們政府公信力存在不足和下降趨勢(shì)。政府公信力的缺失使政府行為被廣泛置疑，最終必將逐漸削弱政府的合法性。因此，本部分從體制的角度剖析我國(guó)政府公信力問(wèn)題的深層次原因，探尋提升公信力的根本路徑。

1.體制性問(wèn)題是制約當(dāng)前我國(guó)政府公信力的深層次原因

從政府管理的角度來(lái)說(shuō)，最基本的體制性問(wèn)題總的來(lái)說(shuō)表現(xiàn)為兩個(gè)問(wèn)題：一是國(guó)家社會(huì)市場(chǎng)的問(wèn)題；二是黨政關(guān)系問(wèn)題。[10]這兩個(gè)問(wèn)題本質(zhì)是權(quán)力分配與權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題牽扯到經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制改革，表現(xiàn)為政府職能問(wèn)題；第二個(gè)問(wèn)題就是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，實(shí)際上是政治與行政的關(guān)系問(wèn)題。作為最基本的體制性問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題制約著行政領(lǐng)域的其他體制性問(wèn)題，甚至技術(shù)性問(wèn)題的解決。

（1）政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上涉及經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)管理體制。政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制都是資源配置的手段，三者各有所長(zhǎng)，各有所短，應(yīng)該優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是由于路徑依賴或逐利動(dòng)機(jī)，行政權(quán)力滲透到市場(chǎng)、社會(huì)領(lǐng)域。市場(chǎng)與社會(huì)，像政府一樣，各個(gè)領(lǐng)域都有自己的運(yùn)行規(guī)律。用行政手段不加分析的管理市場(chǎng)和社會(huì)，難免扭曲市場(chǎng)和社會(huì)的運(yùn)行規(guī)律，資源配置的無(wú)效和混亂就成為必然。這些都不斷透支著政府信用。行政的泛化，必將在市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域產(chǎn)生一些負(fù)效應(yīng)。首先，政府尋租行為泛濫。其次，政府過(guò)多插足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)，很多情況下，做的好是應(yīng)該的，做不好就會(huì)面臨民眾的指責(zé)，損壞自身公信力。再次，扼殺市場(chǎng)和社會(huì)的活力。在行政權(quán)力大量滲入市場(chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域時(shí)，市場(chǎng)和社會(huì)依附于政府，市場(chǎng)和社會(huì)失去同政府平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，市場(chǎng)主體和社會(huì)主體發(fā)展受到壓制。公眾對(duì)于政府不必要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管制，有時(shí)難免扭曲市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展自身的規(guī)律，降低政府公信力。最后，壓制了民眾的參與熱情。在私權(quán)利同公權(quán)力的較量中，由于公權(quán)力的強(qiáng)制性等的特點(diǎn)，前者始終處于弱勢(shì)地位。當(dāng)公民把行政權(quán)力視為限制自由的桎梏，而不是公益的福音時(shí)，他必將其視為邪惡，而心生厭惡。

（2）黨政關(guān)系。在“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的原則下，自然而然的黨就領(lǐng)導(dǎo)行政。當(dāng)代中國(guó)的黨政之間關(guān)系、政策制定與政策執(zhí)行之間的關(guān)系，說(shuō)到底都是政治與行政之間的關(guān)系。[11]各級(jí)地方黨委是地方一級(jí)黨的組織單位，要代表黨對(duì)地方實(shí)施思想、政治與組織領(lǐng)導(dǎo)，即使是行政領(lǐng)域的一些重要決策，通常也需要通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議而且主要是由黨委做出決策。這樣，政治系統(tǒng)牢牢地控制了行政系統(tǒng)，行政依附于政治，政治行政化和行政政治化成為常態(tài)。這種“黨政一體”的體制設(shè)計(jì)可能存在如下的弊端：首先，政治與行政一體化使政治與行政形成一個(gè)相對(duì)封閉的系統(tǒng)，二者缺乏彼此的牽制。其次，行政化的政治使政治機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員以追求晉升和待遇為“己任”，從而養(yǎng)成呆板的服從上級(jí)和“循規(guī)蹈矩”的習(xí)慣，缺乏創(chuàng)新性和回應(yīng)性。另一方面，由于行政化的政治擁有高于行政的權(quán)力，為了達(dá)到某種政治目的，往往以政治標(biāo)準(zhǔn)為主要尺度。相當(dāng)程度上法律和制度讓位于“紅頭文件”。最后，行政追求的是法制和規(guī)范、決策過(guò)程中的合理性及政策執(zhí)行中的程序。由于行政政治化，在地方政府運(yùn)行中主要依靠的手段并不是法律、程序及合理性，而是上級(jí)黨組織的指示和黨的紀(jì)律，以及政治動(dòng)員和仕途上的榮辱。這些對(duì)于地方政府追求合理性，加強(qiáng)制度建設(shè)是不利的。

綜上所述，這種政治行政一體化、行政依附于政治的體制是權(quán)力集中又缺少監(jiān)督、權(quán)責(zé)不對(duì)等、文件大于法、人治大于法治的深層原因。這些無(wú)疑使民眾對(duì)政府行為無(wú)法預(yù)期，加劇了民眾對(duì)政府的不信任感，損害政府的公信力。

2.完善體制是提升政府公信力根本途徑

固然，完善體制并非提高公信力的唯一途徑，但是體制若具有先進(jìn)性，先進(jìn)的體制是保證政府及公務(wù)員不偏離公益的軌道并輸出良好績(jī)效的基礎(chǔ)，進(jìn)而樹(shù)立政府的良好形象，這是提升政府公信力的關(guān)鍵。金東日認(rèn)為“體制先進(jìn)性包含動(dòng)態(tài)穩(wěn)定、有效地防止利益和權(quán)力的壟斷、善于糾錯(cuò)和學(xué)習(xí)、保持符合時(shí)代精神的基本理念等主要內(nèi)容?！盵12]提升政府公信力重要一點(diǎn)在于體制的完善。完善體制的目的在于使政府的各項(xiàng)活動(dòng)更加合理、公正，并解決好政府所面臨的問(wèn)題。

（1）完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，提升政府公信力。完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵在于正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系。處理二者的關(guān)系，就是要在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用基礎(chǔ)上定位好政府的經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)過(guò)三十來(lái)年的改革，我國(guó)由高度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)?？傮w上，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式還是政府主導(dǎo)型，而非市場(chǎng)主導(dǎo)型。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心表現(xiàn)之一就是政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的“唯GDP論”。在“政績(jī)”的壓力下，各級(jí)政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為必然，扭曲經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，極易導(dǎo)致不健康“胖子經(jīng)濟(jì)”。國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但由于企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及政府意愿，政府成為某些國(guó)有企業(yè)攫取壟斷利潤(rùn)的保護(hù)神。甚至一些民營(yíng)企業(yè)也同當(dāng)?shù)卣兄熬o密”的聯(lián)系，這完全是政府意愿及政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的緣故。因此，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)不必要的干預(yù)，首先在于改變政府績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)的唯GDP傾向，把標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向居民幸福指數(shù)非GDP相關(guān)指標(biāo)。從一個(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以公共服務(wù)為主導(dǎo)型的政府，是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府作用有機(jī)結(jié)合體。正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，關(guān)鍵在于政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的效率，政府作用的優(yōu)劣，都取決于政府職能的準(zhǔn)確界定。概括的講，政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)集中在如下幾個(gè)方面：建立和維護(hù)支撐市場(chǎng)機(jī)制的制度基礎(chǔ)設(shè)施，如法律體系、信用文化和市場(chǎng)監(jiān)管等；提供公共產(chǎn)品，以彌補(bǔ)由于外部性造成的“市場(chǎng)失靈”，如社會(huì)保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等；運(yùn)用稅收實(shí)施二次分配，以減少社會(huì)成員、地區(qū)之間的收入差距，改善社會(huì)公平；運(yùn)用貨幣、財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)手段和相關(guān)的法律手段對(duì)市場(chǎng)實(shí)施干預(yù)，以減少由于市場(chǎng)機(jī)制缺陷而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)周期性震蕩。

（2）創(chuàng)新社會(huì)管理體制，提升政府公信力。創(chuàng)新社會(huì)管理體制，本質(zhì)在于正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系。從總體上說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)自治力量弱小，活力有待激發(fā)。究其原因，其中一個(gè)很重要的方面不能不說(shuō)在于存在于政府和官員根深蒂固的“控制”而非“治理”思維。本來(lái)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是政府的責(zé)任，也符合社會(huì)利益，無(wú)可厚非。但是，當(dāng)以“維穩(wěn)”為名義，壓縮社會(huì)自由活動(dòng)的空間，壓制社會(huì)力量的成長(zhǎng)時(shí)，只能不斷的積聚民怨和矛盾。

管理的最高境界在于“無(wú)為而治”。達(dá)到這樣的境界，不僅必將大大減少政府和社會(huì)的運(yùn)行成本，而且使資源配置更高效率。俞可平認(rèn)為，社會(huì)管理與社會(huì)自治是社會(huì)治理的兩種基本形式，是一體之兩翼。片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理忽視社會(huì)自治，就會(huì)造成公共權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張，損害公民的基本民主權(quán)利。反之，片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治而忽視社會(huì)管理，就會(huì)帶來(lái)社會(huì)秩序的失控，影響社會(huì)穩(wěn)定。因而，我們既要加強(qiáng)社會(huì)管理，但也必須推進(jìn)社會(huì)自治。[13]在中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所副所長(zhǎng)陳光金看來(lái)，目前倡導(dǎo)的社會(huì)體制改革，關(guān)鍵還是要社會(huì)自治，避免“行政吸納社會(huì)”。[14]

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在城鄉(xiāng)居民自治方面正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，從建立政府和社會(huì)和諧關(guān)系角度看，政府首先應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)社會(huì)自組織能力，為社會(huì)這個(gè)有機(jī)體健康成長(zhǎng)提供外部誘因和條件。首先，思想上要更加重視社會(huì)自治；其次，增強(qiáng)公民的社會(huì)自治能力；再次，支持社會(huì)組織發(fā)展；最后，應(yīng)當(dāng)不失時(shí)機(jī)地不斷推進(jìn)社會(huì)自治，努力擴(kuò)大社會(huì)自治的范圍，適時(shí)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)自治的改革試驗(yàn)。

（3）改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，提升政府公信力?！包h領(lǐng)導(dǎo)一切”通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。前兩項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)是解決人的意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，主要營(yíng)造政治氛圍，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性。組織領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)“推薦”黨的優(yōu)秀人才擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作來(lái)實(shí)現(xiàn)的，黨通過(guò)組織領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上牢牢控制了行政官僚，起碼在形式上保證了他們對(duì)黨的忠誠(chéng)。黨對(duì)行政的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)各級(jí)黨委實(shí)現(xiàn)的。黨委職能定位在哪里？既然是領(lǐng)導(dǎo)就是宏觀戰(zhàn)略性的，而不是微觀操作性的。黨委領(lǐng)導(dǎo)是原則性的，使行政不偏離堅(jiān)持黨的路線、方針、政策，以黨的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持正確的政治方向。

改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在于規(guī)范黨政關(guān)系，使行政相對(duì)獨(dú)立于政治必須加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)。首先，淡化行政的政治色彩和人格化關(guān)系，促進(jìn)公務(wù)員群體的性質(zhì)由政治性向建設(shè)性、技術(shù)性轉(zhuǎn)變。政府公務(wù)員必須具有追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。其次，黨委考核與行政考核分開(kāi)。在黨委領(lǐng)導(dǎo)的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下黨委干部也實(shí)行行政干部的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，這迫使各級(jí)黨委經(jīng)常將工作重心移向行政工作，陷入行政性事務(wù)之中。因此，必須對(duì)這種政績(jī)考核內(nèi)容加以改進(jìn)，將對(duì)黨委的考核重心放在“黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)的成效等”，進(jìn)一步說(shuō)，放在決策、穩(wěn)定社會(huì)、監(jiān)督政府部門是否廉潔高效等主要功能的發(fā)揮上。最后，改變黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職的現(xiàn)狀。黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職是為了減少黨政之間的掣肘，減少領(lǐng)導(dǎo)干部的舉措。黨政之間的矛盾是由于其之間關(guān)系不規(guī)范造成的。黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職更加強(qiáng)了政治與行政一體化的體制。黨委應(yīng)在行政性、事務(wù)性工作上向政府放權(quán)，由政府去組織，而將工作重心放在對(duì)政府的施政行為是否堅(jiān)持了正確的方向、是否遵守憲法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的監(jiān)督上。

本文認(rèn)為行政體制性問(wèn)題的存在是制約政府公信力提升的根源。政府市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，黨政關(guān)系是需要通過(guò)體制改革解決的問(wèn)題。體制的特性決定了體制改革相對(duì)于技術(shù)上的調(diào)整舉步維艱。但事物的發(fā)展告訴我們，各個(gè)領(lǐng)域都有特有的運(yùn)行規(guī)律，領(lǐng)域之間只有保持相對(duì)獨(dú)立的活動(dòng)空間，才能彼此促進(jìn)，共同發(fā)展。一個(gè)領(lǐng)域如果侵占另一個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)空間，其結(jié)果帶來(lái)的只能是扭曲，對(duì)于扭曲者和被扭曲者，民眾除了相應(yīng)的厭倦和同情，就是信度的降低。賦予市場(chǎng)和社會(huì)相對(duì)政府的自由空間，賦予行政相對(duì)政治的獨(dú)立地位，是我國(guó)行政體制改革的方向，也是提高政府公信力的根本。當(dāng)然，這必將是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。在我國(guó)改革進(jìn)程不斷推進(jìn)下，我們充滿期待。

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