張玨

作為研究機(jī)構(gòu)，我院承擔(dān)過國家教育督導(dǎo)辦發(fā)布的2005年的義務(wù)教育均衡督導(dǎo)報(bào)告，2008年的中小學(xué)教師督導(dǎo)報(bào)告，2010年的中職督導(dǎo)報(bào)告，2011年的學(xué)前教育督導(dǎo)報(bào)告的相關(guān)研究工作。同時(shí)，也承擔(dān)過一些上海教育督導(dǎo)研究的課題。下面，結(jié)合最近研究的《上海教育督導(dǎo)體制、機(jī)制和制度創(chuàng)新研究》課題，談一點(diǎn)相關(guān)思考。

教育督導(dǎo)改革和創(chuàng)新是國家的要求

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出：要完善督導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。探索建立相對獨(dú)立的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。

《教育督導(dǎo)條例》（國務(wù)院令）第四條明確規(guī)定：教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：加快轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。強(qiáng)化國家教育督導(dǎo)，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測。

《深化教育督導(dǎo)改革轉(zhuǎn)變教育管理方式的意見》指出：形成督政、督學(xué)、評估監(jiān)測三位一體的教育督導(dǎo)體系，為促進(jìn)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展、辦好人民滿意的教育提供制度保障。

劉延?xùn)|副總理曾指出，教育督導(dǎo)是現(xiàn)代教育制度的重要組成部分。要求積極構(gòu)建督政、督學(xué)、教育監(jiān)測相結(jié)合的中國特色教育督導(dǎo)體系，推動教育督導(dǎo)工作邁上新臺階。

教育督導(dǎo)改革和創(chuàng)新，是國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)

國家治理體系和治理能力，是使國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，是制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

治理體系：包括體制機(jī)制、法律法規(guī)安排的制度性，體現(xiàn)改革開放的時(shí)代性，反映政府和社會協(xié)同共治以及多元參與的民主性，彰顯制度體系支撐的系統(tǒng)性，突出理論和實(shí)踐的創(chuàng)新性。

治理能力：指治理措施、方針、方法的科學(xué)正確和高效率。

顯然，教育督導(dǎo)的改革創(chuàng)新，恰恰涉及相關(guān)體制機(jī)制、政策法規(guī)的改革完善，涉及相關(guān)體制機(jī)制和法規(guī)的有效落實(shí)。必然成為國家教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

新階段的教育發(fā)展，呼喚教育督導(dǎo)加快體制機(jī)制改革

上海教育督導(dǎo)，其地位、作用越來越大，越來越突出。但是，面對各級教育發(fā)展，尤其是各級教育呈現(xiàn)的階段性特點(diǎn)，教育督導(dǎo)體制機(jī)制方面的一些問題更加突出，影響“督政、督學(xué)、評估監(jiān)測”功能的發(fā)揮。

督導(dǎo)機(jī)構(gòu)缺乏發(fā)揮監(jiān)督職能應(yīng)有的獨(dú)立性，難以保證教育督導(dǎo)的權(quán)威性；監(jiān)督職能和行政檢查等職能界定不清，難以實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)部門歸口管理；督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用缺乏法律法規(guī)依據(jù)，難以實(shí)現(xiàn)有效的指導(dǎo)和落實(shí)問責(zé)制度；督導(dǎo)人員配置和專業(yè)發(fā)展缺乏相關(guān)制度保障，難以適應(yīng)轉(zhuǎn)型發(fā)展新要求。

圍繞綜合改革，上海提出督導(dǎo)體制機(jī)制創(chuàng)新思路與舉措

強(qiáng)化教育督導(dǎo)和執(zhí)法職能。建立“督導(dǎo)—執(zhí)法—檢查—評估”一體化的教育督導(dǎo)機(jī)制，由教育督導(dǎo)部門統(tǒng)一行使教育行政執(zhí)法職能，保障教育督導(dǎo)部門行政執(zhí)法主體資格，確保行政處罰權(quán)集中行使。

建立多元參與教育督導(dǎo)評價(jià)機(jī)制。建立家長、行業(yè)企業(yè)代表、社會公眾等共同參與教育督導(dǎo)并向社會公示公告制度。將教育督導(dǎo)結(jié)果作為評先獎優(yōu)和班子考核、干部任免的重要依據(jù)。探索向社會專業(yè)機(jī)構(gòu)購買教育質(zhì)量監(jiān)測評價(jià)等服務(wù)的機(jī)制。

結(jié)合上海教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，圍繞落實(shí)《教育督導(dǎo)條例》《深化教育督導(dǎo)改革意見》，我院將與上海督導(dǎo)辦、各區(qū)縣合作，重點(diǎn)開展如下八個(gè)方面的研究。

1.如何實(shí)現(xiàn)教育督導(dǎo)與行政檢查的歸口管理

針對當(dāng)前上海中小學(xué)接受檢查評估過多、行政部門檢查與督導(dǎo)部門監(jiān)督職能劃分不清晰等突出問題與現(xiàn)象，研究教育系統(tǒng)行政檢查、督導(dǎo)評估整合與歸口管理的體制與機(jī)制。在貫徹《教育督導(dǎo)條例》要求和上海2006年已下發(fā)的《上海市中小學(xué)校檢查評比工作實(shí)施意見（試行）》精神基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和深化教育綜合改革的要求，研究并論證、設(shè)計(jì)行政檢查和督導(dǎo)評估整合與歸口管理涉及的制度（工作流程、政策等）。

2.如何建立綜合、專項(xiàng)、經(jīng)常性教育督導(dǎo)的分類規(guī)程

三種類型的督導(dǎo)如何發(fā)揮各自作用并相互協(xié)調(diào)是督導(dǎo)效能發(fā)揮的重要條件。依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》關(guān)于教育督導(dǎo)的職能、范圍、內(nèi)容和實(shí)施程序的規(guī)定，從上海的教育實(shí)際情況出發(fā)，對于三種類型督導(dǎo)的內(nèi)容、方式和操作流程、結(jié)果運(yùn)用、保障機(jī)制進(jìn)行分析研究，為實(shí)現(xiàn)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化的教育督導(dǎo)提供可操作的依據(jù)。

3.如何規(guī)范區(qū)縣教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職能

依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》對縣級以上地方人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)在本級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使督導(dǎo)職能的規(guī)定，充分考慮上海各區(qū)縣教育督導(dǎo)具有的不同特點(diǎn)，重點(diǎn)研究不同類型區(qū)縣督導(dǎo)機(jī)構(gòu)如何依法、規(guī)范、獨(dú)立地承擔(dān)行政監(jiān)督職能。這個(gè)問題將涉及政府行政職能轉(zhuǎn)變后政府宏觀管理的有效性，因此，這一問題的研究也將成為上海推進(jìn)教育綜合改革和教育行政管理職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要突破口。

4.如何形成教育督導(dǎo)結(jié)果有效運(yùn)用機(jī)制

教育督導(dǎo)結(jié)果的有效運(yùn)用有助于形成教育管理良性循環(huán)的反饋機(jī)制，并反向作用于教育行政的決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)。同時(shí)，也是教育督導(dǎo)價(jià)值和權(quán)威性的體現(xiàn)。在以往探索和總結(jié)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究督導(dǎo)結(jié)果在行政體系內(nèi)外有效合理運(yùn)用的方式、特點(diǎn)和制度與機(jī)制保障。在行政體系內(nèi)，要實(shí)現(xiàn)對過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督的統(tǒng)一；在行政體系外，要有助于保障公民和社會的知情權(quán)，主動接受社會監(jiān)督。

5.研究校長獎懲及問責(zé)機(jī)制

教育督導(dǎo)要發(fā)揮應(yīng)有的指導(dǎo)和激勵(lì)作用，運(yùn)用督導(dǎo)結(jié)果對校長實(shí)施一定的獎懲與問責(zé)，更好地發(fā)揮教育督導(dǎo)工作的激勵(lì)作用。結(jié)合正在推進(jìn)的上海教育督導(dǎo)條例立法，依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》對強(qiáng)化教育督導(dǎo)的督促整改和監(jiān)督問責(zé)功能等方面的要求，重點(diǎn)研究如何建立根據(jù)督導(dǎo)結(jié)果對學(xué)校校長進(jìn)行問責(zé)和獎勵(lì)的機(jī)制，從而形成指導(dǎo)和促進(jìn)校長依據(jù)督導(dǎo)建議主動、有效整改工作的強(qiáng)制約束機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。

6.研究責(zé)任督學(xué)專業(yè)引領(lǐng)機(jī)制

基于上海督學(xué)工作的扎實(shí)基礎(chǔ)，尤其是全市以及各區(qū)縣學(xué)校發(fā)展性督導(dǎo)評估的經(jīng)驗(yàn)和成果，在落實(shí)國務(wù)院督導(dǎo)辦政策要求的同時(shí)，為上海的督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)提供具有自身獨(dú)特職能定位的制度支持。通過機(jī)制構(gòu)建，突出上海責(zé)任督學(xué)的專業(yè)引領(lǐng)功能。通過長效性制度建設(shè)，提高督學(xué)責(zé)任區(qū)的實(shí)效，重點(diǎn)在督促學(xué)校依法辦學(xué)、按照教育規(guī)律辦學(xué)的同時(shí)，著力研究如何對學(xué)校自主發(fā)展和特色辦學(xué)的指導(dǎo)和引領(lǐng)。

7.研究專職督學(xué)配備和兼職督學(xué)聘任的標(biāo)準(zhǔn)

《教育督導(dǎo)條例》對于督導(dǎo)對象拓展到下級政府及其職能部門、各級各類學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)提出明確規(guī)定，這對現(xiàn)有上海督學(xué)隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和督學(xué)專業(yè)素質(zhì)提出了更高要求。對區(qū)縣政府依法加強(qiáng)督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)進(jìn)行研究，并在政策實(shí)踐上作為區(qū)縣政府履行教育職責(zé)的一項(xiàng)重要指標(biāo)。要求區(qū)縣政府依據(jù)《教育督導(dǎo)條例》關(guān)于督學(xué)的法律地位、權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，研究專職督學(xué)配備的基本條件和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，特別是研究選聘機(jī)制，從校長、書記隊(duì)伍中挑選有水平、有威望的同志擔(dān)任專職督學(xué)。

8.研究被督導(dǎo)單位申辯機(jī)制

《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定，督導(dǎo)機(jī)構(gòu)向被督導(dǎo)單位反饋初步督導(dǎo)意見后“被督導(dǎo)單位可以進(jìn)行申辯”，向被督導(dǎo)單位發(fā)出督導(dǎo)意見書之前應(yīng)當(dāng)“綜合分析被督導(dǎo)單位的申辯意見”。為保障教育督導(dǎo)程序的公正性，維護(hù)被督導(dǎo)單位的申辯權(quán)利，在督導(dǎo)機(jī)構(gòu)和被督導(dǎo)單位之間形成民主、平等的關(guān)系，借鑒“第四代評價(jià)”等方面理論和實(shí)踐要求，對教育督導(dǎo)活動中開展申辯的程序、制度及相關(guān)問題開展系統(tǒng)研究。

■ 欄目編輯 王宇華 ■