雷桂平

我國督學(xué)責(zé)任區(qū)的實踐始于上世紀(jì)90年代，真正上升到國家層面加以推廣應(yīng)該是近幾年的事。從整體發(fā)展?fàn)顩r來看，各地督學(xué)責(zé)任區(qū)實施的內(nèi)容、方式與路徑并不相同，工作進展不一，真實的效果還有待觀察。究其原因，很大程度上是因為對于督學(xué)責(zé)任區(qū)本身的認(rèn)識還存在問題，尤其是對一些基本的內(nèi)容缺乏深入的理性思考，導(dǎo)致認(rèn)識上的一些偏差和實踐中的某些困惑，阻礙了督學(xué)責(zé)任區(qū)制度在我國的全面推行和深入發(fā)展。那么，從基本的認(rèn)識問題入手，厘清督學(xué)責(zé)任區(qū)的內(nèi)涵實質(zhì)確有必要。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的基本概念

什么是督學(xué)責(zé)任區(qū)？在回答這個問題之前，首先要明確這里的“督學(xué)”，意指對學(xué)校實施督導(dǎo)，與針對各級政府教育工作而開展的“督政”相區(qū)別；其次，要明確督學(xué)責(zé)任區(qū)針對學(xué)校開展的督導(dǎo)應(yīng)當(dāng)屬于經(jīng)常性督導(dǎo)，有別于督導(dǎo)部門組織的對學(xué)校實施定期的專項督導(dǎo)或者綜合督導(dǎo)；其三，要明確“責(zé)任區(qū)”既是專門劃定的某個工作區(qū)域，又是一項工作的組織形態(tài)。因此，基于以上認(rèn)識，可以把督學(xué)責(zé)任區(qū)理解為針對學(xué)校開展經(jīng)常性督導(dǎo)工作而產(chǎn)生的一種組織形態(tài)。這種組織形態(tài)反映在實際操作層面上，普遍的做法是：某一級政府教育督導(dǎo)部門將所轄區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)校、幼兒園劃分為若干專屬區(qū)，并向每個專屬區(qū)委派若干名督學(xué)，負(fù)責(zé)對區(qū)內(nèi)學(xué)校（幼兒園）實施經(jīng)常性督導(dǎo)，促進每一所學(xué)校（幼兒園）不斷改進與提升。那么，由指定的督學(xué)對學(xué)校實施經(jīng)常性督導(dǎo)的專屬區(qū)就稱為督學(xué)責(zé)任區(qū)；由指定督學(xué)對專屬區(qū)域的學(xué)校（幼兒園）實施經(jīng)常性督導(dǎo)的組織形態(tài)所構(gòu)成的基本規(guī)范就形成了督學(xué)責(zé)任區(qū)制度。

事實上，以督學(xué)責(zé)任區(qū)的組織形態(tài)實施學(xué)校督導(dǎo)，在我國歷史上早已有過探索。1909年，清朝政府頒布《視學(xué)官章程》，明確視學(xué)官的巡視區(qū)域和責(zé)權(quán)，其中將全國劃分為12個視學(xué)區(qū)，規(guī)定每年視學(xué)3-4個區(qū)，每三年完成對全國一輪的視學(xué)。這應(yīng)當(dāng)是我國最早的具有現(xiàn)代教育督導(dǎo)意義的督學(xué)責(zé)任區(qū)制度的雛形，它比英國女皇督學(xué)團（1871年將全英劃分8個大區(qū)若干個分區(qū)）的督學(xué)模式晚38年。辛亥革命之后的1913年臨時革命政府沿襲清末舊制，頒布《視學(xué)規(guī)程》，又將全國分為8個視學(xué)區(qū)，每個區(qū)安排2名官員，采取定期與不定期相結(jié)合的方式視察所轄區(qū)域的普通教育和社會教育，這已經(jīng)相當(dāng)接近目前所推行的督學(xué)責(zé)任區(qū)模式。此后，1917年在各省實施分區(qū)視學(xué)，并于1918年建立縣級視學(xué)?？梢姡芍付ǘ綄W(xué)實施分區(qū)督導(dǎo)的做法早已有之，它在我國現(xiàn)代學(xué)校教育啟蒙時期就已開始發(fā)軔。今天的督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)是繼承歷史，進一步借鑒西方的再一次出發(fā)。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的主要特性

作為學(xué)校督導(dǎo)的一種組織形態(tài)，督學(xué)責(zé)任區(qū)首先具有教育督導(dǎo)的一般特性，體現(xiàn)對學(xué)校的監(jiān)管。從管理學(xué)上來講，這種監(jiān)管本質(zhì)上就是一種“控制”，就是“為了確保組織的目標(biāo)以及為此而擬定的計劃能夠得以實現(xiàn)，根據(jù)事先確定的標(biāo)準(zhǔn)或因發(fā)展的需要而重新擬定的標(biāo)準(zhǔn)，對下級的工作進行衡量、測量和評價，并在出現(xiàn)偏差時進行糾正，以防止偏差繼續(xù)發(fā)展或今后再度發(fā)生”。追本溯源，從政府教育督導(dǎo)誕生的那一天起，督導(dǎo)就是“監(jiān)控”的代名詞。早在1839年英國政府首次任命兩名國家督學(xué)，最初的目的就是要“監(jiān)控”中央政府教育撥款的分配與使用情況。督學(xué)責(zé)任區(qū)實施對學(xué)校的督導(dǎo)，其本質(zhì)無疑是實施對學(xué)校的“控制”，包括對學(xué)校辦學(xué)思想、辦學(xué)內(nèi)容、辦學(xué)行為、辦學(xué)質(zhì)量，以及辦學(xué)條件等方面的控制。

同時，督學(xué)責(zé)任區(qū)是實施學(xué)校督導(dǎo)的一種特殊組織形態(tài)，用這種形態(tài)把督導(dǎo)工作的責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)都固化下來，覆蓋到某些特定對象形成的區(qū)域，表明這一特定區(qū)域內(nèi)的督導(dǎo)具有“專屬”的特性。這可以視為督學(xué)責(zé)任區(qū)超出教育督導(dǎo)一般特性之外的鮮明特點。事實上，政府教育督導(dǎo)部門以權(quán)力委托的方式，在某個特定區(qū)域劃定學(xué)校督導(dǎo)“專屬權(quán)”，這種專屬權(quán)強調(diào)了權(quán)力主體的唯一性，或者說強調(diào)督導(dǎo)與被督導(dǎo)之間的對應(yīng)關(guān)系具有唯一性，其實施學(xué)校督導(dǎo)的權(quán)力是不可推卸的，而且是排它的。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的主要功能

就督導(dǎo)而言，其功能通常表述為監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)四個方面的功能。其實，檢查和評估只能理解為督導(dǎo)的兩種手段，或者說督導(dǎo)是基于檢查或評估之后的一種監(jiān)督與指導(dǎo)。在實際工作中，人們習(xí)慣把督導(dǎo)與評估并用，也有把評估與監(jiān)測相并用，這其實是混淆了督導(dǎo)、評估、監(jiān)測的性質(zhì)與功能，造成三者之間的邏輯關(guān)系模糊。一種更準(zhǔn)確、更清晰的邏輯表述應(yīng)當(dāng)是：監(jiān)測是實施評估的技術(shù)手段之一，監(jiān)測一定出現(xiàn)在評估之前，并為評估提供基礎(chǔ)；而評估是實施督導(dǎo)的前提，一定是先有評估后有督導(dǎo)，督導(dǎo)是基于評估（判斷）結(jié)果的一種反饋。因此，嚴(yán)格地界定督導(dǎo)的功能就只有兩項：一是監(jiān)督，二是指導(dǎo)。由于督學(xué)責(zé)任區(qū)所實施的就是督導(dǎo)活動，其一般功能就表現(xiàn)為監(jiān)督與指導(dǎo)兩個方面。更深一層思考，督導(dǎo)活動中的“監(jiān)督”是剛性的，它對于被督導(dǎo)對象存在的問題可以提出一些強制性的整改要求；督導(dǎo)活動中的“指導(dǎo)”是非剛性的，往往表現(xiàn)為一些建設(shè)性的、引導(dǎo)性的意見與建議，不具有強制性。

但是，督學(xué)責(zé)任區(qū)還具有某種特殊的功能，這是“責(zé)任區(qū)”的組織形態(tài)所賦予的。因為劃分責(zé)任區(qū)，實質(zhì)上是通過化整為零的方式，把一個大的整體分而治之；這種從“大系統(tǒng)”到“小系統(tǒng)”的形態(tài)轉(zhuǎn)換，系統(tǒng)自身功能就得到了新的釋放。具體來講，由于學(xué)校督導(dǎo)的對象減少、責(zé)任包干到人，致使這種督導(dǎo)活動可以時刻關(guān)注到每一所學(xué)校、關(guān)注到學(xué)校辦學(xué)的全過程、關(guān)注到學(xué)校發(fā)展的各個方面，對學(xué)校實現(xiàn)全覆蓋、全方位、全過程的督導(dǎo)，構(gòu)成對學(xué)校的實時動態(tài)監(jiān)管。當(dāng)然，這里講的“實時動態(tài)”并不是一種嚴(yán)格意義上的連續(xù)無間斷的狀態(tài)，只是相對而言更注重學(xué)校變化的過程與趨勢。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的職責(zé)定位

首先是角色定位問題。就教育管理體系而言，督導(dǎo)作為監(jiān)管者，應(yīng)當(dāng)屬于相對獨立的“第三方”；但是，督導(dǎo)始終是政府實施教育管理重要一方，屬于教育管理部門的一部分，并與決策、執(zhí)行部門實施協(xié)同管理。在管理者與被管理者之間，督導(dǎo)肯定是站在管理者一方，只是與其他管理者又保持相對的距離，體現(xiàn)某種意義上的獨立性。這種相對獨立性不是要超越在其他管理部門之上或者擁有某種超然的權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)是指督導(dǎo)具有自身獨立、完整的制度體系和運行機制，操作層面上不受其他干擾。目前，大多數(shù)人在這一點上有某些認(rèn)識上的偏差，很熱衷于片面強調(diào)督導(dǎo)的獨立性，把督導(dǎo)完全放在管理者與被管理者之外充當(dāng)“第三方”，或者強調(diào)督導(dǎo)是“對管理的再管理”，這實質(zhì)上是在尋求讓督導(dǎo)凌駕于管理之上。對比國外比較成熟的現(xiàn)代教育督導(dǎo)制度，情況也并非如此。如法國各級教育督導(dǎo)機構(gòu)的設(shè)立情況，中央一級是設(shè)在教育部的總督導(dǎo)處，學(xué)區(qū)一級是設(shè)在大學(xué)區(qū)總長公署的督學(xué)處，省一級是設(shè)在省教育廳的督學(xué)處。日本的“兩類三級”督導(dǎo)機構(gòu)也都是設(shè)在教育行政部門，美國由于地方分權(quán)的教育體制缺乏全國統(tǒng)一的教育督導(dǎo)制度，但一般都把教育督導(dǎo)機構(gòu)附屬在同級教育行政部門。至于英國的教育督導(dǎo)在1992年以前也是如此相對獨立設(shè)置在教育部內(nèi)部，之后由于頒布實施“家長法案”“市民法案”，才把教育督導(dǎo)完全獨立出來。我國在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中提出“建立相對獨立的教育督導(dǎo)機構(gòu)，獨立行使督導(dǎo)職能”的要求，正是基于國內(nèi)外教育督導(dǎo)實踐對于督導(dǎo)的角色定位，強調(diào)了督導(dǎo)機構(gòu)的“相對獨立”和督導(dǎo)運行體系的完整與“獨立”。顯然，督學(xué)責(zé)任區(qū)實施的督導(dǎo)，也只能是作為相對獨立的“第三方”，對學(xué)校工作進行檢查與評估，基于檢查、評估做出判斷，再依據(jù)判斷做出意見反饋。所以，督導(dǎo)首先屬于管理員的角色，期間還是檢查員、評估員和監(jiān)督員或指導(dǎo)員。

其次是工作定位問題。從角色定位可以理解督學(xué)責(zé)任區(qū)的工作主要是檢查、評估和意見反饋。那么，實施學(xué)校督導(dǎo)要牢記“只看不做”“只說不做”的工作原則，形成對學(xué)校工作的評估機制和反饋機制，不參與決策，只服務(wù)決策；不代替執(zhí)行，只跟蹤執(zhí)行；不超越管理，只協(xié)同管理。

再次是責(zé)任定位問題。督學(xué)責(zé)任區(qū)承擔(dān)對學(xué)校工作督導(dǎo)的責(zé)任，而督導(dǎo)本身的責(zé)任是“有限”的，所以督學(xué)責(zé)任區(qū)的工作責(zé)任只能定位在“督導(dǎo)”的有限責(zé)任范疇：一方面是總結(jié)經(jīng)驗，推介典型；另一方面是發(fā)現(xiàn)問題，督促整改。通過總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題并督促整改，必然會幫助和促進學(xué)校發(fā)揚成績，解決發(fā)展中的不足，推動學(xué)校向上提升。但是，從嚴(yán)格意義上講，這種幫助和提升都不是督導(dǎo)的責(zé)任定位，只能理解為督導(dǎo)的衍生功能作用，這樣才能使督導(dǎo)回歸到“評估機制”與“反饋機制”的本質(zhì)要求上，進一步明晰督導(dǎo)的責(zé)任邊界。

督學(xué)責(zé)任區(qū)的價值追求

督學(xué)責(zé)任區(qū)作為學(xué)校督導(dǎo)的一種特殊組織形態(tài)，其形態(tài)功能賦予它比一般形態(tài)的教育督導(dǎo)更具內(nèi)涵的價值追求；這一價值追求集中反映在督學(xué)責(zé)任區(qū)致力于“讓每一所學(xué)校都有進步”的目標(biāo)取向上。

其一，強調(diào)全面督導(dǎo)，追求學(xué)校均衡發(fā)展。強調(diào)對“每一所”學(xué)校給予督導(dǎo)，尤其強調(diào)對發(fā)展相對滯后的學(xué)校給予更大的關(guān)注，追求區(qū)域內(nèi)學(xué)校發(fā)展的均衡度，實現(xiàn)學(xué)校教育均衡發(fā)展的價值目標(biāo)。實踐表明，在縣域范圍內(nèi)開展學(xué)校督導(dǎo)，如果不實行督學(xué)責(zé)任區(qū)制度，有限的督導(dǎo)力量很難覆蓋到區(qū)域內(nèi)每一所學(xué)校，事實上邊遠(yuǎn)的、交通不便的學(xué)校往往一個學(xué)期，甚至一個學(xué)年都難以接受一次監(jiān)督與指導(dǎo)。以分片包干責(zé)任制的方式來架構(gòu)學(xué)校督導(dǎo)的組織形態(tài)，有效解決了以往學(xué)校督導(dǎo)存在的盲區(qū)，使得學(xué)校督導(dǎo)不再缺失任何一個學(xué)校。同時，借助督學(xué)責(zé)任區(qū)的工作平臺，可以基于責(zé)任督學(xué)為責(zé)任區(qū)范圍的同類學(xué)校提供信息溝通與專業(yè)合作的機會，甚至建立類似共同發(fā)展體的雙邊或多邊合作機制，有力地促進本區(qū)域同類學(xué)校縮小發(fā)展差距。

其二，強調(diào)過程督導(dǎo)，追求學(xué)校特色發(fā)展。強調(diào)對學(xué)校“進步過程”實施全過程督導(dǎo)，突出學(xué)校的成長性，追求“每一所”學(xué)?！斑M步”的發(fā)展度，踐行學(xué)校教育發(fā)展性評價的價值理念。同時，督學(xué)責(zé)任區(qū)實施的是經(jīng)常性督導(dǎo)，對于學(xué)校發(fā)展過程可以最大限度的持續(xù)跟蹤觀察，為實施發(fā)展性教育評價提供了可能。正因為如此，督學(xué)責(zé)任區(qū)更大的意義還在于可以改變學(xué)校督導(dǎo)“一把尺子量到底”的做法，體現(xiàn)教育督導(dǎo)對于學(xué)校發(fā)展個性與特色的尊重。

其三，強調(diào)協(xié)作督導(dǎo)，追求學(xué)校自主發(fā)展。強調(diào)以激活學(xué)校內(nèi)在發(fā)展動力為目的的督導(dǎo)，突出學(xué)校發(fā)展的自主性和能動性，追求學(xué)校督導(dǎo)過程中“平等、合作”的協(xié)作度，增強學(xué)校對督導(dǎo)的接納與需求，提升督導(dǎo)實效。責(zé)任區(qū)督學(xué)在實施經(jīng)常性督導(dǎo)過程中，要轉(zhuǎn)變“居高臨下”的工作姿態(tài)，放棄行政權(quán)力賦予的威望，把過去那種行政化的經(jīng)驗型督導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)化的技術(shù)型督導(dǎo)、監(jiān)督型的權(quán)威督導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)型的平等督導(dǎo)，成為學(xué)校發(fā)展的合作者、促進者，彰顯學(xué)校督導(dǎo)應(yīng)有的技術(shù)力量與專業(yè)價值，激發(fā)學(xué)校自主發(fā)展的內(nèi)生動力。