李佐軍+常紀(jì)文

〔作者簡介〕

李佐軍，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，研究員；

常紀(jì)文，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長，研究員，北京 100010。

〔摘要〕搞好城市法治建設(shè)，對建設(shè)法治中國意義重大。建設(shè)法治城市，也要在立法、執(zhí)法、司法、普法等各個環(huán)節(jié)共同推進，使法律在城市生活、管理、運行過程中處于最高地位。要推進法治城市建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維與法治方式的能力是關(guān)鍵?！胺ㄖ嗡季S”和“法治能力”從思想和工作兩個層面為實現(xiàn)依法治國指明了具體路徑。提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，首先要維護憲法權(quán)威，營造法治環(huán)境；其次要培養(yǎng)法治思維，提高法治能力；再次要完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任用機制，最后要完善監(jiān)督問責(zé)體系。

〔關(guān)鍵詞〕十八屆四中全會；法治城市；法治思維；依憲治國；依憲執(zhí)政

〔中圖分類號〕D630.3 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0015-03

一、要實現(xiàn)國家的法治，必須實現(xiàn)城市的法治

黨的“十五大”報告提出：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”依法治國就是廣大人民群眾和各級政府在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，保證各項工作都依法進行。憲法是法治的標(biāo)志，沒有憲法，就不可能實行真正意義上的依法治國，因此依法治國在很大程度上就是依憲治國，或者說依憲治國是依法治國的核心。

黨的“十八大”報告首次提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！薄胺ㄖ嗡季S”和“法治方式”被寫進十八大報告是我國推進依法治國基本方略的重要進步。此后，習(xí)近平總書記多次就依法治國發(fā)表了重要講話，強調(diào)要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確定了建設(shè)法治中國的奮斗目標(biāo)，部署了推進行政執(zhí)法體制改革和司法體制改革工作，強調(diào)要加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度，確保依法、獨立、公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，加強人權(quán)司法保障等。這對下一階段的法治建設(shè)有著重大指導(dǎo)意義。黨的十八屆四中全會更是將“依法治國”定為會議的主題，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，認為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，必須全面推進依法治國。這標(biāo)志著中國的法治建設(shè)進入了一個新階段。

要實現(xiàn)國家的法治，就離不開城市的法治。一個國家的城市化過程，在某種程度上也就是其現(xiàn)代化過程。隨著城市化水平的不斷提高，城市人口的比重越來越大，城市在國家的作用越來越重要。城市往往是一個地方的政治中心、經(jīng)濟中心、文化中心，其法治水平在很大程度上決定了當(dāng)?shù)氐姆ㄖ嗡?。因此，搞好城市法治建設(shè)，對建設(shè)法治中國意義重大。

二、法治城市的基本特征和要求

法治建設(shè)的基本要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。建設(shè)法治城市，也要在立法、執(zhí)法、司法、普法等各個環(huán)節(jié)共同推進，使法律在城市生活、管理、運行過程中處于最高地位。建設(shè)法治城市，要以科學(xué)規(guī)范的立法機制推動科學(xué)立法，以公開透明的權(quán)力運行機制推動嚴格執(zhí)法，以公平公正的司法審判機制推動公正司法，以形式多樣的社會參與機制推動普法教育等。具體來說包括以下幾個方面：

第一，完善法律，推進立法的法治化。

建設(shè)法治城市應(yīng)該針對城市社會生活的各個方面建立完備的法律體系。要認真落實國家已制定的各種法律法規(guī)，按照有利于解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、維護公平正義、規(guī)范行政權(quán)力的要求，明確本地政府立法工作的重點，尤其是環(huán)境、土地、教育等社會高度關(guān)注、實踐急需、條件相對成熟的立法項目，應(yīng)優(yōu)先考慮，集中攻關(guān)，盡早出臺。

第二，依法行政，推進執(zhí)法的法治化。

能否很好地依法行政是判斷是否是法治城市的一個重要標(biāo)志。在法治城市中，要求一切行政行為都遵循法律法規(guī)；準(zhǔn)確確定行政執(zhí)法主體和依據(jù)，合理界定執(zhí)法權(quán)限；建立健全行政執(zhí)法責(zé)任制，建立行政裁量基準(zhǔn)制度；健全行政執(zhí)法調(diào)查規(guī)則，規(guī)范取證活動，規(guī)范行政行為，依法行使權(quán)力，依法履行義務(wù)；提高執(zhí)法效率。

第三，公正司法，推進司法的法治化。

司法公正是法治城市的基本要求。在法治城市中，地方政府不能干預(yù)司法系統(tǒng)人事、審判等工作。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，法官以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩行使審判權(quán)，不受上級法院和黨政領(lǐng)導(dǎo)的干擾。法治城市要求司法必須起到維護城市安全和穩(wěn)定的作用；能夠維護市場的公平競爭和市場秩序，有效調(diào)節(jié)經(jīng)濟關(guān)系，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展；妥善處理行政糾紛；高度重視涉及土地征用、城市拆遷安置等新類型案件的處理。

第四，促進民主，推進社會管理的法治化。

法治城市建設(shè)，要求深入推動城市基層民主法治建設(shè)，增強社會自治功能；積極推進行政復(fù)議規(guī)范化建設(shè)工作；進一步加強行政調(diào)解工作和人民調(diào)解工作，完善行政調(diào)解工作機制和行政調(diào)解工作程序，建立健全行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟對接機制，增強防范和化解矛盾糾紛的整體合力；建立暢通有序的信訪工作機制等。

總之，法治城市就是在法律的要求下，以中國特色社會主義為鮮明的導(dǎo)向，以服務(wù)大局為根本要求，最終實現(xiàn)改善民生的終極目標(biāo)。在法治城市中，法律權(quán)威在城市社會中真正確立，城市政府權(quán)力受到制約，市民權(quán)利得到切實保障，城市各方面有序運行。

三、努力提高城市領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式的能力

“法治思維”和“法治能力”從思想和工作兩個層面為實現(xiàn)依法治國指明了具體路徑。對于一個社會來說，法治能否取得成功，直接依賴于決策者和廣大公民是否普遍接受與法治理念相適應(yīng)的思維方式——法治思維。之前我國的法制建設(shè)重點放在立法方面，現(xiàn)在和未來的法治建設(shè)重心，則將轉(zhuǎn)移到如何使中國社會從上到下知法守法上。人民群眾和領(lǐng)導(dǎo)干部都應(yīng)當(dāng)具有法治思維，公民應(yīng)培育法律意識，自覺遵守法律法規(guī)等，領(lǐng)導(dǎo)干部則更應(yīng)具備法治思維，并運用法治方式解決實際問題。由于各級領(lǐng)導(dǎo)干部是黨依法執(zhí)政、政府依法行政的中堅力量，他們的法治思維、運用法治方式解決問題的能力如何，將直接決定黨依法執(zhí)政理念的落實、影響各級黨政機關(guān)依法行政的效果，亦直接關(guān)系到整個社會主義法治國家建設(shè)的成敗。如果領(lǐng)導(dǎo)干部沒有培育起法治思維、沒有養(yǎng)成運用法治方式解決問題的習(xí)慣，老百姓勢必“上行下效”，“民以吏為師”，自然也就不把法律當(dāng)回事，加快建設(shè)社會主義法治國家將無從談起。

我國尚處于法治建設(shè)的初級階段，雖然我國各級領(lǐng)導(dǎo)干部近年來的法治觀念、意識在不斷提高，但不可否認，各級干部的法治觀念、法治思維能力還不能適應(yīng)國家快速發(fā)展的需要，還存在以下問題：法律知識儲備不足；法治觀念淡薄，官本位和“人治”思想濃厚；有的直接違反法律法規(guī)的明確規(guī)定，制定規(guī)章或規(guī)范性文件、做出行政處罰或行政許可決定或司法裁決；法律的程序正義得不到重視，鉆法律的漏洞和打擦邊球的情況時有發(fā)生等。黨的十八屆四中全會，強調(diào)指出，提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動，插手具體案件處理將被記錄、通報和追究責(zé)任。

要推進法治城市建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維與法治方式的能力是關(guān)鍵。

首先，維護憲法權(quán)威，營造法治環(huán)境。樹立憲法法律權(quán)限不能突破、法律底線不能逾越的法治觀念，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要充分認識到，依法治國首先是依憲治國，依法執(zhí)政的關(guān)鍵是依憲執(zhí)政。維護憲法法律權(quán)威，就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必受監(jiān)督、違法必追究，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。

其次，培養(yǎng)法治思維，提高法治能力。不管是土地征收、房屋拆遷，還是資源開發(fā)、勞動關(guān)系調(diào)處，領(lǐng)導(dǎo)干部都要學(xué)會用法治思維思考問題。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該積極加入到法律知識培訓(xùn)中來，運用案例式、研究式和體驗式等多種學(xué)習(xí)方式獲得法律知識。同時，黨校等領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)院校應(yīng)該充分發(fā)揮其法治教育培訓(xùn)的功能，增加法學(xué)方面的課程。

再次，完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核和任用機制。設(shè)定科學(xué)合理的干部考核評價指標(biāo)體系和考評機制，將法治思維和法治方式作為干部政績考核的重要內(nèi)容，從法律法規(guī)的執(zhí)行情況和是否依法行政等多方面進行綜合評定。建立相應(yīng)的干部任用機制，對擬用干部運用法治思維和法治方式解決問題的能力，作為任用的硬標(biāo)準(zhǔn)、硬要求、硬約束。

最后，完善監(jiān)督問責(zé)體系。健全行政執(zhí)法公正透明、監(jiān)督制約權(quán)力濫用的制度和程序規(guī)則，強化對違法行為的監(jiān)管與處罰，充分發(fā)揮法律監(jiān)督的有效作用。注重發(fā)揮社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用。強化領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識，促使其養(yǎng)成并運用法治思維依法決策、依法行政，依法管理。完善行政問責(zé)制度，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)違法行政、濫用職權(quán)的責(zé)任追究制度。督促領(lǐng)導(dǎo)干部主動公開信息，接受監(jiān)督。

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