〔作者簡介〕李景治，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，北京 100872。

〔摘要〕黨的十八屆三中全會要求，“加強和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”。為此，要加強和改進(jìn)紀(jì)委的制約監(jiān)督，各級紀(jì)委要“加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督”，要推動紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，〔1〕各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主。要加強和改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部相互制約機制，進(jìn)一步完善黨內(nèi)民主制度，形成勇于批評與自我批評的政治氛圍和政治文化，要在決策和決策執(zhí)行中，以及通過對執(zhí)行結(jié)果的檢查加強對黨政“一把手”的制約。要加強和改進(jìn)社會輿論制約監(jiān)督，黨政“一把手”要率先做到權(quán)力公開、責(zé)任公開、財產(chǎn)和相關(guān)事項公開，要建立并不斷拓展對“一把手”進(jìn)行制約監(jiān)督的渠道，正確對待和不斷改進(jìn)輿論監(jiān)督。

〔關(guān)鍵詞〕中國共產(chǎn)黨；黨政一把手；權(quán)力；監(jiān)督；黨的建設(shè)

〔中圖分類號〕D262.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0005-07

黨政“一把手”位高權(quán)重，在各地區(qū)、各部門、各單位的工作中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但一些黨政“一把手”在行使權(quán)力的過程中，也存在決策失誤、濫用職權(quán)和以權(quán)謀私的問題。個中原因很多，但最重要的是對其行使權(quán)力的制約監(jiān)督相對薄弱，相關(guān)制度和操作程序尚待完善。因此，黨的十八屆三中全會要求，“加強和改進(jìn)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”?！?〕要進(jìn)一步貫徹落實這一要求，就有必要對相關(guān)問題進(jìn)行深入研究。

一、加強和改進(jìn)紀(jì)委的制約監(jiān)督

黨的各級紀(jì)律檢查委員會，是黨內(nèi)專門的監(jiān)督機關(guān)和黨風(fēng)廉政建設(shè)、預(yù)防懲治腐敗的主力軍。但長期以來，它們很難對同級黨政“一把手”實行監(jiān)督。其主要原因有兩個。

其一，監(jiān)督體制本身存在不足。根據(jù)制度設(shè)計，黨的紀(jì)律檢查委員會的主要功能，是對下級黨委以及同級黨委的職能部門進(jìn)行監(jiān)督。也就是說，其監(jiān)督對象并不包括同級黨委及其常委。不僅如此，各級紀(jì)委還要在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，黨委書記是紀(jì)委、紀(jì)委書記的直接領(lǐng)導(dǎo)。這樣，作為被領(lǐng)導(dǎo)者的紀(jì)委，很難對作為其領(lǐng)導(dǎo)者的黨委書記進(jìn)行監(jiān)督。按照慣例，行政“一把手”一般都兼任黨委副書記，紀(jì)委同樣很難對其進(jìn)行監(jiān)督。

其二，紀(jì)委干部提拔任用、管理制度也存在不足之處。紀(jì)委委員是由黨代會選舉產(chǎn)生的，而紀(jì)委書記、副書記則由紀(jì)委全體會議選舉產(chǎn)生。但這些人選的候選人提名以及與此相關(guān)的考察、考核，都是由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，紀(jì)委書記、副書記的人選都由黨委常委會討論決定。也就是說，紀(jì)委的干部包括紀(jì)委書記、副書記的提拔任用都取決于同級黨委。這對紀(jì)委的監(jiān)督工作勢必產(chǎn)生很大的影響，決定了紀(jì)委難以對黨委常委成員特別是黨政“一把手”實行有效的監(jiān)督。盡量回避、淡化這種監(jiān)督，就成為監(jiān)督工作中的“潛規(guī)則”。

但這并不意味著黨政“一把手”不受監(jiān)督。對其監(jiān)督主要來自上級黨委和紀(jì)委。也就是說，對黨政“一把手”的監(jiān)督是單維度的，而不是多維度的。這既造成了干部對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)的錯誤觀念，又容易使黨政“一把手”處于監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)。在不少工作中，他們實際上是在脫離監(jiān)督的情況下行使權(quán)力的。這就使黨政“一把手”容易大權(quán)獨攬、為所欲為，甚至以權(quán)謀私，貪污腐敗。

為了解決上述問題，克服由此產(chǎn)生的一些弊端，黨的十八大尤其是黨的十八屆三中全會提出一些新思路，采取了一些新舉措，積極推動黨內(nèi)監(jiān)督體系的改革，概括起來有以下幾個方面。

第一，各級紀(jì)委要“加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督”?！?〕這是一個具有創(chuàng)新意義的新提法。《黨章》規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查機關(guān)的主要任務(wù)之一是：“對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其它黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分”?！?〕然而，《黨章》并沒有明確規(guī)定，哪一級紀(jì)委可以對哪一級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。而按照傳統(tǒng)的體制和傳統(tǒng)的做法，各級紀(jì)委只能對下級部門黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，黨章并沒有明確賦予各級紀(jì)委對同級黨委特別是常委成員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。十八屆三中全會不僅明確賦予各級紀(jì)委這種權(quán)力，而且還要求要全面加強這種監(jiān)督。這無疑是黨內(nèi)監(jiān)督體系的一個重大突破，必將進(jìn)一步加強和改進(jìn)對黨政“一把手”行使權(quán)力的制約監(jiān)督。

從中央到地方、從上級到下級的監(jiān)督是垂直的，至關(guān)重要，不可或缺，但它畢竟是單維度的。而各級紀(jì)委對同級黨委成員的監(jiān)督則是橫向監(jiān)督?？v橫結(jié)合形成監(jiān)督的合力，才能發(fā)揮監(jiān)督的強大功能，對違法亂紀(jì)、貪污腐敗的干部形成強大的威懾力。各級紀(jì)委對同級黨委成員的監(jiān)督，與縱向監(jiān)督相比具有得天獨厚的條件和優(yōu)勢。各級紀(jì)委書記都是黨委常委，直接參與黨委的重大決策，也了解每個黨委成員的思想、作風(fēng)、工作能力、工作態(tài)度，以及廉政勤政的情況，可以更加經(jīng)常地、深入細(xì)致地對相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督檢查。而來自中央和上級紀(jì)委的監(jiān)督，除了例行的考核，主要是針對重大案件進(jìn)行監(jiān)督檢查，不可能像橫向監(jiān)督那樣深入細(xì)致、與日常工作相結(jié)合。如果說缺乏來自同級紀(jì)委的平行監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督體系的一個薄弱環(huán)節(jié)，那么十八屆三中全會關(guān)于加強對同級黨委特別是常委會成員監(jiān)督的決策，必將進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督體制。如果說缺乏平行監(jiān)督容易使一些黨政“一把手”犯錯誤的話，那么加強平行監(jiān)督必將進(jìn)一步發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機關(guān)的作用，在很大程度上遏制黨政“一把手”貪污腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。

第二，改革和完善紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制。要全面貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于各級紀(jì)委加強對同級黨委特別是常委成員監(jiān)督的要求，就要進(jìn)一步理順和改革紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制。黨的各級紀(jì)律檢查機關(guān)由同級代表大會選舉產(chǎn)生。黨的十八大通過的新《黨章》規(guī)定，“黨的中央紀(jì)律檢查委員會在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”?！?〕也就是說，地方各級紀(jì)委都實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。而在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級紀(jì)委如何進(jìn)行平行監(jiān)督是一個值得研究解決的問題。

毫無疑問，黨的各項工作包括紀(jì)檢工作，都應(yīng)該在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，紀(jì)委不應(yīng)成為脫離黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的獨立王國。但紀(jì)委要進(jìn)行平行監(jiān)督，必須擁有此前不具備的權(quán)限，以保證他們能夠真正實行平行監(jiān)督?！饵h章》規(guī)定，各級紀(jì)委發(fā)現(xiàn)同級黨委成員有違紀(jì)行為，“可以先行初步核實，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報同級黨的委員會批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報告同級黨的委員會后，報上一級紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)。”〔6〕顯而易見，如果需要對黨委書記立案檢查，那么報告同級黨委批準(zhǔn)就會遇到困難。因此，《黨章》或相關(guān)的規(guī)定，應(yīng)對這種情況做出明確的說明。例如，遇到這種情況可以先報上一級紀(jì)委批準(zhǔn)，然后向同級黨委報告，并直接在上級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

各級紀(jì)委對同級黨委成員的平行監(jiān)督，應(yīng)同自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系有機結(jié)合起來。黨的十八屆三中全會《決定》強調(diào)，要“推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”?！?〕這是迄今為止對紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)體制最明確最規(guī)范的表述。雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以及強化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，必將對各級紀(jì)委加強對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督提供可靠的組織保障。同時，《決定》還強調(diào)，“查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”?！?〕這實際上也解決了各級紀(jì)委對同級黨政“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的難題。這里包含著兩層意思：一是紀(jì)委的日常工作應(yīng)接受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，納入同級黨委整體規(guī)劃和工作當(dāng)中。二是一旦要查處腐敗案件，特別是涉及黨政“一把手”的腐敗案件，應(yīng)該堅持以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主。這無疑有利于查處涉及黨政“一把手”的大案要案，以及涉及黨委多名成員的腐敗窩案。此外，應(yīng)當(dāng)建立涉案同級黨委成員包括黨政“一把手”的回避制度，嚴(yán)防黨政“一把手”利用自己的權(quán)力，以及傳統(tǒng)的權(quán)力運行機制干預(yù)案件的查處工作。

針對紀(jì)委干部的特殊情況，黨的十八屆三中全會突破傳統(tǒng)的干部選拔任用、考察提名制度的束縛，提出“各級紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主”。〔9〕也就是說，各級紀(jì)委書記、副書記的選拔任用權(quán)已轉(zhuǎn)移到上級紀(jì)委和組織部門，其選拔任用、升遷調(diào)動主要不取決于同級黨委。這樣，他們就沒有了后顧之憂，可以對同級黨委特別是常委會成員進(jìn)行大膽監(jiān)督，不用再擔(dān)心因此“得罪人”，受到不公平的待遇，乃至遭到打擊報復(fù)而失去晉升的機會。當(dāng)然，紀(jì)委書記、副書記的提名考察還是要認(rèn)真聽取同級黨委、黨代表和廣大黨員的意見。紀(jì)委書記、副書記最終要通過符合《黨章》的法定程序選舉產(chǎn)生，并不是由上級紀(jì)委直接任命。

第三，進(jìn)一步改進(jìn)中央和省區(qū)市巡視制度。巡視制度的建立具有重要的意義，也取得了豐碩的成果。中央巡視制度的建立，在很大程度上是為了加強對省部級黨政“一把手”的監(jiān)督，以防止其貪污腐敗、蛻化變質(zhì)。而省區(qū)市巡視制度基本上是參照中央巡視制度建立起來的。其主要任務(wù)是對地廳局一級的主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。巡視制度的建立無疑彌補了對黨政“一把手”監(jiān)督制度的不足。

二、加強和改進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部相互制約機制

制約與監(jiān)督相互聯(lián)系，密不可分，但二者并不是相互等同的關(guān)系。制約與監(jiān)督的目標(biāo)、范圍、重點也不完全一樣。監(jiān)督是單向度的，即由監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象進(jìn)行監(jiān)督。而被監(jiān)督對象一般不會對監(jiān)督主體進(jìn)行“反監(jiān)督”。而且監(jiān)督具有相對固定的內(nèi)容、工作模式、檢查標(biāo)準(zhǔn)等等。而制約則是相互關(guān)系，很難說誰是制約的主體，誰是被制約的對象。如果說權(quán)力可以寬泛地定義為“達(dá)成期望的結(jié)果的能力”或者說“達(dá)成力”，那么，對權(quán)力的制約也可以理解為對這種“達(dá)成力”的約束和限制。〔10〕制約通常被理解為正面的、正方向的，或者說是正能量，即對權(quán)力的約束是為保證權(quán)力的運用能夠依法依規(guī)，做出正確的決策，取得良好的成效。制約不等于掣肘，掣肘是以阻礙權(quán)力正常運轉(zhuǎn)、干擾合理決策、破壞“達(dá)成力”為目的的。掣肘往往是負(fù)面的，傳遞的是“負(fù)能量”。我們倡導(dǎo)制約，但反對掣肘。

我國領(lǐng)導(dǎo)體制的一個弊端就是權(quán)力過于集中。正如鄧小平所說，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”?！?1〕鄧小平所批評的這種現(xiàn)象至今仍未完全克服，黨政“一把手”家長式的作風(fēng)、官僚主義、“一言堂”、獨斷專行仍然有所表現(xiàn)。這無疑妨礙了領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部制約機制的形成，以及對黨政“一把手”行使權(quán)力的有效制約。

在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部，任何人行使權(quán)力都應(yīng)受到其他人的制約。其中民主討論、發(fā)表不同意見、民主基礎(chǔ)上的集中、最后投票表決，都是制約的形式和渠道。如果說紀(jì)委的工作重點是進(jìn)行監(jiān)督，那么各級領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部的監(jiān)督則側(cè)重于權(quán)力的相互制約。相互制約應(yīng)當(dāng)是平等的，而只有平等的相互制約才能保證權(quán)力行使的公正、公平和廉潔。但實際上黨政“一把手”習(xí)慣于當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)、下結(jié)論、做決策，制約領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員，而領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員則習(xí)慣于服從領(lǐng)導(dǎo)、聽從決策，無法或不愿意制約“一把手”。因為老實聽話者往往容易飛黃騰達(dá)，步步高升，而經(jīng)常提意見的“刺兒頭”往往得不到重用，長期坐冷板凳，這似乎也成了慣例。

因此，要建立健全這種制約機制，有必要研究和解決以下問題。

（一）加強在決策中對黨政“一把手”的制約

領(lǐng)導(dǎo)班子的中心任務(wù)和最大權(quán)力就是進(jìn)行決策。但決策亦有正確與錯誤、好與不好、上策與下策之分。而從一定意義上說，制約的功能就在于“反決策”?！?2〕即對決策進(jìn)行約束、規(guī)范、挑毛病、找問題，以保證決策的正確性、公平性和廉潔性。對決策的制約，主要集中在兩個方面。

其一，斬斷決策背后的利益鏈，以保證決策的公正廉潔。決策難免涉及到利益、利益關(guān)系、利益集團(tuán)。利益相關(guān)者為保證決策有利于自己，往往對決策者進(jìn)行游說、施加壓力，更有甚者會進(jìn)行行賄。這樣就難免使決策變成各種利益集團(tuán)及其代理人之間的博弈。利益是客觀存在的，利益集團(tuán)及其代理人為爭取自身利益而努力，也是可以理解的。但領(lǐng)導(dǎo)班子的決策則要著眼于絕大多數(shù)人的利益，而不能為少數(shù)人的利益服務(wù)。

當(dāng)前貪污腐敗的一個重災(zāi)區(qū)就是重大項目的立項、房地產(chǎn)開發(fā)和基礎(chǔ)工程的建設(shè)。其中涉及的土地、資金、能源、材料眾多，必然成為開發(fā)商和投資者爭奪的對象。為此，利益相關(guān)者往往會鋌而走險，采取行賄的辦法達(dá)到目的。而有決策權(quán)的官員，如經(jīng)不住金錢、美女、巨額財富的誘惑，就會把相關(guān)的工程項目交與行賄者。這種權(quán)錢交易的腐敗模式，即使在黨的十八大之后，中央一再三令五申并加大反腐力度的條件下，仍然沒有銷聲匿跡。就連一些曾經(jīng)擔(dān)任黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的大貪官也是因為收取巨額賄賂和為他人牟取利益而落馬。據(jù)統(tǒng)計，在中央巡視組巡視的前三批21個省份中，有20個省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)腐敗問題，約占被巡視省份的95%。

當(dāng)前貪污腐敗的另一個重災(zāi)區(qū)是買官賣官。干部的升遷、提拔任用是很正常的現(xiàn)象。多數(shù)干部通過自身的努力，得到群眾的好評和擁護(hù)，也受到上級領(lǐng)導(dǎo)的賞識而得到提拔重用。而有些人，則采取不正當(dāng)?shù)氖侄?，甚至行賄買官。更有甚者，有的“一把手”利用手中人事大權(quán)索賄賣官。2014年8月，廣東茂名159人行賄買官受處理。其先后兩任市委“一把手”大肆索賄賣官。上梁不正下梁歪，該市各級“一把手”賣官成風(fēng)，嚴(yán)重敗壞黨紀(jì)黨風(fēng)。

盡管上述兩方面的決策，黨政“一把手”都擁有更多的發(fā)言權(quán)、決策權(quán)，但都必須經(jīng)過集體討論、集體決策，乃至票決。這樣，領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員實際上都可以發(fā)揮應(yīng)有的制約作用。堅決斬斷決策背后的利益鏈條，這是工作的需要，也是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的需要。

其二，要避免決策失誤。多數(shù)情況下，決策并不是簡單的利益博弈，而是在正確與錯誤、好與壞之間進(jìn)行選擇。大方向是為促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，是為了搞好本部門、本單位的工作，只是大家在具體的方法、步驟、方針政策上有不同意見。一些黨政“一把手”位高權(quán)重，而且往往自以為水平高、能力強，決策中難免自以為是，獨斷專行，聽不進(jìn)不同的特別是反對意見。結(jié)果，決策往往會失誤，而失誤必然造成嚴(yán)重后果。同樣由于這樣的原因，決策也可能出現(xiàn)片面性。例如只強調(diào)GDP的發(fā)展、市容的舊貌換新顏，而忽略環(huán)境保護(hù)和民生的改善，從而導(dǎo)致環(huán)境污染、資源透支和群眾的災(zāi)難。為了防止上述情況的出現(xiàn)，就需要加強決策制約。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)班子成員對于黨政“一把手”的決策要勇于提出不同的意見、建議，甚至投反對票。如果一個領(lǐng)導(dǎo)班子有正常的民主氛圍和良好的民主制約機制，領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員就能對“一把手”的決策進(jìn)行合理有效的制約，從而保障整個領(lǐng)導(dǎo)班子決策的科學(xué)、正確、合理、富有成效。

（二）加強在決策執(zhí)行中對黨政“一把手”的制約

決策僅僅是推動事業(yè)發(fā)展、搞好各項工作的第一步。決策之后，相關(guān)的決議就要貫徹落實，這無疑就涉及到執(zhí)行中的權(quán)力行使問題。如果說決策中存在著決策腐敗、決策失誤的問題，那么決策執(zhí)行中也會產(chǎn)生類似的問題，決策執(zhí)行也需要制約與監(jiān)督。這種制約與監(jiān)督主要集中在以下三個方面。

其一，監(jiān)督檢查決策執(zhí)行，防止以權(quán)謀私、貪污腐敗。與決策相比，決策執(zhí)行中的以權(quán)謀私、貪污腐敗更嚴(yán)重，涉及的范圍也更廣?？偨Y(jié)以往的教訓(xùn)，決議的執(zhí)行也要加強制約與監(jiān)督。無論是領(lǐng)導(dǎo)班子作為一個整體，還是領(lǐng)導(dǎo)班子的各位成員，都應(yīng)加強對決議執(zhí)行者的制約與監(jiān)督，哪怕執(zhí)行者是黨政“一把手”。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)來說，應(yīng)避免黨政“一把手”直接負(fù)責(zé)這些工程項目，他們可以相對超脫地對工程項目進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，但不宜直接參與其中。一些省、市、自治區(qū)已對此做出了明確的規(guī)定，相信會有更多的地區(qū)和部門學(xué)習(xí)這一做法。

其二，監(jiān)督檢查決策執(zhí)行，防止違法亂紀(jì)。決議的執(zhí)行，包括大型基礎(chǔ)建設(shè)的開工、房地產(chǎn)的開發(fā)、企業(yè)的擴展、市政建設(shè)項目的推進(jìn)，都應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行，不能違法亂紀(jì)。但有些領(lǐng)導(dǎo)干部包括黨政“一把手”急功近利，違背法律和民意，強行推進(jìn)有關(guān)工程，結(jié)果事情做了，大樓蓋起來了，街道變寬了，工廠開工了，但卻吃力不討好，老百姓意見反而很大，主要原因是在工程建設(shè)中侵害了群眾的切身利益，沒有耐心細(xì)致地做工作，或沒有給予群眾合理的經(jīng)濟(jì)補償，群眾有抵觸情緒。而為了趕進(jìn)度，有關(guān)部門就強力推進(jìn)甚至采取暴力的手段，從而激化了社會矛盾。在房地產(chǎn)開發(fā)、土地征用中，此類問題比較突出。對此，領(lǐng)導(dǎo)班子要有所制約和監(jiān)督，不能任主管干部包括黨政“一把手”為所欲為。領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)當(dāng)定期或不定期地召開專門的會議，檢查、聽取決議執(zhí)行包括工程進(jìn)展情況的匯報，檢討其中是否有違法亂紀(jì)現(xiàn)象。同時，凡是群眾反應(yīng)強烈的問題，也要提到領(lǐng)導(dǎo)班子會議上進(jìn)行討論。黨政“一把手”當(dāng)然要全面負(fù)責(zé)，但領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員也不能事不關(guān)己高高掛起，大家要同心協(xié)力保證決議的貫徹落實，防止任何違法亂紀(jì)的現(xiàn)象的發(fā)生。

其三，監(jiān)督檢查決策執(zhí)行，要保證決議全面準(zhǔn)確得到貫徹落實。有的黨政“一把手”大權(quán)獨攬，隨意變更領(lǐng)導(dǎo)班子的決議。個人決定重大事項，不僅使領(lǐng)導(dǎo)班子的決議得不到很好的貫徹落實，而且還容易產(chǎn)生決策失誤、以權(quán)謀私等問題。黨政“一把手”在實際工作中可以對相關(guān)的事項進(jìn)行靈活處理，但這是有限度的，不能扭曲領(lǐng)導(dǎo)班子決議的精神，更不能超出領(lǐng)導(dǎo)班子的授權(quán)，獨斷專行。黨政“一把手”雖然是領(lǐng)導(dǎo)班子的班長，但也要模范遵守黨的組織原則，經(jīng)常、及時向領(lǐng)導(dǎo)班子匯報工作，接受監(jiān)督檢查。

（三）通過檢查決議執(zhí)行的結(jié)果，對黨政“一把手”進(jìn)行制約

一般來說，黨政工作往往重視決議的形成，而對其貫徹落實的結(jié)果卻缺乏認(rèn)真總結(jié)和監(jiān)督檢查。一些重大決策往往虎頭蛇尾，有的項目成了“爛尾工程”，或因黨政“一把手”調(diào)離而不了了之。事實證明，加強對決議貫徹結(jié)果的監(jiān)督檢查是十分重要的。這種監(jiān)督檢查，實際上也是對黨政“一把手”行使權(quán)力的制約。為此要建立起對黨政“一把手”工作的評估制度。這種評估制度大體可分為兩類：一類是工作專項評估制度。例如，對于黨政“一把手”分管的主要工作進(jìn)行專項評估。另一類是定期對黨政“一把手”本人進(jìn)行全面評估。這既包括他們的工作情況，也包括他們的工作作風(fēng)和廉政勤政的情況。評估要堅持科學(xué)發(fā)展觀，不僅要看其工作的成果、GDP的增長，而且要看當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的變化、民生的改善等等。工作失誤甚至造成嚴(yán)重后果，要追究黨政“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。黨政“一把手”要勇于承擔(dān)這種責(zé)任。

（四）要進(jìn)一步加強領(lǐng)導(dǎo)班子的民主建設(shè)

要保障各級領(lǐng)導(dǎo)班子能夠?qū)Α耙话咽帧卑l(fā)揮應(yīng)有的制約作用，還需要進(jìn)一步加強領(lǐng)導(dǎo)班子的民主建設(shè)，樹立良好的黨風(fēng)、政風(fēng)，形成健康的政治文化，營造良好的政治氛圍。正如黨的十八報告所強調(diào)的，要“營造黨內(nèi)民主平等的同志關(guān)系、民主討論的政治氛圍、民主監(jiān)督的制度環(huán)境”?！?3〕各級領(lǐng)導(dǎo)班子能否形成良好的民主氛圍，對黨政“一把手”進(jìn)行有效的制約監(jiān)督，關(guān)鍵要看兩條。一是相關(guān)的具體制度是否健全。這種制度必須具體、細(xì)致，便于貫徹落實，具有可操作性，而不是紙上談兵、無法操作。這種制度也要便于監(jiān)督檢查，保障領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是黨政“一把手”能夠依法辦事。二是黨政“一把手”必須率先垂范。制度雖好畢竟是由人制定、由人執(zhí)行的。貫徹這些制度走不走樣、變不變味，在很大程度上都取決于黨政“一把手”。因此，黨政“一把手”應(yīng)具有高尚的情操、坦蕩的胸懷和高度的責(zé)任感、事業(yè)心，積極主動地推動相關(guān)制度的貫徹落實，并模范地遵守這些制度。領(lǐng)導(dǎo)班子要有效發(fā)揮對黨政“一把手”行使權(quán)力的制約，必須在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部形成健康有序的批評與自我批評的氛圍，做到知無不言，言無不盡，言者無罪，聞?wù)咦憬洹Ｓ绕涫屈h政“一把手”，要勇于自我批評，善于聽取別人的批評意見。而領(lǐng)導(dǎo)班子的其他成員不能搞“老好人”主義，凡事打馬虎眼、和稀泥，要堅決反對和糾正黨政“一把手”的家長制和官僚主義作風(fēng)。否則，對黨政“一把手”行使權(quán)力的制約就是一句空話。

三、加強和改進(jìn)社會制約監(jiān)督機制

人民是國家的主人，黨員是黨的主體。為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，以人為本、執(zhí)政為民是檢驗黨政“一把手”行使權(quán)力的最高標(biāo)準(zhǔn)。黨政“一把手”行使權(quán)力，接受人民群眾的制約監(jiān)督是執(zhí)政為民的需要。人民群眾和社會各界的制約監(jiān)督，是我們整個監(jiān)督體系的基礎(chǔ)和重要組成部分。任何監(jiān)督制度及其方式方法和具體措施，都應(yīng)該密切聯(lián)系群眾，扎根于群眾，并動員群眾積極參與。但人民群眾對黨政“一把手”行使權(quán)力的社會監(jiān)督制約仍需要進(jìn)一步加強。在一些地方、部門和單位，這種監(jiān)督甚至形同虛設(shè)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。換句話說，一些黨政“一把手”甚至在脫離社會監(jiān)督的情況下行使權(quán)力。

其根本原因有兩個。一是相關(guān)的信息不公開、不透明。信息不公開，群眾不了解情況，怎樣進(jìn)行制約監(jiān)督呢？黨的十八大以來，中央反復(fù)強調(diào)要廣泛發(fā)揚黨內(nèi)民主和人民民主，要真正保障黨員和人民群眾的參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但其前提條件是，保證黨員和人民群眾的知情權(quán)。只有知情，才能有效參與選舉和監(jiān)督。二是相關(guān)的制度尚待進(jìn)一步完善。有些方面的制度還不夠健全，有些制度太空泛，缺乏可操作性。我們提倡黨員和人民群眾可以對黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)進(jìn)行制約監(jiān)督，但如何進(jìn)行呢？通過什么樣的平臺和渠道？有什么具體的方式方法？都還有待于進(jìn)一步落實。沒有這些，黨員和人民群眾的制約監(jiān)督就無從談起。因此，加強和改進(jìn)對黨政“一把手”行使權(quán)力的社會制約監(jiān)督，有必要研究和解決以下幾個問題。

（一）進(jìn)一步公開黨政“一把手”的相關(guān)信息

長期以來，群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是黨政“一把手”的相關(guān)信息知之甚少。這顯然不利于群眾對黨政“一把手”實行制約監(jiān)督。為了便于制約監(jiān)督，信息公開至少應(yīng)包括以下幾點。一是權(quán)力公開。也就是說，黨政“一把手”具體掌握哪些權(quán)力、分工負(fù)責(zé)哪方面的工作要公開。這就是人們當(dāng)下所熱議的“曬權(quán)力清單”。公開這方面信息的作用在于，老百姓知道哪些工作由誰來主抓，有事情就可以找誰，出了問題就要追究誰的責(zé)任。這樣，人民群眾和社會各界對黨政“一把手”就可以進(jìn)行必要的制約監(jiān)督。而黨政“一把手”在信息公開的條件下，就會更加謹(jǐn)慎行使權(quán)力。二是責(zé)任公開。黨政“一把手”的施政方針和工作主張公開。作為黨政“一把手”，有什么具體的主張、將采取怎么樣的方法步驟來貫徹中央的精神和本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，特別是在其任內(nèi)將主要抓哪些利黨、利國、利民的實事，都需要進(jìn)行公開。只有這方面的信息公開，人民群眾和社會各界才能實行有效的制約監(jiān)督。三是財產(chǎn)和有關(guān)事項公開。財產(chǎn)和有關(guān)事項公開，是海內(nèi)外國家公務(wù)人員管理的通行做法，也是強有力的防腐反腐措施。由于歷史的種種原因，我們并沒有建立起公務(wù)人員的財產(chǎn)公開制度，而是采取了內(nèi)部報告的辦法。內(nèi)部報告是否屬實，誰能知曉？誰又去核查？這都是長期沒有解決的問題。因此，內(nèi)部報告制度就難免形同虛設(shè)，既對貪官污吏沒有任何威懾作用，也不利于人民群眾和社會各界了解情況，進(jìn)行制約監(jiān)督。這無疑是貪污腐敗之風(fēng)得不到有效遏制的一個重要原因。

黨的十八屆三中全會總結(jié)了歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，回應(yīng)人民群眾和專家學(xué)者的強烈要求，開始“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項公開制度試點”。〔14〕這一規(guī)定簡單務(wù)實，具有可操作性，是值得稱贊的好舉措。但僅做到這一點還不夠。根據(jù)當(dāng)前干部隊伍建設(shè)和防腐反腐斗爭的需要，還應(yīng)積極推進(jìn)黨政“一把手”家庭財產(chǎn)和有關(guān)事項公開制度的試點。黨政“一把手”權(quán)力相對較大，那么對其監(jiān)督的力度也應(yīng)更大。在干部財產(chǎn)和有關(guān)事項公開工作尚未“全覆蓋”的情況下，率先進(jìn)行黨政“一把手”財產(chǎn)和有關(guān)事項公開制度的試點，不僅是有必要的，而且從一定意義上說，也是迫在眉睫的。防腐反腐雖然取得了巨大的成果，但形勢依然嚴(yán)峻。盡管中央一再三令五申，不斷加大反腐力度，但依然有人頂風(fēng)作案，僅十八大之后查處的省部級（含軍隊）的干部已有幾十人之多。這種形勢要求我們把一些看準(zhǔn)了的、強有力的措施及時推出，不能再猶豫、再手軟、再瞻前顧后。目前，涉及全國人民的財產(chǎn)登記工作正在籌備之中。這項工作結(jié)束后，無論官民，其財產(chǎn)就都在一定范圍內(nèi)公開、并通過一定法定程序進(jìn)行查詢。那么領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是黨政“一把手”，是否應(yīng)提前適應(yīng)情況，迎接挑戰(zhàn)呢？

（二）建立并不斷拓展對“一把手”進(jìn)行制約監(jiān)督的渠道

人民群眾的制約監(jiān)督既包括間接的制約監(jiān)督，也包括直接的制約監(jiān)督。所謂間接制約監(jiān)督，就是通過黨代會、人代會以及其他民意代表機構(gòu)進(jìn)行制約監(jiān)督。這種監(jiān)督是當(dāng)前人民群眾制約監(jiān)督的主渠道應(yīng)不斷加強，相關(guān)的制度應(yīng)進(jìn)一步完善。要充分保障代表的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極創(chuàng)造條件，使黨代表和人大代表有機會了解情況，對黨政“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督。要從制度上保證黨政“一把手”向黨代會（或全委會）、人代會（或常委會）報告工作、聽取意見。他們應(yīng)該定期或不定期地接受黨代表和人大代表的質(zhì)詢。應(yīng)創(chuàng)造條件，提供制度保障，使黨代表和人大代表能夠及時對黨政“一把手”進(jìn)行問責(zé)，并對其中不稱職者提出彈劾、罷免的意見。值得肯定的是，這方面的工作正在不斷改進(jìn)之中。

與此相比，人民群眾對黨政“一把手”行使權(quán)力的直接制約監(jiān)督，卻還缺少必要的渠道和平臺。這方面的工作，中央倡導(dǎo)，大家都支持，但就是遲遲難見明顯的進(jìn)展。其原因是具體的渠道沒有開通，平臺沒有搭建，已有的一些制度因缺少可操作性而流于形式。這項工作其實可以從兩頭著手：一頭，要讓黨政“一把手”走出來，深入群眾，聽取意見，接受監(jiān)督。干部密切聯(lián)系群眾是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。正在開展的群眾路線教育實踐活動，其核心就是恢復(fù)和發(fā)揚這一傳統(tǒng)，保證各級干部能夠密切聯(lián)系群眾，真正做到以民為本、執(zhí)政為民。現(xiàn)在的問題是，要結(jié)合這一成果的落實，把干部密切聯(lián)系群眾、主動接受群眾的制約監(jiān)督真正經(jīng)常化、制度化，防止像歷次搞政治運動那樣，運動過后一風(fēng)吹，一切恢復(fù)原樣。另一頭，就是把群眾請進(jìn)來。讓群眾當(dāng)面或者通過其它形式向領(lǐng)導(dǎo)直接反映情況和提出批評意見。黨政“一把手”應(yīng)定期召開群眾的座談會，或通過媒體網(wǎng)絡(luò)，聽取意見，接受制約監(jiān)督。任何人都不能以工作繁忙為借口進(jìn)行推脫。

（三）正確對待和不斷改進(jìn)輿論監(jiān)督

輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督的重要方面，也是人民群眾行使制約監(jiān)督權(quán)的重要平臺。改革開放以來，我們逐漸認(rèn)識到傳媒的社會監(jiān)督功能，允許并不斷加強輿論監(jiān)督。各種傳媒如實報道一些地方、部門、單位工作的失誤，以及人民生產(chǎn)生活中產(chǎn)生的各種問題，引起各方面領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，促進(jìn)了各方面工作的改進(jìn)，產(chǎn)生了良好的社會反響。缺點、不足和問題是客觀存在的，也是掩蓋不住的。媒體直接披露反而有利于相關(guān)部門加快改進(jìn)工作，也有利于對黨政“一把手”行使權(quán)力進(jìn)行制約監(jiān)督。一些領(lǐng)導(dǎo)干部包括黨政“一把手”以權(quán)謀私、貪污腐敗，往往難逃輿論的“法眼”。只要我們引導(dǎo)社會輿論，依法辦事，信守新聞道德，就可以發(fā)揮其優(yōu)勢，對黨政“一把手”進(jìn)行制約監(jiān)督。

我們應(yīng)堅決反對任何黨政“一把手”以任何借口封鎖消息，阻止輿論監(jiān)督。事實上，消息是封鎖不住的，干擾會適得其反。因為新聞媒體有其自身的特點和傳播方式。其中之一是它們可以跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)地發(fā)揮作用。黨政“一把手”可以通過主管部門控制當(dāng)?shù)氐男侣劽襟w，阻止其發(fā)布某些方面的信息，但很難阻止中央新聞媒體以及其他地區(qū)新聞媒體的正常傳播報道工作。事實上有很多重要的問題和貪腐案件并不是事發(fā)地區(qū)媒體先報道的，而是其他地區(qū)或中央媒體率先披露的。因此，黨政“一把手”不要寄希望于封鎖消息，干預(yù)媒體的工作，而要從根本上依法依規(guī)行使權(quán)力，執(zhí)政為民，廉政勤政。俗話講，身正不怕影子斜，不做虧心事就不怕新聞媒體揭短。同時，黨政“一把手”應(yīng)該站得更高、看得更遠(yuǎn)，應(yīng)把輿論監(jiān)督看做朋友而不是“敵人”，要把輿論監(jiān)督看作是做好工作的一個重要保障。當(dāng)然，輿論界也應(yīng)嚴(yán)格自律，堅持實事求是的原則，嚴(yán)防搞假新聞、亂炒作，尤其涉及到黨政“一把手”，更要謹(jǐn)慎。近年來，網(wǎng)絡(luò)成為人民群眾進(jìn)行制約監(jiān)督的新平臺。一些“房姐”、“房叔”、“手表哥”、“眼鏡哥”以及其他貪官污吏都是先在互聯(lián)網(wǎng)上披露出來的。有關(guān)部門抓住線索，窮追不舍，挖出貪官。那么對于黨政“一把手”的制約監(jiān)督，也可以借助于互聯(lián)網(wǎng)。有關(guān)部門應(yīng)該密切關(guān)注和收集有關(guān)的信息，并對這些信息去粗取精、去偽存真，力求得出有價值的線索，為防腐反腐提供有用的材料。當(dāng)然，也要加強對互聯(lián)網(wǎng)的引導(dǎo)，防止“網(wǎng)絡(luò)暴力”，防止有些人利用互聯(lián)網(wǎng)搬弄是非，惡意攻擊，破壞社會穩(wěn)定。

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【責(zé)任編輯：石本惠】