摘 要：我國(guó)憲法中的基本權(quán)利規(guī)范具有豐富的正當(dāng)程序價(jià)值，行政程序法的制定，需通過(guò)憲法解釋的方法挖掘基本權(quán)利規(guī)范的程序價(jià)值，使之得到行政程序法的保障?；緳?quán)利條款的設(shè)置從整體上表征國(guó)家與公民之間的平等關(guān)系，這種平等關(guān)系要求行政程序法建構(gòu)起交互式的行政程序，吸納公眾有效參與行政過(guò)程。人格尊嚴(yán)既包含個(gè)別的權(quán)利，又是概括的“人權(quán)”，表征公開(kāi)、公正的價(jià)值，需要行政程序法通過(guò)建構(gòu)回避制度、禁止單方接觸制度、職能分離制度和公開(kāi)制度予以保障。

關(guān)鍵詞：基本權(quán)利；行政程序法；平等；公正；公開(kāi)

中圖分類號(hào)：DF3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.05.11

制定一部統(tǒng)一的行政程序法典是當(dāng)前我國(guó)行政法學(xué)界的共識(shí)，立法的可能性及可能的程序法條文成為當(dāng)前學(xué)界探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。筆者認(rèn)為，程序——不管是司法程序抑或行政程序——建構(gòu)的目的在于抑制權(quán)力的濫用以保障權(quán)利。為此，行政程序法的制定需與憲法基本權(quán)利條款對(duì)接，使行政程序法成為基本權(quán)利的有力保障?；诖?，行政程序法的制定過(guò)程即是憲法解釋的過(guò)程，是挖掘基本權(quán)利之正當(dāng)程序內(nèi)涵、將憲法所追求的人權(quán)保障價(jià)值落實(shí)為行政程序法的具體條文的過(guò)程。實(shí)際上，我國(guó)憲法中的基本權(quán)利條款包含了豐富的正當(dāng)行政程序價(jià)值，可以成為行政程序法的立法依據(jù)；而依據(jù)憲法制定的以憲法基本權(quán)利保障為根本價(jià)值追求的行政程序法也將夠得上“良法”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而推動(dòng)人權(quán)保障與法治國(guó)建設(shè)的進(jìn)程。

一、憲法解釋：基本權(quán)利之程序價(jià)值的發(fā)現(xiàn)機(jī)制 憲法解釋是探求憲法規(guī)范的內(nèi)涵的活動(dòng)，憲法解釋的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是解釋者依通行社會(huì)觀念解讀憲法以彌合憲法條文與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間裂縫的過(guò)程?！胺ㄖ螄?guó)家中憲法最高規(guī)范性的確立，決定了行政程序應(yīng)當(dāng)受到正當(dāng)法律程序的拘束?！盵1]為此，我們有必要通過(guò)憲法解釋挖掘和發(fā)展憲法中的正當(dāng)行政程序因素，使之成為行政程序立法的最高依據(jù)。

（一）從實(shí)體到程序：基本權(quán)利的解釋進(jìn)路

眾所周知，在美國(guó)，正當(dāng)法律程序首先是憲法中的程序條款，這個(gè)條款經(jīng)由憲法解釋而經(jīng)歷了從程序性原則向?qū)嵸|(zhì)性原則發(fā)展的過(guò)程。由程序向?qū)嶓w的解釋進(jìn)程，是由美國(guó)“重程序”的法律傳統(tǒng)所決定的。美國(guó)“重程序”的法律傳統(tǒng)源于英國(guó)普通法中的令狀制度。令狀制度是英國(guó)普通法的重要制度，英國(guó)普通法存在著各種各樣不同的令狀。當(dāng)事人權(quán)利受到侵害之時(shí)，其欲尋求法院的救濟(jì)，首先應(yīng)當(dāng)向高等法院王座分院請(qǐng)求給予特權(quán)令。不同的令狀作為不同的程序規(guī)則而存在，當(dāng)事人申請(qǐng)的令狀不同則適用的程序規(guī)則也不同，最終可能取得不同的法律后果。令狀演變?yōu)槠胀ǚㄉ媳Ｕ瞎駲?quán)利和利益的一種救濟(jì)手段[2]，從而也形成了程序重于實(shí)體的法律文化。美國(guó)繼承了英國(guó)普通法上的重程序觀念，在其憲法中寫(xiě)入了正當(dāng)法律程序條款，并通過(guò)憲法解釋使正當(dāng)法律程序條款之內(nèi)在涵義得以擴(kuò)充，囊括了立法或行政決定之結(jié)果正義與否的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

反觀我國(guó)，我國(guó)歷來(lái)缺乏正當(dāng)法律程序之傳統(tǒng)。在觀念上，民眾和行政人員缺乏對(duì)程序弊端的寬容，人們普遍認(rèn)為程序在一定情況下表現(xiàn)的冗長(zhǎng)、呆板和繁瑣，致使辦事遲延或效率低下，為了程序正義甚至使得某些違法之人不受追究和處罰[3]。在規(guī)范上，不管是憲法抑或行政管理法皆缺乏對(duì)正當(dāng)程序的宣示。然而，我們認(rèn)為，憲法中正當(dāng)行政程序規(guī)范的缺失是可以通過(guò)憲法解釋機(jī)制彌補(bǔ)的。正如上文所述，基于美國(guó)重程序的傳統(tǒng)，正當(dāng)法律程序得到了美國(guó)憲法的青睞。而隨著法治的進(jìn)展，美國(guó)憲法中的正當(dāng)法律條款實(shí)現(xiàn)了從程序到實(shí)體的演變，經(jīng)由憲法解釋從程序性原則擴(kuò)展為實(shí)質(zhì)性原則。既然我國(guó)歷來(lái)存在重實(shí)體輕程序的傳統(tǒng)，憲法中亦存在內(nèi)涵豐富的實(shí)體性規(guī)范，基于此，我們可以采用與美國(guó)相反的解釋進(jìn)路，從憲法的基本權(quán)利條款中闡釋出正當(dāng)行政程序的價(jià)值，通過(guò)憲法解釋實(shí)現(xiàn)憲法基本權(quán)利條款從實(shí)體規(guī)則向程序規(guī)范的演變。而解釋的空間則在于，我國(guó)憲法中的實(shí)體規(guī)范——如憲法第三章的基本權(quán)利條款尤其是第38條的人格尊嚴(yán)條款——蘊(yùn)含豐富的正當(dāng)行政程序因子，立法機(jī)關(guān)完全可以通過(guò)憲法解釋挖掘憲法實(shí)體規(guī)范中的正當(dāng)行政程序內(nèi)容，并使之成為制定行政程序法的憲法依據(jù)——從這個(gè)角度而言，我國(guó)憲法并不缺乏正當(dāng)程序內(nèi)涵，缺乏的只是對(duì)它的解釋與發(fā)現(xiàn)！

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)周海源：基本權(quán)利規(guī)范的正當(dāng)程序價(jià)值——兼議行政程序法如何保障基本權(quán)利（二）通過(guò)立法的憲法解釋：基本權(quán)利解釋的展開(kāi)

對(duì)美國(guó)而言，美國(guó)憲法的正當(dāng)法律程序原則自然可以通過(guò)其司法機(jī)關(guān)在違憲審查過(guò)程中的解釋而得以發(fā)展，然而，就我國(guó)而言，我國(guó)《憲法》和《立法法》雖然也確立了由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行違憲審查的體制，而這個(gè)體制在現(xiàn)實(shí)中從未全面有效運(yùn)行——縱使面對(duì)公民孫志剛之死，縱使面對(duì)《收容遣送條例》的嚴(yán)重弊端，全國(guó)人民代表大會(huì)依然沒(méi)有動(dòng)用憲法賦予其的“尚方寶劍”。在違憲審查體制運(yùn)行不暢的情況下，我國(guó)的憲法解釋只能由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行專門(mén)的解釋。但是，根據(jù)《憲法》第67條的規(guī)定，憲法解釋權(quán)由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使。而擬制定的行政程序法典作為“統(tǒng)一法典”，其效力范圍應(yīng)當(dāng)遍及全國(guó)，與其它行政程序規(guī)范相比也應(yīng)當(dāng)具有較高的法律效力，并成為規(guī)范行政機(jī)關(guān)之行為過(guò)程的基本法律——只有這樣才符合“統(tǒng)一法典”之名。并且，行政程序法將與行政機(jī)關(guān)組織法、行政行為法和行政訴訟法一起構(gòu)成中國(guó)的行政法體系。因而，行政程序法典自然應(yīng)當(dāng)以基本法律的形式制定。根據(jù)《憲法》第62條的規(guī)定，基本法律由全國(guó)人大制定。在這種情況下，憲法解釋權(quán)的享有主體和行政程序法的制定主體并不具備同一性。盡管全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，基于立憲主義和分權(quán)原則，全國(guó)人民代表大會(huì)不得代為行使憲法賦予全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的憲法解釋權(quán)?；诖?，由承擔(dān)制定行政程序法任務(wù)的全國(guó)人大在立法過(guò)程中進(jìn)行憲法解釋的合憲性緣何得以證成呢？

我們認(rèn)為，憲法解釋主體并不是單一的，憲法解釋活動(dòng)可以通過(guò)多種形式得以展開(kāi)，不僅違憲審查的過(guò)程和法定機(jī)關(guān)專門(mén)解釋的過(guò)程涉及憲法解釋權(quán)的行使，立法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法制定法律的過(guò)程也涉及到憲法的解釋。這是因?yàn)?，憲法?guī)范具有原則性的特點(diǎn)，立法者在將憲法的原則性規(guī)定具體化的過(guò)程中，不可避免地加入自己的主觀因素，并結(jié)合當(dāng)前社會(huì)的普遍正義觀對(duì)憲法條文之內(nèi)在含義加以探尋和篩選，使依據(jù)憲法所立之法能夠與社會(huì)生活相適應(yīng)。因而，雖然我國(guó)憲法中規(guī)定了憲法解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，但全國(guó)人大在制定法律的過(guò)程中實(shí)際上也行使著一定的憲法解釋權(quán)，這是一種寓解釋于立法的解釋方式，是全國(guó)人大行使《憲法》第62條所賦予的立法權(quán)的應(yīng)有之義，全國(guó)人大以這種方式行使憲法解釋權(quán)并不構(gòu)成對(duì)憲法賦予全國(guó)人大常委會(huì)之憲法解釋權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。通過(guò)全國(guó)人大在立法過(guò)程中對(duì)憲法中的正當(dāng)行政程序進(jìn)行挖掘并將之具體化于法律條文中，憲法中的正當(dāng)程序價(jià)值將得以真正進(jìn)入公民的生活世界，成為約束行政權(quán)恣意妄為的利器。

二、基本權(quán)利條款的程序價(jià)值 我國(guó)憲法專設(shè)一章即第二章以規(guī)定公民的基本權(quán)利。憲法對(duì)公民基本權(quán)利的設(shè)定，不僅建構(gòu)了公民與國(guó)家間基本的法律關(guān)系模式，更弘揚(yáng)了國(guó)家與公民之間平等的理念。這種平等理念具有豐富的正當(dāng)行政程序內(nèi)涵，其反對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政程序的壟斷，倡導(dǎo)平等型、交互式的程序機(jī)制。

（一）基本權(quán)利的平等屬性

通說(shuō)認(rèn)為，基本權(quán)利具有“主觀權(quán)利”和“客觀法律秩序”兩方面的屬性。“雙重性質(zhì)”理論之下指導(dǎo)的基本權(quán)利之憲法解釋框架，構(gòu)筑了一個(gè)精致嚴(yán)密并井然有序的基本權(quán)利保障體系，使國(guó)家權(quán)力及其運(yùn)行界限、政府組織形式乃至整個(gè)社會(huì)生活的安排都在以人格尊嚴(yán)為核心的基本權(quán)利基礎(chǔ)上得以整合[4]。

除了主觀權(quán)利和客觀法律秩序兩方面的屬性之外，基本權(quán)利還具有第三方面的屬性——平等?；緳?quán)利建構(gòu)了公民與國(guó)家之間的平等關(guān)系，在此關(guān)系中，公民與國(guó)家一樣，都是作為獨(dú)立的法律人格者存在，不存在公民依附于國(guó)家之狀況，公民具有意志的自由，并可依其自由意志請(qǐng)求國(guó)家為或不為一定的行為。平等權(quán)能夠構(gòu)成除主觀權(quán)利和客觀法律秩序之外的第三種屬性，甚至是作為基本權(quán)利的基礎(chǔ)性屬性而存在。這是因?yàn)?，其一，從古典自然法的角度而言，為了使社?huì)得以存續(xù)，為了確保自然法和國(guó)家法的實(shí)施，人們必須締結(jié)兩個(gè)基本契約。第一個(gè)契約是人們之間為了放棄自然自由狀態(tài)并為了保護(hù)其相互間的安全而結(jié)成一種永久的共同體而達(dá)成的契約。在締結(jié)共同體契約的前提下，人們還需要締結(jié)第二個(gè)契約，即公民和政治共同體的契約。根據(jù)這個(gè)契約，統(tǒng)治者宣誓滿足公共安全的需要，而公民則承諾服從統(tǒng)治者，并在一切有關(guān)國(guó)家安全的事務(wù)方面，使自身的意志受制于統(tǒng)治者的權(quán)力[5]。如果說(shuō)自然狀態(tài)下的契約觀念約束著憲法的制定的話，那么上述兩個(gè)契約則著實(shí)構(gòu)成了憲法的基本內(nèi)容。并且，第二個(gè)契約所表彰的，不僅是公民的安全需要和國(guó)家的作為義務(wù)，其實(shí)質(zhì)上建構(gòu)了公民與國(guó)家之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種關(guān)系不僅基于公民與國(guó)家之間的平等而產(chǎn)生，其對(duì)公民與國(guó)家間的權(quán)利義務(wù)之配置，著實(shí)也彰顯著公民與國(guó)家間平等的理念。因而，平等實(shí)乃基本權(quán)利的基本內(nèi)涵。其二，從實(shí)證的角度而言，平等屬性依然構(gòu)成主觀權(quán)利屬性和客觀法律秩序?qū)傩缘那疤帷＿@是因?yàn)?，一方面，基本?quán)利具有的主觀權(quán)利屬性彰顯了公民向國(guó)家提出請(qǐng)求的合法性和合理性，只有在國(guó)家與公民平等的前提下，公民向國(guó)家所為的“請(qǐng)求”才不是“乞求”，故國(guó)家不能以高高在上的姿態(tài)將滿足公民之合理請(qǐng)求作為一種“賞賜”。即是說(shuō)，只有在國(guó)家與公民平等的前提下，主觀權(quán)利所具備的“請(qǐng)求”屬性方具有強(qiáng)制力，促使國(guó)家履行其義務(wù)。另一方面，就基本權(quán)利所具備的客觀法律秩序?qū)傩远?，基本?quán)利固然是督促公權(quán)力保護(hù)公民權(quán)利的客觀秩序或者客觀法，這種督促若非以平等為前提，同樣會(huì)使國(guó)家之保護(hù)義務(wù)淪為國(guó)家對(duì)公民的恩賜。因而，基本權(quán)利之基礎(chǔ)在于國(guó)家與公民的平等，平等是基本權(quán)利的第三種屬性，憲法對(duì)基本權(quán)利的規(guī)定，旨在建立一種國(guó)家與公民間的平等關(guān)系。

當(dāng)然，這種平等關(guān)系與《憲法》第33條所規(guī)定的平等權(quán)是不同的。《憲法》第33條規(guī)定中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等，這種平等是私主體間的平等，其僅具有要求國(guó)家對(duì)公民予以平等保護(hù)的作用。而基本權(quán)利條款則從總體上彰顯國(guó)家與公民間的平等，反對(duì)國(guó)家對(duì)公民自由意志的干預(yù)，為建構(gòu)公民與國(guó)家間的商談模式奠定基礎(chǔ)。

（二）行政程序?qū)ζ降鹊谋Ｕ?/p>

我國(guó)憲法對(duì)公民基本權(quán)利的規(guī)定，從總體上建構(gòu)了公民與國(guó)家之間的平等關(guān)系，這種平等關(guān)系，不僅具有實(shí)體上的價(jià)值，還具有程序上的價(jià)值。甚至從一定程度上而言，平等的實(shí)體性價(jià)值還需要通過(guò)程序機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

具體而言，在行政法領(lǐng)域，我國(guó)學(xué)者一般都認(rèn)為，行政實(shí)體法律關(guān)系是一種平等而不對(duì)等的關(guān)系。所謂平等，即行政法律關(guān)系主體雙方均為獨(dú)立的法律人格者，雙方互有權(quán)利義務(wù)，不允許存在一方只行使權(quán)利而另一方只履行義務(wù)的情況。而雙方的不對(duì)等則主要表現(xiàn)在其權(quán)利義務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上不對(duì)等，即在質(zhì)量方面，行政主體行使的是國(guó)家行政職權(quán)，具有優(yōu)越性，行政相對(duì)人行使的是普通的權(quán)利義務(wù)；在數(shù)量方面，行政主體之權(quán)利要多于行政相對(duì)人之權(quán)利，而相對(duì)人所負(fù)義務(wù)較多?；诖?，為扭轉(zhuǎn)實(shí)體法律關(guān)系中的不對(duì)等關(guān)系，在程序法律關(guān)系中應(yīng)當(dāng)形成另一種反向的不對(duì)等關(guān)系，即行政程序法應(yīng)重點(diǎn)制約行政主體的行政行為，這種制約通過(guò)在程序中為行政主體設(shè)定更多的義務(wù)性規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)，從而維持公民權(quán)利和行政權(quán)力之間的平衡關(guān)系[6]。

上述試圖通過(guò)行政程序之制約功能建構(gòu)行政主體與公民之間的對(duì)等關(guān)系努力是值得肯定的，其建構(gòu)的立體式的平衡機(jī)制也具有一定的借鑒意義。然而，行政程序本身并未形成反向的不對(duì)等關(guān)系，即公民優(yōu)于行政主體的關(guān)系，而是一種使公民與行政主體處于對(duì)等的地位規(guī)則。這是因?yàn)?，程序本身是一種公平競(jìng)賽的機(jī)制，競(jìng)賽的參與各方都具有同等的地位，各參與主體都能夠依自己的意志參與博弈的過(guò)程，從而影響另一方的策略選擇而維護(hù)自己的最大利益，最終達(dá)致參與雙方共同利益最大化的結(jié)果。如果一方參與主體具有支配和控制另一方的實(shí)力和地位，則決策做出的過(guò)程實(shí)際上是依支配者的意志而為的，這樣的程序機(jī)制難以說(shuō)是正當(dāng)?shù)某绦驒C(jī)制。另外，正當(dāng)程序還具有分化的功能，分化意味著“程序中的決定者不但不集中決定權(quán)，而且將決定權(quán)分解于程序的過(guò)程之中，即通過(guò)角色分派體系來(lái)完成。程序參與者的角色就位后根據(jù)程序法的規(guī)定各司其職，互相配合，互相牽制?！盵7]基于分化的功能，在行政程序當(dāng)中，行政主體在實(shí)體法上所具有的優(yōu)越地位被隔離于程序機(jī)制之外，此時(shí)的行政主體，與其說(shuō)是作為國(guó)家行政權(quán)的享有者，還不如說(shuō)是作為程序的參與一方更為貼切。“這可不是那種我‘就是我的自由競(jìng)勝之所。相反，每一個(gè)參與其中的人都強(qiáng)使自己的個(gè)性服從于法律程序的要求。于是，法律正義的崇高理念——客觀、公正、一致、公平——就被戲劇化了?！盵8]

因而，行政主體對(duì)其實(shí)體權(quán)力的行使，將不可依其單方意志而為之，行政決策做出的過(guò)程，也應(yīng)當(dāng)摻和相對(duì)方的意志，決策的結(jié)果由雙方主體經(jīng)博弈而生成。具體而言，行政主體應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)和調(diào)查取證的基礎(chǔ)上對(duì)相關(guān)事實(shí)做出認(rèn)定，并嚴(yán)格依據(jù)行政事實(shí)做出決定，行政主體于實(shí)體法上享有的裁量權(quán)將被程序法所分割和限制。因而，從這種意義上說(shuō)，基于行政主體與相對(duì)人之權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等，二者間的平等關(guān)系實(shí)際上需要通過(guò)程序來(lái)建構(gòu)，憲法實(shí)體規(guī)范所宣示的平等精神，實(shí)為制定行政程序法典之最高依據(jù)。

將憲法實(shí)體條款中的平等價(jià)值作為行政程序法的立法依據(jù)，在具體的程序規(guī)則設(shè)置方面，則需要打破行政機(jī)關(guān)對(duì)程序的壟斷[9]。正當(dāng)程序的意義在于為程序的各方參與者提供平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，而所謂的對(duì)話，不僅是意見(jiàn)的表達(dá)，還包括意見(jiàn)的聽(tīng)取和合理的意見(jiàn)對(duì)最后決定的影響。因而，只有程序各方都能充分表達(dá)其利益訴求，且其意志能對(duì)最終結(jié)果產(chǎn)生影響，這樣的程序才有消彌沖突的可能，才算得上正當(dāng)?shù)某绦?。換言之，正當(dāng)程序的生命在于打破程序壟斷，秉承憲法平等精神的行政程序法，必須打破行政主體對(duì)行政程序壟斷，方能實(shí)現(xiàn)程序的過(guò)程及其結(jié)果的正義。

打破行政機(jī)關(guān)壟斷的途徑有二：一是設(shè)置吸納相對(duì)人參與的程序，實(shí)現(xiàn)程序的交互性。所謂程序的交互性，即是指程序機(jī)制應(yīng)當(dāng)充分吸納利益相關(guān)方的參與，為各方之利益訴求提供協(xié)商、交涉和辯論的渠道。“從本質(zhì)上講，協(xié)商型程序也是一種參與過(guò)程。在合作（協(xié)商）模式下，參與可以改進(jìn)規(guī)則的信息基礎(chǔ)從而提升決定的質(zhì)量，并因此增加成功實(shí)施的可能性，并且就規(guī)則在實(shí)踐中的效果提供重要的反饋?！盵10]實(shí)質(zhì)上，源于英國(guó)自然法中的自然公正原則的正當(dāng)程序理念從其產(chǎn)生之時(shí)起，即具有意見(jiàn)交涉的要求。在交涉性的程序中，相對(duì)人的介入構(gòu)成制約行政主體的力量，行政權(quán)力行使之合理性經(jīng)由行政主體與相對(duì)人之意志交涉而得以證成。二是強(qiáng)化相對(duì)人之意見(jiàn)對(duì)行政主體之決定的影響。相對(duì)人參與行政程序表達(dá)其意見(jiàn)，更多地僅具有機(jī)會(huì)平等的意義，其意見(jiàn)能否被行政主體所聽(tīng)取并被吸收到行政決定所做出的結(jié)果中，這不僅事關(guān)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)，也是程序平等的核心內(nèi)涵。也就是說(shuō)，在聽(tīng)證程序中，公眾不僅應(yīng)當(dāng)能夠“參與”行政過(guò)程，參加聽(tīng)證的公眾意見(jiàn)和意志還應(yīng)當(dāng)起到?jīng)Q定性作用，使行政決定或行政決策所體現(xiàn)的就是參加聽(tīng)證的公眾的意志，而非行政系統(tǒng)的單方意志[11]。只有行政相對(duì)人之意志具有制約行政機(jī)關(guān)意志、影響行政決定之結(jié)果的力量，行政主體與相對(duì)人之間才真正地具有平等的地位。

在現(xiàn)代行政法實(shí)踐中，保證行政相對(duì)人之意見(jiàn)能夠體現(xiàn)于行政決定之結(jié)果的制度是存在的，這種制度就是案卷排他制度。所謂案卷排他制度，即行政機(jī)關(guān)的決定只能以通過(guò)聽(tīng)證形成的案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉、未論證的事實(shí)作為根據(jù)[12]。而聽(tīng)證過(guò)程所形成的案卷，實(shí)乃相對(duì)人與行政主體意見(jiàn)交涉之集中地，是相對(duì)人意志制約行政主體意志的戰(zhàn)場(chǎng)。因而，我國(guó)制定的行政程序法應(yīng)當(dāng)規(guī)定案卷排他制度，從而使相對(duì)人的意見(jiàn)能夠約束行政權(quán)的行使，進(jìn)而建構(gòu)行政主體與相對(duì)人平等博弈的機(jī)制，只有這樣才符合憲法基本權(quán)利規(guī)范的平等精神。實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)行法律中也存在案卷排他制度，如《行政許可法》第48條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出行政許可決定。然而，案卷排他制度并未存在于所有的行政聽(tīng)證過(guò)程中，如行政處罰法盡管制定了聽(tīng)證程序，聽(tīng)證筆錄對(duì)處罰決定的作出并無(wú)約束力。行政程序法應(yīng)當(dāng)將案卷排他制度作為所有聽(tīng)證制度的當(dāng)然組成部分，使之存在于全部的聽(tīng)證過(guò)程，從而從程序上保障公民與行政機(jī)關(guān)的平等。

三、人格尊嚴(yán)條款的程序價(jià)值 上文提到，我國(guó)憲法中的基本權(quán)利條款從總體上表征公民與國(guó)家間或者相對(duì)人與行政主體間的平等關(guān)系，這種平等關(guān)系具有程序平等的內(nèi)涵，是打破程序壟斷和增強(qiáng)相對(duì)人之意志對(duì)行政主體的約束力的憲法依據(jù)。不僅基本權(quán)利條款從總體上具有正當(dāng)程序價(jià)值，基本權(quán)利條款中的人格尊嚴(yán)條款作為獨(dú)立的條款，其亦構(gòu)成行政程序法立法之依據(jù)。

（一）人格尊嚴(yán)條款解讀

我國(guó)《憲法》第38條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯，禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。此即為我國(guó)憲法的人格尊嚴(yán)條款。我國(guó)憲法中的人格尊嚴(yán)是一個(gè)難以界定和解釋的概念。至于人格尊嚴(yán)條款表征的是個(gè)別權(quán)利還是權(quán)利集合，這是個(gè)值得探討的問(wèn)題。

憲法學(xué)者大都從個(gè)別權(quán)利的角度解讀人格尊嚴(yán)條款，即認(rèn)為人格尊嚴(yán)包括姓名權(quán)、肖像權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等具體權(quán)利?！叭烁褡饑?yán)，是指與公民人身緊密相連的姓名、名譽(yù)、肖像、榮譽(yù)等不容侵犯的權(quán)利。具體包括公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)和榮譽(yù)權(quán)。”[13]將人格尊嚴(yán)解釋為個(gè)別權(quán)利的作法是值得肯定的。按語(yǔ)法解釋的方法解釋?xiě)椃ㄖ械娜烁褡饑?yán)條款，《憲法》第38條上半部分規(guī)定了中華人民共和國(guó)公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯，下半部分則規(guī)定禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害，這說(shuō)明人格尊嚴(yán)作為主觀公權(quán)利，其保護(hù)方式主要為禁止用任何方法對(duì)公民進(jìn)行侮辱、誹謗和誣告陷害。而侮辱、誹謗和陷害的指向?qū)ο笫枪竦男彰麢?quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)等具體的權(quán)利，因而，人格尊嚴(yán)條款之基本內(nèi)容在于對(duì)公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)等具體的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，公民的姓名權(quán)、肖像權(quán)、隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)等個(gè)別權(quán)利是人格尊嚴(yán)的重要組成部分。

當(dāng)然，語(yǔ)法解釋只是憲法解釋方法中的一種，除了語(yǔ)法解釋之外，尚存在目的解釋、體系解釋等方法。體系解釋要求解釋者將需要解釋的法律條文與其他法律條文聯(lián)系起來(lái)，從該法律條文與其他法律條文的聯(lián)系及其在所屬法律文件中的地位等方面入手，系統(tǒng)地、全面地分析該法律條文的含義和內(nèi)容。按體系解釋的方法解釋《憲法》第38條，我們可以發(fā)現(xiàn)《憲法》第38條前段與后段之間以句號(hào)隔開(kāi)，前段可以視為一個(gè)具有一定概括性的一般規(guī)定，而后段則可視為是以前者為基礎(chǔ)的特別規(guī)定，前者是后者的基礎(chǔ)，后者只是對(duì)有關(guān)禁止性侵權(quán)行為類型的不完全列舉，并未完全將前者的內(nèi)容加以具體化，因而，前者與后者之間存在一定的獨(dú)立關(guān)系?；谶@種獨(dú)立關(guān)系，前段的“公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯”之規(guī)定，在一定程度上類似于《德國(guó)基本法》第1條中的“人的尊嚴(yán)不可侵犯”或《日本憲法》第13條中的“所有國(guó)民作為個(gè)人而受尊重”的那種原則性的概括條款，因此體現(xiàn)了整個(gè)保障體系的基礎(chǔ)性價(jià)值。[14]

從這個(gè)角度理解，一方面，人格尊嚴(yán)是權(quán)利主體憲法地位的基礎(chǔ)，集中反映了憲法所維護(hù)的人權(quán)價(jià)值。另一方面，人格尊嚴(yán)與私生活權(quán)的保護(hù)有著密切的聯(lián)系，使公民享有私生活領(lǐng)域的權(quán)利與自由，保障公民不受他人利用暴力或其他方法公然貶低其人格、破壞其名譽(yù)，或者捏造虛構(gòu)的事實(shí)損害其人格。為此，我國(guó)憲法規(guī)范中的人格尊嚴(yán)即既包含了個(gè)別權(quán)利，同時(shí)又是一種“集合的人權(quán)”。

（二）行政程序?qū)θ烁褡饑?yán)的保障

如上所述，我國(guó)憲法中的人格尊嚴(yán)不僅包含姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)等個(gè)別權(quán)利，還從總體上表征人之為人所具有的價(jià)值和應(yīng)當(dāng)受到的尊重。人格尊嚴(yán)對(duì)于正當(dāng)程序具有重要意義，其甚至是正當(dāng)程序的內(nèi)核和程序是否正當(dāng)?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。換言之，我國(guó)憲法中的人格尊嚴(yán)條款不僅表征著對(duì)姓名權(quán)、肖像權(quán)、名譽(yù)權(quán)等個(gè)別權(quán)利的保護(hù)，更作為基礎(chǔ)性價(jià)值原理而存在，同時(shí)弘揚(yáng)著正當(dāng)程序的價(jià)值理念。

1.人格尊嚴(yán)對(duì)程序公正的要求

人之為人，首先要求其能夠被其他人視為自己的同類，從而予以其公正的對(duì)待，這樣才能構(gòu)成對(duì)人之為人所具有的人格與尊嚴(yán)的尊重。行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人之權(quán)利的恣意處置，對(duì)相同情況的不同處理，莫不構(gòu)成對(duì)公正、對(duì)人性尊嚴(yán)的諷刺！因此，人格尊嚴(yán)的保障首先要求行政活動(dòng)的開(kāi)展在實(shí)體上和程序上是公正的。實(shí)體公正要求行政機(jī)關(guān)之決定結(jié)果符合人之一般理性所認(rèn)同的正義標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)同樣的情況予以相同的處理；程序公正則要求行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)中不做自己的法官，不單方接觸，不在未通知、未聽(tīng)取相對(duì)人申辯意見(jiàn)的情況下作出對(duì)相對(duì)人不利的行政行為[15]。

基于人格尊嚴(yán)對(duì)程序公正的要求，行政程序法即應(yīng)當(dāng)設(shè)置一種隔離機(jī)制，將不相關(guān)的因素隔離于做出決定的程序之外。影響行政決定之公正性的不相關(guān)因素主要包括決定者的個(gè)人偏見(jiàn)以及決定與待決定事項(xiàng)之間存在著利益牽連。利益牽連不僅包括財(cái)產(chǎn)利益或金錢(qián)利益，還包括其他足以影響行政決定的非財(cái)產(chǎn)因素，感情利益和精神利益是其重要組成部分。而個(gè)人偏見(jiàn)主要指?jìng)€(gè)人情感受到某種預(yù)設(shè)的觀點(diǎn)或偏好的支配，其構(gòu)成要件為決定者不當(dāng)?shù)仄蛞环交驅(qū)α硪环綉延袛骋?。行政程序要將不?dāng)因素排除于決定過(guò)程之外，并且使得人們有理由相信決定過(guò)程是公正的，就需要一系列程序制度予以保證，這些制度主要包括回避制度、禁止單方接觸制度、職能分離制度等。

回避制度始于英國(guó)普通法中的自然公正原則。該原則要求任何人都不得做自己案件的法官。經(jīng)演變和發(fā)展的自然公正原則不僅要求任何人不得做自己案件的法官，還要求任何人不得做與自己的利益相關(guān)的案件的法官。“它要求主持者在對(duì)抗的雙方當(dāng)事人之間保持一種超然的、無(wú)偏私的客觀立場(chǎng)，排除利益的干擾，使當(dāng)事人受到同樣公平的對(duì)待，從而作出符合法律規(guī)定的公正決定?！盵16]回避制度構(gòu)成了程序公正的前提，也是人之尊嚴(yán)的需要。這是因?yàn)椋祟惥哂刑烊坏墓楦?，在相互交往的過(guò)程中維護(hù)公認(rèn)的公正狀態(tài)是社會(huì)正常發(fā)展的前提，也是人之情感的追求。當(dāng)人類進(jìn)入行政程序中時(shí)，程序的公正性是人們關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。程序公正的第一要義，是程序的操縱者與程序的結(jié)果應(yīng)當(dāng)沒(méi)有任何利害關(guān)系，否則程序的操縱者可能會(huì)利用自己在程序中的優(yōu)勢(shì)地位，促使程序的結(jié)果向著有利于操縱者的方向發(fā)展[17]。此時(shí)，人之公正情感將受到巨大傷害，人性尊嚴(yán)將受到嚴(yán)重侵犯。而禁止單方接觸制度和職能分離制度實(shí)質(zhì)上是回避制度的延伸，在行政程序的過(guò)程中，如果行政主體之工作人員與一方當(dāng)事人進(jìn)行單方面的接觸，或者參與調(diào)查的工作人員同時(shí)進(jìn)行決定，該工作人員難免對(duì)該當(dāng)事人形成先入為主的印象，或?yàn)槠剑驗(yàn)閿硨?duì)，或者對(duì)其調(diào)查過(guò)程中認(rèn)定的事實(shí)存在頑固的印象，從而影響行政事務(wù)的公正處理。

因而，如果行政程序立法追求正當(dāng)程序的價(jià)值，那么立法就應(yīng)當(dāng)以人格尊嚴(yán)為其價(jià)值指引，從憲法的人格尊嚴(yán)條款中挖掘出程序公正理念，并通過(guò)回避制度、禁止單方面接觸制度和職能分離制度的建構(gòu)，使得相對(duì)人之人格尊嚴(yán)在行政程序中真正得到行政主體的尊重。

2.人格尊嚴(yán)對(duì)程序公正的要求

人格尊嚴(yán)條款不僅表征程序的公正，還意含著程序的公開(kāi)。這是因?yàn)?，人之尊?yán)在行政過(guò)程中受到尊重，則意味著人在行政活動(dòng)當(dāng)中并非行政管理的客體，而是行政法律關(guān)系的主體，能夠被視為獨(dú)立的法律人格者。相對(duì)人作為行政法律關(guān)系的主體，則意味著相對(duì)人并非任由行政主體宰割的羔羊。相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)知曉其權(quán)利被行政機(jī)關(guān)依何種法律規(guī)范、以何種方式做出何種處理。行政程序的公開(kāi)性成為維護(hù)相對(duì)人之主體地位的制度性機(jī)制?；诖?，憲法中的人格尊嚴(yán)條款可以成為行政程序法制定過(guò)程中設(shè)置行政公開(kāi)制度的憲法依據(jù)。

行政公開(kāi)主要包括以下主要內(nèi)容：其一是事前公開(kāi)職權(quán)依據(jù)。在現(xiàn)代社會(huì)，基于職權(quán)法定的原則，行政機(jī)關(guān)的一切行政職權(quán)皆由法律賦予，無(wú)法律即無(wú)行政。因而，行政主體之職權(quán)依據(jù)即為賦予其職權(quán)的法律。法律經(jīng)由人民選擇代表組成人民代表大會(huì)而制定，其是人民主權(quán)的行使結(jié)果，是人民意志的體現(xiàn)。基于社會(huì)契約的理念，人們一旦參與這一法律制定的過(guò)程，則默認(rèn)了對(duì)立法結(jié)果的遵守。行政主體在行政職權(quán)之前公示其權(quán)力行使的法律依據(jù)，則能夠使相對(duì)人知悉法律對(duì)行政權(quán)的確認(rèn)和限定。相對(duì)人基于其在參與立法過(guò)程中以默示方式作出的遵守法律的承諾，對(duì)依法而為的行政權(quán)亦應(yīng)予以配合。因而，行政主體對(duì)行政職權(quán)之依據(jù)的公示，能夠增強(qiáng)行政權(quán)行使之說(shuō)理性，使得相對(duì)人能夠因“理解”而予以合作，而非因“強(qiáng)力”而予以服從。如此，人之尊嚴(yán)方得到尊重。其二，事中公開(kāi)決定過(guò)程。行政主體之決定的做出，應(yīng)當(dāng)吸納當(dāng)事人的參與，使得當(dāng)事人對(duì)與自己相關(guān)的行政事務(wù)的做出能夠發(fā)揮有實(shí)質(zhì)效果的影響。因而，處理過(guò)程公開(kāi)對(duì)行政相對(duì)人維護(hù)自身的合法權(quán)益和保障社會(huì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)具有重要的法律意義。其三，事后公開(kāi)決定結(jié)果，即行政主體作出影響行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政決定之后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將行政決定的具體內(nèi)容向行政相對(duì)人公開(kāi)。事后公開(kāi)決定結(jié)果對(duì)于維護(hù)人之尊嚴(yán)的意義在于，相對(duì)人對(duì)影響其利益的結(jié)果的知曉，是其提起行政訴訟或者行政復(fù)議的前提，而相對(duì)人對(duì)其正當(dāng)權(quán)利的救濟(jì)主張，則表明其權(quán)利不是任由行政主體處置的客體。行政程序法對(duì)以上行政公開(kāi)制度的規(guī)定，將有利于相對(duì)人之人格尊嚴(yán)的保護(hù)。

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本文責(zé)任編輯：林士平