蘇艷

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市人口日益增多，城市住房需求不斷擴(kuò)大。在近幾年大城市住房?jī)r(jià)格高企并持續(xù)上漲的情況下，租賃住房成為城市居民特別是中低收入居民解決住房問(wèn)題的主要渠道。但是受保障性租賃住房供應(yīng)偏少、租賃制度建設(shè)滯后、租賃市場(chǎng)極度不規(guī)范等多種因素的影響，近些年中國(guó)住房租賃領(lǐng)域暴露出下面一系列問(wèn)題，并有待通過(guò)一系列的制度建設(shè)加以解決。

問(wèn)題

1.低端市場(chǎng)租金上漲較快。近些年，各類媒體對(duì)房租過(guò)快上漲問(wèn)題報(bào)道不斷。事實(shí)上，關(guān)注租賃市場(chǎng)的人都會(huì)發(fā)現(xiàn)，在房?jī)r(jià)快速上漲的十多年時(shí)間里，租金的漲幅也在快速持續(xù)上漲，不少城市租金也是翻了多倍，據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)統(tǒng)計(jì)，北京近十年住房租金漲幅近150%，這也幾乎是大中城市的漲幅水平。以上海為例，一套外環(huán)內(nèi)的中等（面積、裝修等綜合考慮）兩居室不低于2500元；中環(huán)內(nèi)的中等兩居室不低于3500元。一般來(lái)說(shuō)，這種每套月租金在3000元及以下出租住房的承租人以城市低收入年輕白領(lǐng)為主，這類群體大多為來(lái)自中小城市和農(nóng)村的城市新移民，并且多處于職業(yè)發(fā)展的起步階段，面臨經(jīng)濟(jì)壓力、職場(chǎng)壓力。這也是不少媒體報(bào)道大學(xué)畢業(yè)生逃離北上廣深的理由之一。

2.一線城市群租現(xiàn)象普遍。相比按套承租的住房承租人而言，目前在一線城市還有相當(dāng)大一部分經(jīng)濟(jì)承受能力更低的群體，如剛剛畢業(yè)尚未找到工作的大學(xué)生，在零售、餐飲、生活服務(wù)、培訓(xùn)等低收入行業(yè)工作的低職位人群，建筑、制造業(yè)的農(nóng)民工等。他們只能按室甚至按床位承租住房，由于人數(shù)眾多，因而形成了一個(gè)龐大的群租需求群體，形成許多城市特別是一線城市的群租現(xiàn)象。

在空置住房較多的城市（如上海），群租現(xiàn)象主要出現(xiàn)在中心城區(qū)的一些新建商品房樓盤，并有向老式工房和里弄住宅蔓延趨勢(shì)；在中心城區(qū)尚存在“城中村”的城市（如廣州、武漢），群租現(xiàn)象多發(fā)于“城中村”地區(qū)；在中心城區(qū)住房更為緊張的城市（如北京），群租現(xiàn)象就外移至離城市較近的郊區(qū)農(nóng)村（如北京的唐家?guī)X）。近年來(lái)，很多城市通過(guò)多種手段來(lái)禁止群租，但至今無(wú)法全面消除。

3.租賃關(guān)系不穩(wěn)定，糾紛頻發(fā)。目前私人住房租賃合同大多為一年期，而且一般私人房東不會(huì)延長(zhǎng)合同期限，每到租約快到期之時(shí)，租賃雙方就需要再次協(xié)議。即使在租賃期限內(nèi)，受出租人出售住房、或家庭自身原因（如子女結(jié)婚等）影響，承租人經(jīng)常面臨出租人提前終止租約的要求，租賃關(guān)系很不穩(wěn)定。同時(shí)，租賃雙方因續(xù)約、提前終止租約、公用事業(yè)費(fèi)交繳以及住房裝修、設(shè)備、家具質(zhì)量、維修、增配乃至第三方損失（如漏水損壞鄰居房屋）等問(wèn)題而產(chǎn)生的各類糾紛也很多。

4.出租住房缺乏專業(yè)管理，存在大量安全隱患。目前，私人出租的住房，存在著產(chǎn)權(quán)人與使用人分離的狀態(tài)，在此過(guò)程中，出租住房的日常監(jiān)護(hù)常常處于缺失狀態(tài)。如出租房的設(shè)備老化（如熱水器超過(guò)使用期、煤氣自來(lái)水軟管老化、空調(diào)室外機(jī)托架銹蝕），產(chǎn)權(quán)人不知曉或無(wú)心知曉，承租人也因房屋產(chǎn)權(quán)并不屬于自己和非長(zhǎng)期使用而疏于檢查或樂(lè)于濫用（如亂拉電線、超負(fù)荷使用電器），導(dǎo)致出租住房存在大量安全陷患。這類問(wèn)題在群租住房中更為集中。同時(shí)，出租住房中的居住人處于一種相對(duì)匿名狀態(tài)，為其實(shí)施不法、不軌行為提供了較便利的條件，因此，出租住房?jī)?nèi)的社會(huì)治安也存在很大隱患。近年來(lái)，出租住房?jī)?nèi)居住人因煤氣泄漏、墜樓、強(qiáng)奸、兇殺等致死事件屢有發(fā)生，正是這類安全隱患的表現(xiàn)。

5.租賃合同備案率低，市場(chǎng)監(jiān)管缺失。長(zhǎng)期以來(lái)，租賃登記備案制度遠(yuǎn)沒(méi)有得到落實(shí)，普通居民在進(jìn)行住房租賃時(shí)，不辦理租賃合同備案的情況十分普遍。根據(jù)2012年上海易居房地產(chǎn)研究院對(duì)上海租賃住房的抽樣調(diào)查顯示，上海也僅有30%左右出租住房進(jìn)行了備案。據(jù)媒體報(bào)道，北京、合肥等城市租賃備案率不足20%。而由于租賃合同備案率低，房地產(chǎn)管理部門無(wú)法掌握住房租賃市場(chǎng)的交易情況。由于大多數(shù)住房出租人是私人，工商、稅務(wù)部門也難以掌握出租人情況，同時(shí)，公安、計(jì)生、街道目前也缺乏對(duì)租賃住房的承租人進(jìn)行管理的有效制度，因此，目前住房租賃市場(chǎng)處于嚴(yán)重的監(jiān)管缺失狀態(tài)。

成因

1.房地產(chǎn)市場(chǎng)尚處于發(fā)展的初級(jí)階段。經(jīng)過(guò)十多年的快速發(fā)展，中國(guó)城鎮(zhèn)人均居住面積大幅增長(zhǎng)，從2003年的25平方米/人增長(zhǎng)到2013年的33平方米/人。但和發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的房地產(chǎn)市場(chǎng)相比，中國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展嚴(yán)重滯后。房地產(chǎn)市場(chǎng)是典型的以買賣市場(chǎng)為主，房地產(chǎn)間接市場(chǎng)（房地產(chǎn)出租企業(yè)股票、房地產(chǎn)投資基金份額交易市場(chǎng)）尚未形成，這是導(dǎo)致上述住房租賃市場(chǎng)諸多問(wèn)題的關(guān)鍵原因。而發(fā)達(dá)國(guó)家成熟的房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)形成了房地產(chǎn)買賣市場(chǎng)和房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)并重、直接市場(chǎng)和間接市場(chǎng)并舉的市場(chǎng)，擁有大量資金的機(jī)構(gòu)投資人/出租人在良性促進(jìn)著租賃市場(chǎng)的發(fā)展。

2.房地產(chǎn)市場(chǎng)制度建設(shè)相對(duì)落后。迄今為止，有關(guān)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的規(guī)制尚缺乏一套完整、系統(tǒng)的制度，對(duì)于住房、住房租賃以及土地、金融、房地產(chǎn)業(yè)管理乃至相關(guān)的稅收，尚存在許多法律法規(guī)的空白。

就住房租賃而言，在法律層面的規(guī)制主要是《合同法》、《物權(quán)法》涉及，但《合同法》并未針對(duì)住房租賃的特殊性進(jìn)行規(guī)定，《物權(quán)法》則主要涉及出租人。其他由各地方政府部門出臺(tái)的住房租賃管理辦法，在法院處理住房租賃糾紛時(shí)并不具有法律效力，因此也就起不到實(shí)際的規(guī)制作用。所以，對(duì)于目前住房租賃市場(chǎng)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，很多都處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)。更為重要的問(wèn)題是，現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)大都無(wú)意將保護(hù)住房承租人的利益作為立法宗旨，基本上是立足于平等保護(hù)出租人與承租人雙方當(dāng)事人的利益。盡管《合同法》等相關(guān)法律中也有保護(hù)承租人利益的零星規(guī)定，但從總體上看，并未突出和強(qiáng)調(diào)對(duì)承租人利益的特別保護(hù)。國(guó)外立法中一些常見(jiàn)的保護(hù)承租人利益的制度（如押金的規(guī)制、出租人解除權(quán)的限制、出租人運(yùn)用私力救濟(jì)的限制等）在中國(guó)相關(guān)法律中付之闕如。

不僅如此，中國(guó)現(xiàn)行法律中的一些規(guī)定不僅未能對(duì)承租人予以特別保護(hù)，反倒是明顯傾向于出租人的利益。例如，《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第12條規(guī)定，“承租人經(jīng)出租人同意裝飾裝修，租賃期間屆滿時(shí)，承租人請(qǐng)求出租人補(bǔ)償附合裝飾裝修費(fèi)用的，不予支持。但當(dāng)事人另有約定的除外”；該解釋第13條規(guī)定，“承租人未經(jīng)出租人同意裝飾裝修或者擴(kuò)建發(fā)生的費(fèi)用，由承租人負(fù)擔(dān)。出租人請(qǐng)求承租人恢復(fù)原狀或者賠償損失的，人民法院應(yīng)予支持”。可見(jiàn)，無(wú)論承租人對(duì)租賃房屋進(jìn)行的裝飾裝修是否征得了出租人同意，當(dāng)租賃期間屆滿時(shí)，承租人都無(wú)權(quán)請(qǐng)求出租人償還相關(guān)費(fèi)用，其結(jié)果便是出租人因之不當(dāng)?shù)美?，而承租人因之蒙受損失，這種做法與其他國(guó)家（地區(qū)）的立法相去甚遠(yuǎn)。endprint

另外一個(gè)重要缺陷是，中國(guó)法律法規(guī)中有關(guān)住房租賃的相關(guān)規(guī)定多為任意性規(guī)定，幾乎所有關(guān)于保護(hù)承租人利益的規(guī)定都可通過(guò)合同約定排除其適用，這種狀況顯然不利于對(duì)住房承租人利益的保護(hù)。例如，《合同法》第220條規(guī)定，“出租人應(yīng)當(dāng)履行租賃物的維修義務(wù)，但當(dāng)事人另有約定的除外”。在中國(guó)住房租賃實(shí)務(wù)中，不少租賃合同正是約定由承租人承擔(dān)維修義務(wù)。在這種制度環(huán)境下，住房承租人作為實(shí)質(zhì)上的弱勢(shì)者，權(quán)益得不到保護(hù)。這是住房租賃市場(chǎng)出現(xiàn)諸多棘手問(wèn)題難以解決的重要原因。

同時(shí)，由于中國(guó)尚未制定《住宅法》，對(duì)住房租賃在解決住房問(wèn)題方面的地位和作用缺乏戰(zhàn)略性安排，這又是導(dǎo)致住房租賃制度建設(shè)滯后的重要原因。此外，中國(guó)住房租賃市場(chǎng)缺乏以機(jī)構(gòu)出租人為主的市場(chǎng)供給主體，難以形成住房出租產(chǎn)業(yè)，這一深層次問(wèn)題實(shí)質(zhì)上是與土地、金融、稅收制度有關(guān)的。目前的土地出讓制度和金融制度都使得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)主要采取資金快速回籠的“開(kāi)發(fā)—銷售”經(jīng)營(yíng)模式，難以轉(zhuǎn)向以長(zhǎng)期現(xiàn)金流收益為主的“開(kāi)發(fā)—租賃”經(jīng)營(yíng)模式，現(xiàn)有稅收制度也使得機(jī)構(gòu)出租、轉(zhuǎn)租人不具有成本優(yōu)勢(shì)，這些都阻礙了機(jī)構(gòu)出租人的出現(xiàn)和住房出租業(yè)的形成，這是導(dǎo)致中國(guó)住房租賃市場(chǎng)供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位、租賃服務(wù)品質(zhì)低下、租賃關(guān)系不穩(wěn)定、住房租賃難以替代住房買賣的根本原因。

四項(xiàng)建議

1.重視住房租賃市場(chǎng)制度建設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)在培育住房市場(chǎng)的指導(dǎo)思想上存在重買賣輕租賃的傾向。這與中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的歷史較短有關(guān)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，房地產(chǎn)租賃是房地產(chǎn)投資人與使用人的分工，因而是比房地產(chǎn)買賣更高層次的房地產(chǎn)流通方式。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，房地產(chǎn)租賃的充分發(fā)展，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)更為豐富，房地產(chǎn)租賃市場(chǎng)與房地產(chǎn)買賣市場(chǎng)會(huì)因“租買選擇”機(jī)制而相互制衡，買賣價(jià)格受到租金的制約，不會(huì)長(zhǎng)時(shí)期單邊上漲或下跌。住房租賃市場(chǎng)存在與發(fā)展的意義決不僅僅局限于解決低收入者的居住問(wèn)題，而是對(duì)于形成住房市場(chǎng)的內(nèi)在自我調(diào)節(jié)機(jī)制具有核心作用。

從目前情況看，要推動(dòng)中國(guó)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展，在金融、住房、土地、公積金等多項(xiàng)制度方面尚存在重大障礙。當(dāng)務(wù)之急，是要充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，加緊研究、制定住房租賃市場(chǎng)的基本制度，同時(shí)盡快建立對(duì)租賃市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)控的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、信息歸集體系，從制度上促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展、進(jìn)化。

2.大力發(fā)展租賃型保障房?，F(xiàn)階段，中國(guó)的保障房主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、雙限房、棚改房、公租房、廉租房等，其中除公租房和廉租房外，其余均是可售型產(chǎn)權(quán)式保障房。由于公租房起步較晚，廉租房也相對(duì)較少，可以說(shuō)，租賃型保障房發(fā)展也是嚴(yán)重滯后。事實(shí)上，發(fā)展租賃型保障房對(duì)健全保障房體系、促進(jìn)保障房良性發(fā)展具有積極意義。

一方面，租賃型保障房可以從源頭上杜絕腐敗、尋租等長(zhǎng)期存在于保障房領(lǐng)域的問(wèn)題；另一方面，租賃型保障房對(duì)于推進(jìn)貨幣化補(bǔ)貼、促進(jìn)保障房制度建設(shè)具有重要意義。在租賃型保障房的房源方面，既可以政府支持和扶持社會(huì)資本參與租賃型保障房建設(shè)，從政府角度提供租賃型保障房房源（如上海市建設(shè)了大量的公租房，且項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)均相對(duì)較好）；也可以在建設(shè)之外，多渠道籌資建設(shè)，如鼓勵(lì)企事業(yè)單位投資建設(shè)集體宿舍類租賃住房。由于目前中低、低端住房租賃市場(chǎng)需求主要來(lái)自年輕單身或新婚家庭，且大多數(shù)為城市“新移民”，企業(yè)事業(yè)單位如能為本單位這類職工提供集體宿舍類租賃住房，可在一定程度上分解中低、低端住房租賃市場(chǎng)的需求，緩解供求矛盾。

3.調(diào)動(dòng)社會(huì)公共基金投向住房出租業(yè)。目前中國(guó)的住房公積金、養(yǎng)老金、社保基金這類強(qiáng)制性繳存基金，大多存在著資金運(yùn)用率不高、資金貶值等問(wèn)題。但這類基金都屬于長(zhǎng)期資金，并具有規(guī)模不斷增大、回報(bào)率要求不高的特征。以住房公積金為例，盡管近年有所改善，但不少城市住房公積金貸款運(yùn)用率仍偏低，特別是中西部城市不足50%。而只要公積金制度繼續(xù)采取廣覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)群體、與工資掛鉤強(qiáng)制繳存的方式，住房公積金必將成為中國(guó)最大的由公共機(jī)構(gòu)托管的集合型私人基金。

住房出租需要占用大量的長(zhǎng)期資金，將一部分住房公積金、養(yǎng)老金、社保基金等強(qiáng)制性繳存基金投資于租賃住房，不僅可解決當(dāng)前發(fā)展住房出租業(yè)面臨的缺乏長(zhǎng)期資金來(lái)源問(wèn)題，也在一定程度上有助于提高公積金、養(yǎng)老金、社?；鸬馁Y金運(yùn)用效率，有助于這類基金的保值增值。具體做法可以是由住房公積金管理部門直接購(gòu)買現(xiàn)房或先購(gòu)置土地再聘請(qǐng)開(kāi)發(fā)商進(jìn)行開(kāi)發(fā)，以投資者的身份長(zhǎng)期持有住房，委托專業(yè)的房地產(chǎn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司對(duì)這些住房進(jìn)行租賃經(jīng)營(yíng)。

4.引入房地產(chǎn)信托投資基金（REITs），完善住房出租業(yè)的資本市場(chǎng)通道。住房出租需要大量長(zhǎng)期資金作為置地購(gòu)房、維護(hù)修復(fù)的基礎(chǔ)，而租金償付的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性、低風(fēng)險(xiǎn)也促使出租住房成為優(yōu)良的投資品。但是現(xiàn)有的資本市場(chǎng)操作工具難以滿足出租業(yè)對(duì)資金的要求，若完全依賴于銀行貸款又會(huì)加劇銀行的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此開(kāi)放房地產(chǎn)信托投資基金有重要的意義。

REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。它一方面滿足了資金需求者對(duì)資金的需求，一方面帶給投資者低風(fēng)險(xiǎn)且穩(wěn)定的回報(bào)，可謂擴(kuò)展住房出租業(yè)資金供給渠道的良方。

由于目前房?jī)r(jià)已大大偏離租金所決定的住房?jī)r(jià)值，房地產(chǎn)出租經(jīng)營(yíng)的收益率較低，短期內(nèi)發(fā)行住房REITs的可行性不足。因此，對(duì)此應(yīng)作為中長(zhǎng)期政策考慮，建議政府主管部門加緊組織有關(guān)中國(guó)住房REITs的研究，積極做好前期準(zhǔn)備，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)推出住房REITs的系統(tǒng)化政策。endprint