王永海 徐 純

端始于2007年次貸危機(jī)的金融危機(jī)被認(rèn)為是自20世紀(jì)30年代之后,美國最為嚴(yán)重的金融危機(jī)。它起源于美國房地產(chǎn)市場(chǎng)的泡沫,隨著次級(jí)抵押貸款的利益供應(yīng)鏈的斷裂,發(fā)展成為后來的次貸危機(jī),最終升級(jí)為金融危機(jī)和全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)。正如一場(chǎng)大雪過后,肯定會(huì)有孩子去玩雪橇——引用耶魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·奧肯(Arthur M.Okun)的話——金融危機(jī)過后都會(huì)留下金融監(jiān)管的烙印。2010年7月21日,《多德·弗蘭克法案》正式出爐。該法案重塑了美國金融監(jiān)管框架,對(duì)作為金融監(jiān)管架構(gòu)重要組成部分的聯(lián)邦政府金融審計(jì)制度進(jìn)行了較大的改革和創(chuàng)新。

一、《多德·弗蘭克法案》的主要內(nèi)容

《多德·弗蘭克法案》對(duì)包括銀行、基金、證券、保險(xiǎn)、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的金融體系運(yùn)行規(guī)則和監(jiān)管架構(gòu)進(jìn)行了全面的修訂。多德法案確定了改革的框架,其實(shí)施還有待相關(guān)監(jiān)管當(dāng)局制定進(jìn)一步的細(xì)則。法案責(zé)成監(jiān)管者進(jìn)行67個(gè)領(lǐng)域的研究,制定243項(xiàng)規(guī)則并發(fā)布22份報(bào)告。法案的主要內(nèi)容體現(xiàn)了美國金融監(jiān)管改革的兩大核心目標(biāo)：系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范和金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。

(一)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范

1.成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)

金融危機(jī)前夕,美國金融監(jiān)管體系中沒有專職機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)威脅國家金融體系穩(wěn)定、影響國家經(jīng)濟(jì)安全的潛在風(fēng)險(xiǎn),美國現(xiàn)存的監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏足夠的授權(quán)和能力以有效控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。為了維護(hù)金融穩(wěn)定,解決監(jiān)管重疊和監(jiān)管空白問題,多德法案設(shè)立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)(Financial Stability Oversight Council,FSOC)。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的主要職責(zé)是識(shí)別相互關(guān)聯(lián)的大型銀行控股公司、非銀行金融公司、對(duì)沖基金、私募基金等由于從事高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)而給美國金融體系帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),并采取措施應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.將對(duì)沖基金、私募基金和場(chǎng)外衍生品交易納入監(jiān)管范圍

在傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下,諸如擔(dān)保債務(wù)憑證、信用違約掉期等場(chǎng)外衍生品及對(duì)沖基金、私募基金都是監(jiān)管盲區(qū),這些低透明度、高杠桿率的金融衍生品放大了此次金融危機(jī)。鑒于此,法案規(guī)定管理資產(chǎn)超過1億美元的對(duì)沖基金、私募基金進(jìn)行注冊(cè),并要求證券交易委員會(huì)監(jiān)管具有高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基金,同時(shí)對(duì)其提出更高的杠桿率、流動(dòng)性和資本率要求。為了防止金融衍生品吸納過多風(fēng)險(xiǎn)并提高其透明度和問責(zé)性,法案提出衍生品交易要在中央清算和票據(jù)交易中心進(jìn)行。法案授權(quán)證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)(Commodity Futures Trading Commission,CFTC)共同監(jiān)管場(chǎng)外金融衍生品交易,對(duì)從事衍生品交易的機(jī)構(gòu)在資本金比例、交易記錄、保證金、職業(yè)道德等方面實(shí)行更嚴(yán)格的監(jiān)管。

3.建立有序清算機(jī)制,終結(jié)“大而不倒”的現(xiàn)象

缺乏監(jiān)管的大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)在破產(chǎn)時(shí)給整個(gè)金融體系帶來的負(fù)外部性是美國金融危機(jī)蔓延的重要原因之一。為防止雷曼兄弟、貝爾斯登危機(jī)的重演,法案賦予聯(lián)邦政府關(guān)閉因經(jīng)營不善瀕臨倒閉的大型金融機(jī)構(gòu)的權(quán)力,由美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(Federal Deposit Insurance Corporation,FDIC)負(fù)責(zé)在緊急情況下接管陷入困境的大銀行和金融機(jī)構(gòu)并對(duì)其進(jìn)行有序清算。法案將具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)置于更嚴(yán)格的監(jiān)管之下,對(duì)其實(shí)行更嚴(yán)格的資本和杠桿率要求,防止納稅人繼續(xù)為大型金融公司的緊急救援買單。

4.授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)

在金融危機(jī)中,美聯(lián)儲(chǔ)由于沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)并妥善處理系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)使其備受質(zhì)疑。鑒于此,多德法案強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職權(quán),擴(kuò)展了其監(jiān)管范圍,使之具有“超級(jí)監(jiān)管者”和“宏觀調(diào)控者”的身份。法案規(guī)定只要是金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)認(rèn)定為系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu),無論是銀行金融機(jī)構(gòu)還是非銀行金融機(jī)構(gòu),均要受到美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)受理金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)提出的針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的資本金、杠桿率方面的管理提案,并監(jiān)管具有系統(tǒng)重要性的清算、支付和結(jié)算組織。

5.限制商業(yè)銀行自營交易

多德法案引入“沃爾克規(guī)則”,限制大型金融機(jī)構(gòu)的自營交易行為,并分拆銀行的高風(fēng)險(xiǎn)掉期業(yè)務(wù)。該規(guī)則將商業(yè)銀行業(yè)務(wù)與投資銀行業(yè)務(wù)分離,從根本上抑制金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模并消除風(fēng)險(xiǎn)隱患。法案規(guī)定銀行可以投資于對(duì)沖基金和私募基金,但其投資額必須控制在基金所有者權(quán)益的3%以及銀行自身一級(jí)資本的3%的范圍內(nèi)。同時(shí),法案也限制了銀行規(guī)模,要求銀行進(jìn)行重組并購時(shí),收購后的關(guān)聯(lián)負(fù)債不得高于所有金融機(jī)構(gòu)負(fù)債的10%。

(二)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

1.成立消費(fèi)者金融保護(hù)局

金融危機(jī)爆發(fā)前,有多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)信用卡、住房按揭貸款等產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管,但無一是將消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)置于優(yōu)先位置,從而導(dǎo)致住房抵押貸款成為高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品,非銀行機(jī)構(gòu)貸款人游離于聯(lián)邦政府金融監(jiān)管之外。因此,法案規(guī)定在美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局(Consumer Financial Protection Bureau,CFPB)。保護(hù)局的職責(zé)是監(jiān)管提供抵押貸款、信用卡等金融產(chǎn)品或服務(wù)的金融機(jī)構(gòu),防范和測(cè)試與金融產(chǎn)品相關(guān)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),保證金融消費(fèi)者在選擇金融產(chǎn)品時(shí),得到準(zhǔn)確、全面、及時(shí)的信息。消費(fèi)者金融保護(hù)局有權(quán)監(jiān)管資產(chǎn)超過100億美元的大銀行、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)和信用合作社,并對(duì)這些機(jī)構(gòu)交易的金融產(chǎn)品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試。

2.加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

穆迪、標(biāo)普等信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)未將系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)納入評(píng)級(jí)模型,導(dǎo)致對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)次級(jí)抵押貸款支持證券的評(píng)級(jí)失誤是引發(fā)全球金融危機(jī)的原因之一。究其深層原因,信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)“發(fā)行方付費(fèi)”的商業(yè)模式及其帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)難咎其責(zé)。為了加強(qiáng)對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,法案提出了多項(xiàng)要求：第一,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)要提供更加全面的信息披露,降低評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與被評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及承銷商之間的利益相關(guān)度；第二,授權(quán)投資者起訴失職的信用評(píng)級(jí)組織；第三,金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)開發(fā)自己的信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；第四,在證監(jiān)會(huì)下設(shè)立信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)辦公室,通過加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,保護(hù)金融投資者利益。

3.改善抵押貸款的運(yùn)作與監(jiān)管

抵押貸款證券化被引入美國后,由于有了向市場(chǎng)分散風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制,貸款的發(fā)放者放松了對(duì)貸款對(duì)象的審查,次級(jí)貸款的廣泛推行引發(fā)了此次金融危機(jī)。鑒于此,多德法案對(duì)抵押貸款作了一系列規(guī)定,重申了在歷史上確認(rèn)過的各項(xiàng)規(guī)則并要求嚴(yán)格執(zhí)行。法案規(guī)定了住房抵押貸款發(fā)起的最低標(biāo)準(zhǔn)；為確保借款人有足夠的償還能力,要求貸款發(fā)放行核實(shí)借款人的收入、信用記錄和就業(yè)狀況；禁止操縱性激勵(lì),如抵押發(fā)起人為讓經(jīng)紀(jì)商引導(dǎo)借款人舉借高息貸款而向經(jīng)紀(jì)人付費(fèi),銀行對(duì)提前還貸進(jìn)行懲罰等。貸款人必須向消費(fèi)者披露所需支付的現(xiàn)行抵押貸款率、本金債務(wù)數(shù)額、利率可能調(diào)整的日期、相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)的名稱等信息。

4.降低證券化產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)

多德法案重新定義了資產(chǎn)支持證券,強(qiáng)調(diào)了證券化資產(chǎn)的自我清償功能,杜絕了復(fù)雜類金融衍生品的產(chǎn)生和蔓延。法案要求證券化機(jī)構(gòu)為通過發(fā)行資產(chǎn)支持證券而轉(zhuǎn)移、銷售的不合格的住房抵押應(yīng)自留不低于5%的信用風(fēng)險(xiǎn)。證券交易委員會(huì)為資產(chǎn)支持證券的發(fā)行人提供數(shù)據(jù)格式的標(biāo)準(zhǔn)并要求其披露資產(chǎn)等級(jí)及貸款等級(jí)數(shù)據(jù),分析打包資產(chǎn)的質(zhì)量,確保他們不會(huì)向投資者出售垃圾證券。

5.強(qiáng)化公司治理,改革高管薪酬

此次金融危機(jī)反映出美國金融機(jī)構(gòu)公司治理機(jī)制的不健全,在目前的薪酬體系下,高管容易忽視公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的投機(jī)活動(dòng)。多德法案通過改革高管的薪酬制度,促進(jìn)企業(yè)長(zhǎng)期價(jià)值的創(chuàng)造。法案賦予股東對(duì)公司高管薪酬的知情權(quán)和表決權(quán),增強(qiáng)了中小股東對(duì)公司決策及高管薪酬的影響力,授予股東大會(huì)對(duì)公司高管薪酬和“金色降落傘”機(jī)制的無約束投票權(quán),并要求公司提供其財(cái)務(wù)狀況與高管薪酬水平的對(duì)比。此外,法案要求上市公司董事會(huì)下設(shè)薪酬委員會(huì),禁止造成高風(fēng)險(xiǎn)的激勵(lì)性薪酬安排結(jié)構(gòu)。

二、《多德·弗蘭克法案》對(duì)美國聯(lián)邦政府金融審計(jì)制度的改革

(一)法案提高了政府審計(jì)在金融監(jiān)管中的地位

美聯(lián)儲(chǔ)的基礎(chǔ)功能是保持貨幣和就業(yè)穩(wěn)定,多德法案又賦予其保持金融穩(wěn)定的職能：美聯(lián)儲(chǔ)有權(quán)監(jiān)管系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),對(duì)銀行、基金、保險(xiǎn)、證券等各界的大型金融機(jī)構(gòu)實(shí)施審慎監(jiān)管原則,向金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(Financial Industry Regulatory Authority,FINRA)建議拆分規(guī)模過大的金融機(jī)構(gòu),還有權(quán)監(jiān)管具有系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的清算、支付和結(jié)算系統(tǒng)。根據(jù)制衡原則,美聯(lián)儲(chǔ)在監(jiān)管權(quán)力擴(kuò)大的同時(shí),自身也將受到更嚴(yán)格的審計(jì)監(jiān)督。根據(jù)聯(lián)邦儲(chǔ)備法條款,美國審計(jì)署將對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)采取的大量緊急貸款和量化寬松措施進(jìn)行一次性審計(jì),并審計(jì)在金融危機(jī)期間曾從美聯(lián)儲(chǔ)借款的金融機(jī)構(gòu)。審計(jì)署將陸續(xù)審計(jì)聯(lián)邦儲(chǔ)備法條款,通過貼現(xiàn)窗口和公開市場(chǎng)操作向銀行發(fā)放貸款的細(xì)節(jié)等,與外國央行之間的協(xié)議也在公開審計(jì)之內(nèi)。美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管范圍涉及金融體系的方方面面,只要是可能導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、危害國家公共利益的主體均被納入監(jiān)管范圍之內(nèi)。隨著美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)大,美國審計(jì)署對(duì)其進(jìn)行審計(jì)時(shí)所涉及的對(duì)象也隨之?dāng)U展。不論是銀行金融機(jī)構(gòu),還是非銀行金融機(jī)構(gòu),只要是系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu),可能帶來高風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品或服務(wù)乃至整個(gè)金融市場(chǎng)都要接受美國聯(lián)邦審計(jì)署的審計(jì)監(jiān)督。為了防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定,聯(lián)邦政府審計(jì)的觸角涉及美國金融體系的各個(gè)角落。總之,多德法案進(jìn)一步提高了聯(lián)邦政府審計(jì)在金融監(jiān)管中的地位。

(二)法案增強(qiáng)了政府審計(jì)在金融監(jiān)管中的作用

1.聯(lián)邦政府審計(jì)在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面的作用

鑒于此次金融危機(jī)給美國金融體系造成的嚴(yán)重破壞和美國政府付出的巨大宏觀經(jīng)濟(jì)成本,防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)成為多德法案的首要目標(biāo)。按照法案要求,美國審計(jì)署有權(quán)對(duì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)、對(duì)沖基金、私募基金、商業(yè)銀行、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)由財(cái)政部長(zhǎng)牽頭,由9名有投票權(quán)的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表、1名有保險(xiǎn)專長(zhǎng)的獨(dú)立委員和5名無投票權(quán)的委員組成。其中,聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括：美聯(lián)儲(chǔ)、消費(fèi)者金融保護(hù)局、貨幣監(jiān)理署(Office of Comptroller of Currency,OCC)、證券交易委員會(huì)、商品期貨交易委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦住房金融管理局(Federal Housing Finance Agency,FHFA)和全國信用合作社管理委員會(huì)(National Credit Union Association,NCUA)。由于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)是由金融體系中各個(gè)重要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主席組成,其代表各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益訴求。聯(lián)邦審計(jì)署有權(quán)審計(jì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì),也就有權(quán)審計(jì)其各個(gè)成員監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及受成員監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)。鑒于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策,并向美聯(lián)儲(chǔ)建議執(zhí)行更嚴(yán)格的資本充足率、流動(dòng)性、杠桿率要求,聯(lián)邦審計(jì)署對(duì)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)的審計(jì)可促使其更好地預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、分析、化解潛在的或正在形成的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2.聯(lián)邦政府審計(jì)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面的作用

此次金融危機(jī)顯示,美國過去頒布的消費(fèi)者保護(hù)法案有的已經(jīng)過時(shí),難以在日新月異的金融環(huán)境中為消費(fèi)者提供有效保護(hù)；有的零碎分散,監(jiān)管機(jī)構(gòu)在規(guī)則執(zhí)行的過程中相互推諉,使投資者權(quán)益得不到充分維護(hù)。針對(duì)這一現(xiàn)狀,多德法案提出設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局、加強(qiáng)對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、完善公司治理等。其中,最受歡迎的改革當(dāng)屬消費(fèi)者金融保護(hù)局的建立。保護(hù)局是將7家監(jiān)管機(jī)構(gòu),即聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)、貨幣監(jiān)理署、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督辦公室、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、全國信用合作社管理局和住房與城市發(fā)展部中的關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)的職能進(jìn)行整合,專門為促進(jìn)金融投資者的利益保護(hù)而設(shè)立。多德法案授予聯(lián)邦審計(jì)署對(duì)消費(fèi)者金融保護(hù)局的審計(jì)職責(zé)：總審計(jì)長(zhǎng)應(yīng)對(duì)保護(hù)局的財(cái)務(wù)交易進(jìn)行年度審計(jì)并向國會(huì)提交審計(jì)報(bào)告,闡明審計(jì)范圍、保護(hù)局的資產(chǎn)負(fù)債及損益情況、資金來源及使用情況,以及總審計(jì)長(zhǎng)認(rèn)為有價(jià)值的建議。消費(fèi)者金融保護(hù)局負(fù)責(zé)監(jiān)管消費(fèi)者金融產(chǎn)品或服務(wù),確保所有消費(fèi)者能夠進(jìn)入消費(fèi)者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場(chǎng)。聯(lián)邦審計(jì)署對(duì)保護(hù)局的審計(jì)有利于促進(jìn)消費(fèi)者金融產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)的公平性、透明度和競(jìng)爭(zhēng)性,進(jìn)一步增強(qiáng)聯(lián)邦政府審計(jì)在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益方面的作用。

(三)法案創(chuàng)新了美國聯(lián)邦政府金融審計(jì)制度

1.法案擴(kuò)展了金融審計(jì)的對(duì)象

美國審計(jì)署是一個(gè)服務(wù)于國會(huì)的獨(dú)立、無黨派的機(jī)構(gòu),被稱為“國會(huì)的看門狗”。多德法案頒布前,只要是利用了政府資金支持的機(jī)構(gòu)和活動(dòng)都要受到美國審計(jì)署的審計(jì)。多德法案旨在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定以及保護(hù)金融投資者的利益,只要是存在威脅國家金融安全的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu),無論是銀行金融機(jī)構(gòu)還是非銀行金融機(jī)構(gòu)都被納入聯(lián)邦金融審計(jì)體系之中。新監(jiān)管法案頒布后,聯(lián)邦政府審計(jì)對(duì)象包括銀行金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。由于多德法案改革了部分金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置,擴(kuò)大了監(jiān)管職權(quán),美國審計(jì)署對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)職能進(jìn)一步加強(qiáng),聯(lián)邦政府金融審計(jì)的對(duì)象范圍進(jìn)一步擴(kuò)展。從金融機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu),到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織,甚至是重要個(gè)人都要接受美國審計(jì)署的審計(jì)監(jiān)督。按照多德法案的要求,聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)、非銀行金融公司、銀行控股公司、金融控股公司、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、對(duì)沖基金、私募基金、參保存款機(jī)構(gòu)、非存款機(jī)構(gòu)相關(guān)人、信用合作社、授信投資人、私人股本公司、私募基金自律組織、商品期貨交易委員會(huì)、證券交易委員會(huì)、全國性證券協(xié)會(huì)、儲(chǔ)蓄協(xié)會(huì)、消費(fèi)者金融保護(hù)局、金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)、證券、金融衍生產(chǎn)品、聯(lián)邦儲(chǔ)備體系特殊信用工具等主體都被納入聯(lián)邦政府金融審計(jì)的范疇。

2.法案拓寬了金融審計(jì)的內(nèi)容

美國審計(jì)署審計(jì)內(nèi)容的發(fā)展,大致經(jīng)歷了憑證檢查、綜合審計(jì)和績(jī)效審計(jì)三個(gè)階段。目前,美國審計(jì)工作重點(diǎn)集中在三個(gè)領(lǐng)域：第一,國土安全、教育、醫(yī)療等涉及國家民生及安全的重要領(lǐng)域；第二,國家發(fā)展的高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和需要改革的體制機(jī)制,降低國家風(fēng)險(xiǎn)；第三,通過確保合理高效地運(yùn)用財(cái)政資金,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康運(yùn)行。由于此次金融危機(jī)對(duì)美國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了巨大的破壞性,多德法案加強(qiáng)了對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)力度,美國審計(jì)署的工作重心轉(zhuǎn)移到與控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益密切相關(guān)的領(lǐng)域,如聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的治理、支付、清算、結(jié)算業(yè)務(wù)活動(dòng),自營交易、全國認(rèn)可統(tǒng)計(jì)評(píng)級(jí)組織可選商業(yè)模式、證券訴訟、托管規(guī)則成本、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理、解決方案和風(fēng)險(xiǎn)敞口、集中度限制、風(fēng)險(xiǎn)資本、杠桿比率、表外業(yè)務(wù)、救助計(jì)劃、信息披露、短期債務(wù)限制、非許可保險(xiǎn)市場(chǎng)、指定聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司為清算管理人的決定、多德法案對(duì)非許可保險(xiǎn)市場(chǎng)的影響、證券交易委員會(huì)的內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性、市政證券發(fā)行者的披露情況等。美國審計(jì)署除了對(duì)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行審計(jì),還審計(jì)個(gè)人活動(dòng)。審計(jì)長(zhǎng)要對(duì)小發(fā)行人豁免、個(gè)人向個(gè)人的借款行為進(jìn)行審計(jì)研究,以確定最佳聯(lián)邦監(jiān)管結(jié)構(gòu)。

3.法案創(chuàng)新了金融審計(jì)方式

多德法案中,多次出現(xiàn)“研究”、“檢查”、“評(píng)估”、“建議”、“報(bào)告”的字眼,特別強(qiáng)調(diào)了“研究”在聯(lián)邦金融審計(jì)中的作用。比如,對(duì)私人機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織以及重要人物的審計(jì)研究都被多次提及。只要是與金融審計(jì)對(duì)象相關(guān)的事項(xiàng)均要進(jìn)行研究,在研究透徹的基礎(chǔ)上發(fā)布關(guān)于研究成果的報(bào)告,并對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)提出改進(jìn)建議。除了研究、報(bào)告、咨詢外,審計(jì)署在進(jìn)行政策評(píng)估時(shí),運(yùn)用了與相關(guān)管理部門、業(yè)內(nèi)人士、消費(fèi)者等多群體訪談,咨詢專家和回顧文獻(xiàn),運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型評(píng)估政策影響等多種方法。2012年7月,審計(jì)署研究了多德法案對(duì)小企業(yè)貸款的影響,分析了對(duì)社區(qū)銀行和信用合作社的監(jiān)管數(shù)據(jù),回顧了學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和其他相關(guān)研究,與聯(lián)邦監(jiān)管者、社區(qū)銀行、信用合作社、行業(yè)聯(lián)合會(huì)進(jìn)行了交流,得出了多德法案對(duì)小企業(yè)貸款的影響依賴于未來規(guī)則制定的結(jié)論。2013年1月,審計(jì)署研究了金融危機(jī)的損失和多德法案的影響,復(fù)核了對(duì)金融危機(jī)和多德法案改革的影響的研究,審查了國會(huì)證詞、評(píng)論信和其他聯(lián)邦監(jiān)管者、行業(yè)代表的公開陳述,分析了執(zhí)行多德法案的成本數(shù)據(jù)。審計(jì)署也通過面談、圓桌會(huì)議等方式獲取了監(jiān)管機(jī)構(gòu)、學(xué)者、行業(yè)代表、公共利益團(tuán)體的觀點(diǎn)。

(四)多德法案與系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督

1.審計(jì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性

系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)與全球金融危機(jī)有著千絲萬縷的聯(lián)系。當(dāng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)迅速從個(gè)別金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)至眾多金融機(jī)構(gòu),從局部市場(chǎng)傳遞到整個(gè)市場(chǎng),金融危機(jī)便形成了。自20世紀(jì)80年代以來,全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì)使各國經(jīng)濟(jì)極易受到國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的沖擊；宏觀經(jīng)濟(jì)周期性調(diào)整、股票市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)的價(jià)格聯(lián)動(dòng)；房地產(chǎn)信貸風(fēng)險(xiǎn)、政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)都促進(jìn)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累；現(xiàn)代通訊技術(shù)也為信息的傳播及風(fēng)險(xiǎn)的溢出創(chuàng)造了條件。當(dāng)今,隨著金融衍生品市場(chǎng)和影子銀行體系的快速發(fā)展,銀行經(jīng)營模式和風(fēng)險(xiǎn)管理方式的變化,系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的積累過程更加隱蔽,速度更快,一旦爆發(fā)金融危機(jī)帶來的破壞性更大,波及范圍更廣。為了降低下次金融危機(jī)發(fā)生的可能性及破壞性,建立對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督預(yù)警機(jī)制顯得尤為重要。加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì),可以在危機(jī)來臨前及時(shí)識(shí)別、分析、化解風(fēng)險(xiǎn),更好地維護(hù)國家金融體系的安全性和穩(wěn)健性。

2.審計(jì)署審計(jì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)及具體措施

多德法案頒布后,美國審計(jì)署對(duì)今后3至5年的工作任務(wù)進(jìn)行了定位,即幫助國會(huì)決定如何以最佳方式創(chuàng)新金融監(jiān)管結(jié)構(gòu),確保金融體系在21世紀(jì)是安全、穩(wěn)健的,監(jiān)管者在金融產(chǎn)品方面為消費(fèi)者提供有效保護(hù)。為了幫助國會(huì)和聯(lián)邦政府解決這一系列問題,美國審計(jì)署設(shè)立了相關(guān)業(yè)績(jī)目標(biāo)。針對(duì)“解決威脅美國人民的福利和金融安全的當(dāng)前或潛在的風(fēng)險(xiǎn)”這個(gè)戰(zhàn)略層面的目標(biāo),美國審計(jì)署制定了兩個(gè)操作層面的業(yè)績(jī)目標(biāo)。第一個(gè)業(yè)績(jī)目標(biāo)是：美國審計(jì)署評(píng)估金融服務(wù)行業(yè)及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面臨重大的市場(chǎng)和監(jiān)管轉(zhuǎn)變時(shí),維護(hù)一個(gè)穩(wěn)定、有效的金融體系的能力。美國審計(jì)署制定的第二個(gè)業(yè)績(jī)目標(biāo)是：評(píng)估聯(lián)邦政府對(duì)消費(fèi)者保護(hù)法律的監(jiān)管和對(duì)金融服務(wù)及產(chǎn)品的立法監(jiān)督。作為金融監(jiān)管體系的重要組成部分,聯(lián)邦政府審計(jì)是推動(dòng)金融監(jiān)管改革的中堅(jiān)力量,在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行相應(yīng)的審計(jì)監(jiān)督,促進(jìn)金融體系的穩(wěn)定和投資者權(quán)益的保護(hù)。美國審計(jì)署正在進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督和研究,評(píng)估金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)、美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)等一系列金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)是否達(dá)到了法案要求的監(jiān)管目標(biāo),如防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、重建穩(wěn)定的金融體系、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等。表1總結(jié)了美國審計(jì)署針對(duì)多德法案相應(yīng)條款進(jìn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范方面的審計(jì)監(jiān)督工作。

三、《多德·弗蘭克法案》對(duì)我國金融審計(jì)制度創(chuàng)新的啟示

(一)更新金融審計(jì)理念

1.重視防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)

防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融安全是當(dāng)前我國金融審計(jì)的一項(xiàng)重要任務(wù)。實(shí)踐中,我國應(yīng)注重審查金融機(jī)構(gòu)順周期行為的影響和金融機(jī)構(gòu)間相互關(guān)聯(lián)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的來源之一是金融機(jī)構(gòu)的順周期行為。金融機(jī)構(gòu)存在聚集傾向和羊群行為,在經(jīng)濟(jì)周期中,金融機(jī)構(gòu)同質(zhì)化的行為會(huì)加強(qiáng)市場(chǎng)波動(dòng)效應(yīng),金融系統(tǒng)的順周期性驅(qū)動(dòng)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的積累。在對(duì)金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)中,應(yīng)關(guān)注金融機(jī)構(gòu)是否存在順周期行為以及對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響。比如,審查金融機(jī)構(gòu)是否存在為了提升業(yè)績(jī)提高杠桿比率、擴(kuò)張資產(chǎn)負(fù)債表的情況,以及由此承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)監(jiān)督

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的另一主要來源是金融機(jī)構(gòu)的相互關(guān)聯(lián)。金融機(jī)構(gòu)間的交易所構(gòu)成的復(fù)雜金融網(wǎng)絡(luò)能夠創(chuàng)造風(fēng)險(xiǎn)并使得風(fēng)險(xiǎn)在金融系統(tǒng)內(nèi)快速蔓延。隨著金融市場(chǎng)的開放,我國在分業(yè)監(jiān)管的框架下開始嘗試綜合經(jīng)營改革,商業(yè)銀行通過設(shè)立非銀行金融子公司或設(shè)立內(nèi)部專業(yè)部門開展非銀行金融業(yè)務(wù),實(shí)現(xiàn)以銀行業(yè)務(wù)為主、非銀行金融業(yè)務(wù)為輔的綜合經(jīng)營。綜合經(jīng)營中存在著資本金重復(fù)計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)聯(lián)交易風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。金融審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注金融控股集團(tuán)的資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)集中度和關(guān)聯(lián)交易；加強(qiáng)對(duì)跨平臺(tái)業(yè)務(wù)、創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)督,促使交易公正、透明；加強(qiáng)對(duì)金融控股集團(tuán)內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和計(jì)量的審計(jì),揭示可能存在影響集團(tuán)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的重大風(fēng)險(xiǎn)傳遞渠道,促進(jìn)銀行風(fēng)險(xiǎn)控制的完善。

2.關(guān)注金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)

當(dāng)前,我國存在著金融消費(fèi)者權(quán)益得不到有效保護(hù)的情況,為了維護(hù)金融公平、促進(jìn)金融發(fā)展,金融審計(jì)應(yīng)關(guān)注金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)是否有效保護(hù)了金融消費(fèi)者的合法權(quán)益。審計(jì)部門應(yīng)關(guān)注金融監(jiān)管部門職責(zé)履行情況并審查金融機(jī)構(gòu)是否建立金融消費(fèi)者投資制度,檢查金融監(jiān)管部門是否履行了相應(yīng)的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管職責(zé),搭建金融消費(fèi)者投訴處理平臺(tái),構(gòu)建金融消費(fèi)者教育網(wǎng)絡(luò),審查金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法、訴訟等方面存在的制度性缺陷,并提出完善建議。國家審計(jì)部門還應(yīng)核查金融機(jī)構(gòu)在提供金融服務(wù)的過程中,是否存在不向消費(fèi)者提示其購買產(chǎn)品或服務(wù)的真實(shí)情況的情形；是否自定規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和違反自由選擇的條款；是否及時(shí)向客戶、監(jiān)管部門充分披露創(chuàng)新產(chǎn)品的交易結(jié)構(gòu)、資金投向、潛在風(fēng)險(xiǎn)等信息。

(二)拓寬金融審計(jì)的對(duì)象范圍

根據(jù)《審計(jì)法》第21條和《審計(jì)法實(shí)施條例》第19條規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)國有資產(chǎn)占控股地位或主導(dǎo)地位的銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。這就意味著,很多非國有金融機(jī)構(gòu)未被包括在金融審計(jì)范圍之內(nèi)。我國政府審計(jì)對(duì)非國有銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu),如農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、外資金融機(jī)構(gòu)存在審計(jì)盲區(qū)。我國金融審計(jì)對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)不全面,對(duì)“一行三會(huì)”的預(yù)算執(zhí)行情況和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的績(jī)效審計(jì)還未廣泛深入,未將金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施納入審計(jì)范圍。

為了適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展要求,我國政府審計(jì)應(yīng)積極拓寬金融審計(jì)的監(jiān)督范圍,除了加強(qiáng)對(duì)“一行三會(huì)”的再監(jiān)督和對(duì)國有資產(chǎn)占主導(dǎo)地位的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管外,還要逐步探索對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)實(shí)施國家審計(jì)。首先,要完善金融審計(jì)立法,改變現(xiàn)行金融審計(jì)范圍按所有權(quán)結(jié)構(gòu)來確定的做法,不僅要對(duì)國有或國有控股金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì),還應(yīng)對(duì)包括外資、股份制、民營等所有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。第二,可先通過延伸審計(jì)或?qū)ｍ?xiàng)審計(jì)調(diào)查等途徑擴(kuò)展審計(jì)范圍,待時(shí)機(jī)成熟后再制度化。比如,通過開展延伸審計(jì),對(duì)“一行三會(huì)”預(yù)算執(zhí)行和履行職責(zé)情況進(jìn)行績(jī)效審計(jì)時(shí),可間接對(duì)包括外資金融機(jī)構(gòu)、地方中小企業(yè)在內(nèi)的非國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。第三,審計(jì)署還可進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查,將金融控股公司、民間借貸、影子銀行體系、地方投融資平臺(tái)納入被調(diào)查的范疇。此外,還可以通過對(duì)各個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)的整合、分析,充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)對(duì)非國有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行跟蹤審計(jì)和調(diào)查研究。

(三)擴(kuò)展金融審計(jì)的業(yè)務(wù)內(nèi)容

當(dāng)前,我國金融審計(jì)的重點(diǎn)主要是傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù),對(duì)國際業(yè)務(wù)和金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)涉及較少,對(duì)金融行業(yè)的信息系統(tǒng)審計(jì)仍處于初級(jí)階段。要發(fā)揮金融審計(jì)在國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能,金融審計(jì)就要跟上金融創(chuàng)新的步伐,金融審計(jì)范圍就要進(jìn)一步擴(kuò)展。

首先,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、金融自由化和金融創(chuàng)新發(fā)展的需要,要加大對(duì)金融衍生品、跨平臺(tái)業(yè)務(wù)、電子銀行產(chǎn)品、銀行理財(cái)?shù)冉鹑趧?chuàng)新業(yè)務(wù)和國際金融業(yè)務(wù)的審計(jì)力度,將中資金融機(jī)構(gòu)的海外業(yè)務(wù)納入審計(jì)范疇。此外,要關(guān)注信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等金融市場(chǎng)中介主體信息披露的透明度、行業(yè)集中度、收費(fèi)模式,對(duì)債務(wù)人主體的財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)管理、經(jīng)營能力、盈利能力等整體信用狀況的評(píng)級(jí)方法和程序,以及監(jiān)管部門對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管情況。

其次,要檢查監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)配合情況,加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公司治理機(jī)制及內(nèi)控有效性的審計(jì),這樣可以使審計(jì)從事后檢查變?yōu)槭虑翱刂?、事中監(jiān)督,更好地發(fā)揮審計(jì)在維護(hù)金融穩(wěn)定中的作用?；谖覈鹑诒O(jiān)管部門也存在工作人員離職后到金融機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所和咨詢機(jī)構(gòu)等行業(yè)工作的情況,應(yīng)關(guān)注監(jiān)管部門在內(nèi)部控制方面是否建立工作人員離職去向的登記數(shù)據(jù),以及對(duì)離職去向限制規(guī)定的執(zhí)行情況及實(shí)際效果等。

第三,要加強(qiáng)對(duì)貨幣政策與宏觀經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)配合、信貸政策對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持的研究,以及金融機(jī)構(gòu)貫徹國家宏觀調(diào)控政策的審計(jì)。審計(jì)部門要對(duì)政策的執(zhí)行情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤審計(jì),圍繞宏觀調(diào)控的政策和經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題,及時(shí)發(fā)現(xiàn)危害金融穩(wěn)定的傾向性問題,把握國家宏觀政策和央行貨幣政策的調(diào)整動(dòng)向,充分發(fā)揮國家金融審計(jì)的時(shí)效性。

最后,應(yīng)將金融改革成效和影響金融業(yè)發(fā)展的外部風(fēng)險(xiǎn)因素納入專項(xiàng)審計(jì)范疇,關(guān)注金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新是否滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)的需求。金融改革的成效直接影響我國金融安全和發(fā)展,金融審計(jì)應(yīng)深入分析改革中存在的問題,履行自身的金融監(jiān)督職能。為有效發(fā)揮金融審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能,調(diào)查影響金融發(fā)展的外部因素意義重大,如房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的問題；政府借款、財(cái)政擔(dān)保借款是否會(huì)導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化成金融風(fēng)險(xiǎn)等問題。尤其是近幾年國際游資的投機(jī)行為嚴(yán)重威脅我國金融安全,審計(jì)署要關(guān)注國際資本流動(dòng),謹(jǐn)防國際資本沖擊。另外,隨著人民幣的升值,國際熱錢不斷涌入,可能催化股市和房地產(chǎn)泡沫的形成,反洗錢可能會(huì)成為今后國家金融審計(jì)的重點(diǎn)工作之一。

(四)創(chuàng)新金融審計(jì)方式

當(dāng)前,在對(duì)審計(jì)成果進(jìn)行研究和總結(jié)的基礎(chǔ)上,審計(jì)人員應(yīng)豐富審計(jì)手段,采用研究、文獻(xiàn)回顧、審查、復(fù)核、評(píng)估、鑒證、咨詢、報(bào)告等多種審計(jì)方法。特別是應(yīng)大力推進(jìn)專業(yè)研究在審計(jì)項(xiàng)目的事前和事中介入,為審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)重點(diǎn)的確定提供戰(zhàn)略思路,利用審計(jì)獲取的證據(jù)進(jìn)行可操作的分析和驗(yàn)證,多角度、多層次地發(fā)現(xiàn)和分析問題,提高審計(jì)的宏觀性和前瞻性,提出切實(shí)可行的審計(jì)建議,在政策設(shè)計(jì)中發(fā)揮審計(jì)的積極作用。因此,一方面可以在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部組建經(jīng)濟(jì)、金融、會(huì)計(jì)、法律、工程、計(jì)算機(jī)等多學(xué)科的專業(yè)研究團(tuán)隊(duì),為審計(jì)提供技術(shù)支持；也可以咨詢外部專家和協(xié)調(diào)相關(guān)部門之間的關(guān)系,充分利用外部資源為審計(jì)研究提供便利。同時(shí),審計(jì)機(jī)關(guān)除了行使監(jiān)督權(quán)外,更重要的是行使建議權(quán)——通過向被審計(jì)單位、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國務(wù)院提出完善制度、改進(jìn)管理的建議和意見,進(jìn)一步完善國家的法律法規(guī)、金融機(jī)構(gòu)及金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度建設(shè),發(fā)揮國家金融審計(jì)的建設(shè)性功能,提升金融審計(jì)效能。

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