張健華　李娜

摘 要：作為城市發(fā)展與治理理念的全面創(chuàng)新，智慧城市的建設(shè)和發(fā)展，不僅帶來了智能交通、智能電網(wǎng)等城市硬件基礎(chǔ)設(shè)施的改善，也給政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理帶來了新的挑戰(zhàn)，這主要表現(xiàn)為政府治理理念、治理模式及信息處理能力三個方面。為了使政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理適應(yīng)智慧城市理念發(fā)展的新要求，政府有必要轉(zhuǎn)變其網(wǎng)絡(luò)輿情治理理念，構(gòu)建有效的網(wǎng)絡(luò)輿情治理模式和治理機制，從而實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情的有效治理。

關(guān)鍵詞： 智慧城市；網(wǎng)絡(luò)輿情；政府治理

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2014）06-0079-05

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)逐漸成為輿情表達的重要載體，網(wǎng)絡(luò)媒體成為繼報紙、廣播、電視之后的“第四媒體”。然而，網(wǎng)絡(luò)輿情在推動民主政治發(fā)展的同時，現(xiàn)實中的各種矛盾和問題也可能通過網(wǎng)絡(luò)肆意擴散，給政府治理帶來新的挑戰(zhàn)。智慧城市的核心理念就是信息處理能力的極大增強以及信息技術(shù)的寬領(lǐng)域、智能化應(yīng)用，這一方面有利于推動網(wǎng)絡(luò)輿情的進一步發(fā)展，另一方面也給政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。因此，參照智慧城市的發(fā)展理念，思考城市信息化發(fā)展中的政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理問題，將有助于進一步創(chuàng)新和完善政府治理體系，引導網(wǎng)絡(luò)輿情健康、有序發(fā)展，推動智慧城市的建設(shè)和發(fā)展。

一、智慧城市的理念與啟示

智慧城市理念的產(chǎn)生有其獨特時代背景。一方面隨著城市規(guī)模的擴大和城市人口的增加，城市在規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展、管理等方面的問題日益凸顯，這些都對城市治理提出了新的要求。另一方面，全球物聯(lián)網(wǎng)、新一代互聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)在城市中的應(yīng)用日益廣泛，對城市生活的影響愈發(fā)重要，這為城市治理提供了新的可能路徑。

在此背景下，利用新的信息技術(shù)解決城市問題的智慧城市理念應(yīng)運而生。智慧城市的概念，最早由IBM公司提出。2009年，在《智慧的城市在中國》白皮書中，IBM公司對“智慧城市”一詞進行了界定，所謂智慧城市就是“能夠充分運用信息和通信技術(shù)手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關(guān)鍵信息，從而對于包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務(wù)、工商業(yè)活動在內(nèi)的各種需求作出智能的響應(yīng)，為人類創(chuàng)造更美好的城市生活?！盵1]

從功能角度看，智慧城市分為感知層、網(wǎng)絡(luò)層和應(yīng)用層三個層級，如圖1所示：[2]

智慧城市的主要特點是：（1）更全面的感知。通過信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，智慧城市可以隨時隨地感知、測量、捕獲和傳遞信息并進行分析，以便立即采取應(yīng)對措施。（2）更廣泛的互聯(lián)互通。通過各種形式的高速高帶寬通信網(wǎng)絡(luò)工具，智慧城市可以有效搜集各類分散信息，經(jīng)過整理加工進行交互共享，實現(xiàn)現(xiàn)代城市治理所需的主體多元化。（3）更深入的智能化。各種高科技和新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，使得對信息數(shù)據(jù)的分析和利用更為深入和智能。

智慧城市理念對城市未來發(fā)展帶來的影響是多方面的，例如，通過智能化的城市管理，有利于全面提高城市的綜合管理效率；通過物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算、軟件設(shè)計等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。然而，與此同時，智慧城市所提供的智慧化城市服務(wù)手段、智能化信息處理方式以及互通式治理方式，也給政府傳統(tǒng)的治理模式帶來挑戰(zhàn)。這表現(xiàn)為以下三個方面：

一是對政府治理理念的挑戰(zhàn)。智慧城市建設(shè)所依賴的信息技術(shù)的發(fā)達和廣泛應(yīng)用，使任何層面、任何行業(yè)、任何環(huán)節(jié)的管理活動和協(xié)調(diào)活動都可以實現(xiàn)自動化和智能化管理。這種政府治理的智能化理念與傳統(tǒng)的管理理念相去甚遠，管理者要努力轉(zhuǎn)變思想認識，更新政府治理理念。

二是對政府治理模式的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府治理模式是一種自上而下的等級制單一向度治理模式，這種治理模式以組織層級、行政規(guī)則的嚴格控制為特征，缺乏對公共事務(wù)處理的靈活性和權(quán)變性。然而，智慧城市互聯(lián)互通的城市發(fā)展特征以及信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)工具的廣泛應(yīng)用，使得社會信息變得更加繁雜，社會問題、公共事務(wù)也日益復雜和多變，在智慧城市背景下，信息的接受者同時也可能是信息的傳播者，某件事情只要引起公眾的關(guān)注，就可能產(chǎn)生蝴蝶效應(yīng)。如此一來，需要層級性傳達的政府決策與高度自由開放的信息之間就可能產(chǎn)生不一致和矛盾，這就要求政府建立更加靈活、互動的公共治理模式，從執(zhí)政理念到組織架構(gòu)等各個方面做出調(diào)整，以更加開放的姿態(tài)、更加透明的互動平臺、更加快捷的反應(yīng)能力和行政效率來適應(yīng)新的治理模式。

三是對政府信息處理能力的挑戰(zhàn)。這表現(xiàn)在三個方面：其一是對政府信息研判能力的挑戰(zhàn)。智慧城市建設(shè)發(fā)展雖然帶來信息收集和處理的便捷，然而，面對海量的信息，如何辨別真?zhèn)?，并為政府決策提供參考，則需要行政人員具備一定的信息研判能力。其二是對政府信息引導和監(jiān)控能力的挑戰(zhàn)。智慧城市中信息傳播的高度自由、多方向和多渠道，使得信息封鎖已經(jīng)成為幾乎不可能的事，政府面臨著如何對各類不同信息進行正確的引導的考驗。其三是對政府信息風險防范和應(yīng)對能力的挑戰(zhàn)。智慧城市的互聯(lián)互通，在為政府和社會提供大量新的信息來源的同時，也面臨著信息安全的問題，進而增加了政府治理的成本和風險。

由此可見，如何應(yīng)對智慧城市給政府治理帶來的挑戰(zhàn)，已經(jīng)成為城市治理者無法避開的現(xiàn)實。尤其值得注意的是，隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，城市居民權(quán)利意識和個人素質(zhì)逐步提升，對政府治理的要求越來越高。特別是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的快速發(fā)展，借助網(wǎng)絡(luò)渠道表達自身訴求已經(jīng)成為一種常見現(xiàn)象。如2012年6份天津薊縣大火、7月北京暴雨等危急事件，正是由于以微博為主的互聯(lián)網(wǎng)信息傳播而形成很大的社會影響。應(yīng)該說，在當今的城市治理中，如何在智慧城市理念下實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情的有效治理，的確需要我們深思。

二、當前我國網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展特征

“網(wǎng)絡(luò)輿情是指在一定的社會空間內(nèi)，通過網(wǎng)絡(luò)圍繞中介性社會事件的發(fā)生、發(fā)展和變化，民眾對公共問題和社會管理者產(chǎn)生和持有的社會政治態(tài)度、信念和價值觀。它是較多民眾關(guān)于社會中各種現(xiàn)象、問題所表達的信念、態(tài)度、意見和情緒等等表現(xiàn)的總和。”[3]傳統(tǒng)的政府治理模式下，由于嚴重的信息不對稱，政府和社會公眾之間很難進行交流互動。而隨著新一代信息技術(shù)的應(yīng)用和普及，以即時性、交互性和非線性為特征的網(wǎng)絡(luò)傳播，打破了傳統(tǒng)的自上而下政務(wù)信息交流模式，政府與社會公眾之間的互動隨之增強，網(wǎng)絡(luò)輿情也得以迅速發(fā)展。這表現(xiàn)為：

第一，網(wǎng)絡(luò)輿情主體日益廣泛，交互性和多變性不斷增強。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的推進，城市人口數(shù)量不斷增加，人口來源日益復雜，人口素質(zhì)逐步提升，這些都有可能成為網(wǎng)絡(luò)輿情的廣泛主體。而計算機技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的高速發(fā)展，使得人與人之間的互聯(lián)互通和相互感知能力日益靈活、開放、自由。網(wǎng)絡(luò)成為沒有屏障的開放的大舞臺，網(wǎng)民可以隨時隨地對自己感興趣的話題發(fā)表觀點，話題的發(fā)布者也可以對網(wǎng)友的觀點進行即時回復，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，一旦發(fā)生民眾感興趣的問題或事件，網(wǎng)絡(luò)上幾乎同步就可以傳播出來，并呈迅速蔓延之勢。同時，由于網(wǎng)絡(luò)傳播的開放性和虛擬性特征，信息交流中也易呈現(xiàn)出非理性化、情緒化傾向，同一事件多種不同版本的報道，就可能帶來網(wǎng)民思想觀念的混亂，給網(wǎng)絡(luò)輿論的及時引導帶來壓力。

第二，隨著公民參與意識的增強，網(wǎng)絡(luò)輿情往往與時事、民生及公民切身利益等緊密關(guān)聯(lián)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，為民主政治建設(shè)與發(fā)展提供了更為先進的技術(shù)平臺，助推網(wǎng)絡(luò)零距離、網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)建言獻策等多種網(wǎng)絡(luò)參政形式，拓寬了參政渠道，激發(fā)了公眾政治參與熱情。事實上，當今社會的一些公共事件之所以能夠產(chǎn)生，很大程度上正是網(wǎng)絡(luò)傳播的結(jié)果。無論是如郭美美炫富等國內(nèi)事件，還是中日釣魚島爭端等涉外問題，都曾引發(fā)網(wǎng)民的廣泛關(guān)注，而“三公”經(jīng)費公開、食品安全、房屋拆遷、教育改革、環(huán)境保護等涉及民生和公民權(quán)利的事件更是網(wǎng)民經(jīng)常探討的熱門話題。

第三，隨著公民政治參與意識的增強，現(xiàn)場互動日益成為政府和公民網(wǎng)絡(luò)交流的重要形式。2008年6月20日，胡錦濤同志在《人民日報》社考察期間通過人民網(wǎng)強國論壇同網(wǎng)友們進行了在線交流。近年來，越來越多的領(lǐng)導干部開始以參加網(wǎng)絡(luò)訪談、回復網(wǎng)民留言等各種形式“觸網(wǎng)”，使網(wǎng)絡(luò)輿情出現(xiàn)推動官民互動發(fā)展的態(tài)勢。在智慧城市建設(shè)過程中，隨著公民網(wǎng)絡(luò)參與意識的增強和新一代信息技術(shù)的普遍應(yīng)用，這種官民互動模式將更加成熟和完善。

第四，隨著城市網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，網(wǎng)絡(luò)輿情與現(xiàn)實空間互相擴散的網(wǎng)上網(wǎng)下聯(lián)動日趨普遍，網(wǎng)絡(luò)輿情變得日益錯綜復雜。對于某一熱點事件來說，有可能是互聯(lián)網(wǎng)、報紙、電視等傳統(tǒng)媒體的報道，并對其進行補充式的傳播和討論，也可能是網(wǎng)絡(luò)報道成為傳統(tǒng)媒體的重要資料來源，進而形成網(wǎng)絡(luò)與傳統(tǒng)媒體互相推動事件發(fā)展的局面。隨著智慧城市的建設(shè)和發(fā)展，城市經(jīng)濟社會發(fā)展日益分化和復雜，市民參與意識和能力以及政治參與程度也不斷提高，他們不但可能借助網(wǎng)絡(luò)開放平臺，向社會傳遞信息，還可能親身進入事件現(xiàn)場，直接推動事件發(fā)展。

三、智慧城市理念下創(chuàng)新政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理的思考

在智慧城市理念下，政府必須對其傳統(tǒng)的治理理念和方式進行反思，建立起符合網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展特征的新的治理模式，從而實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情的有效治理以及政府治理能力的全面提升。

（一）樹立與智慧城市理念相符合的網(wǎng)絡(luò)治理理念

觀念的變革是一切變革的先導。在信息網(wǎng)絡(luò)迅速發(fā)展的今天，政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理理念的創(chuàng)新是現(xiàn)代社會治理的必然要求。

第一，樹立創(chuàng)新服務(wù)理念，注重網(wǎng)絡(luò)輿情的創(chuàng)新治理。智慧城市是以創(chuàng)新性和智能化為主要特點的城市，智慧城市建設(shè)背景下的政府要具有較強的創(chuàng)新能力和創(chuàng)新意識，只有這樣，政府治理才能跟上復雜多變的網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展現(xiàn)實，應(yīng)對新形勢對政府治理的挑戰(zhàn)。同時，政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理理念要從以政府為中心轉(zhuǎn)變到以公民為中心，及時回應(yīng)和滿足廣大網(wǎng)民的訴求，從而推動網(wǎng)絡(luò)輿情健康有序發(fā)展。

第二，樹立開放透明理念，推進政府與網(wǎng)民的平等對話。如前所述，隨著智慧城市建設(shè)的深入，整個世界逐漸變成一個相互聯(lián)系和相互依賴的網(wǎng)絡(luò)，人們的交流方式也日益變得網(wǎng)絡(luò)化、多元互動化以及透明化，任何一個政府想要封閉或者隱瞞信息都變得不可能，只有樹立開放理念，做到官民信息共享，才能實現(xiàn)政府與網(wǎng)民的平等對話。

第三，樹立平等交流理念，推進政府和網(wǎng)民間的平等對話。在智慧城市建設(shè)背景下，隨著公民參與意識和權(quán)利意識的增強，政府對網(wǎng)絡(luò)輿情治理也不能再采用傳統(tǒng)的行政命令方式，而應(yīng)當因勢利導，通過平等對話，實現(xiàn)政府與公民之間的相互理解和支持，從而推進網(wǎng)絡(luò)輿情良性發(fā)展。一是要真誠對待網(wǎng)民，以維護公共利益作為出發(fā)點，滿足公眾知情權(quán)；二是以平等的態(tài)度與網(wǎng)民進行溝通，避免對待網(wǎng)絡(luò)輿情出現(xiàn)話語霸權(quán)現(xiàn)象；三是堅持開放的對話原則，要對不同的網(wǎng)絡(luò)觀點持開放包容的態(tài)度，允許網(wǎng)民公開討論。

（二）互聯(lián)互通，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)輿情的多主體協(xié)作治理模式

智慧城市充分感知和互聯(lián)互動的雙重特點，要求政府既要充分預測到網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)展趨勢，認識到網(wǎng)絡(luò)輿情復雜性和動態(tài)性的發(fā)展特征，又要主動吸納社會不同組織與團體參與和協(xié)作，從而更加有效地整合各方面資源，突破單一政府組織自身的感知和治理能力缺陷，形成1+1>2的網(wǎng)絡(luò)輿情協(xié)同治理效應(yīng)。

第一，從宏觀方面看，應(yīng)當實行多元主體合作共治的網(wǎng)絡(luò)化治理模式，為政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展提供多元主體。網(wǎng)絡(luò)化治理是對社會公共事務(wù)的多元參與治理，它要求超越傳統(tǒng)的自上而下單一政府治理結(jié)構(gòu)，通過暢通公民參與渠道，建立政府和社會的新型合作關(guān)系，構(gòu)建政府部門間、政府與社會組織間的合作治理機制等多種方式，形成政府與社會良性互動的橫向合作關(guān)系模式。

第二，就實現(xiàn)政府自身的網(wǎng)絡(luò)輿情有效治理而言，應(yīng)當充分發(fā)揮社會各方面力量的作用，對網(wǎng)絡(luò)輿情實行包括從預測到應(yīng)對在內(nèi)的全過程聯(lián)動治理，從而達到更有效的治理。首先，就政府而言，主要是充分發(fā)揮政府各個部門的合作優(yōu)勢，為網(wǎng)絡(luò)輿情有序發(fā)展提供良好的政策環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。例如，通過新技術(shù)的應(yīng)用，建立起包括宣傳部門、公安部門、應(yīng)急部門等多個部門在內(nèi)的聯(lián)動治理機制，綜合各部門的資源，對網(wǎng)絡(luò)輿情進行日常監(jiān)測、分類整理、研究評判，將有利于對負面網(wǎng)絡(luò)輿情從源頭上進行更加有效的遏制。其次，就社會而言，則需要做好社會成員的自我監(jiān)督和自我控制，例如互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)行業(yè)部門、民間組織應(yīng)當加強對從業(yè)人員的教育和培訓，發(fā)揮輿論引導作用，不斷傳遞正能量，構(gòu)建更加和諧有序的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。

（三）充分感知，建立健全系統(tǒng)化網(wǎng)絡(luò)輿情治理機制

在智慧城市理念下，政府應(yīng)根據(jù)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的特點與趨勢，完善應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的治理機制，引導網(wǎng)絡(luò)輿情向積極健康的方向發(fā)展。這包括以下五個方面：

第一是網(wǎng)絡(luò)信息公平流動機制。在網(wǎng)絡(luò)空間，信息公平更多指的是信息流動的公平，政府應(yīng)該給予網(wǎng)民充分的意見表達權(quán)利，相信民眾對于是非曲直有作出正確判斷的能力，致力于信息流動公平機制的創(chuàng)建和維護。

第二是公眾決策參與機制。政府必須改變傳統(tǒng)的行政命令式?jīng)Q策方式，廣泛了解網(wǎng)絡(luò)輿情，建立吸納公眾參與的參與式?jīng)Q策機制。在行政決策制定階段，政府要綜合運用信息采集技術(shù)和政府信息公開平臺，廣泛收集和反映網(wǎng)絡(luò)輿情信息；在行政決策執(zhí)行階段，要重視網(wǎng)絡(luò)民意，傾聽社會各階層的聲音，滿足公眾訴求；在決策監(jiān)督過程中，要廣泛發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿情作用，通過網(wǎng)民的力量對政府部門及其行政人員進行全方位監(jiān)督。

第三是政府信息公開機制。政府應(yīng)該充分利用網(wǎng)絡(luò)空間信息、資源共享的特征，向廣大網(wǎng)民公開政府信息，增強政府公信力和合法性：（1）完善新聞發(fā)言人制度。為了對網(wǎng)絡(luò)輿情進行因勢利導，政府部門需要靈活運用多種新聞發(fā)布形式，如召開現(xiàn)場發(fā)布會，接受電視、報紙等傳統(tǒng)媒介采訪，同時還應(yīng)逐漸推廣網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度，對于重大事件和熱點問題，嘗試和推廣相關(guān)部門負責人和領(lǐng)導在線與網(wǎng)民的溝通對話制度。（2）充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，拓寬信息公開途徑和渠道。一是正確處理政府與媒體的關(guān)系，政府應(yīng)充分、及時地發(fā)布信息，適時引導、宏觀掌握整個局勢；二是建立和完善網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布平臺，實現(xiàn)信息的及時更新；三是適當利用網(wǎng)絡(luò)媒體開放平臺，給予網(wǎng)絡(luò)媒體平等參與新聞報道的機會。

第四是網(wǎng)絡(luò)輿情引導機制。盡管從理論上講，網(wǎng)絡(luò)傳播的特點使任何人在網(wǎng)絡(luò)上都有傳播信息的可能，但實踐證明并不是所有的人都會無條件接受網(wǎng)上的全部信息，而是更傾向于接受具有一定權(quán)威性網(wǎng)站的信息。因此，政府及網(wǎng)絡(luò)媒體應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)輿論導向作用，圍繞網(wǎng)絡(luò)輿情熱點問題，及時披露官方信息，解疑釋惑，把握網(wǎng)絡(luò)輿情的正確導向，營造健康有序的網(wǎng)絡(luò)氛圍。對此，政府可以有計劃、有目的地對網(wǎng)絡(luò)輿情進行引導，在收集和分析輿情信息時如果發(fā)現(xiàn)了消極信息，則可以通過積極正面消息淡化消極信息的影響。一是通過委托專業(yè)的社會調(diào)查機構(gòu)進行網(wǎng)絡(luò)輿情和社會問題調(diào)查研究，掌握網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實動態(tài)的基本情況，分析其態(tài)勢，預測其走向，提出解決問題、引導網(wǎng)絡(luò)輿情發(fā)展的對策建議；二是建立起輿情聯(lián)席會議制度，定期召開輿情分析會議，主動預判，及時作出策略調(diào)整。

第五是網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對和處理機制。這包括：（1）網(wǎng)絡(luò)輿情預警和應(yīng)急處理機制。對負面網(wǎng)絡(luò)輿情信息和突發(fā)性事件進行預警，在工作中變被動應(yīng)付為主動出擊，主動引導網(wǎng)絡(luò)輿情走向，減少危機性輿情的出現(xiàn)頻率。（2）網(wǎng)絡(luò)輿情信息資源共享機制。信息資源共享指的是“在一定的政策體制、激勵措施和安全保障的基礎(chǔ)上，在政府內(nèi)部、政府與政府外部之間，共同使用政府信息資源的一種機制”。[4]通過該機制，一方面可以集合各級各部門分工采集的網(wǎng)絡(luò)輿情信息，有效地避免決策者的決策失誤，另一方面還能避免信息過量，使最需要處理的網(wǎng)絡(luò)輿情得到最有效的關(guān)注。為此，各部門間要進行協(xié)作分工，各系統(tǒng)的職責最好能夠互補；同時，還需要確定一個協(xié)調(diào)機構(gòu)，來負責各級各部門之間工作的協(xié)調(diào)。在智慧城市建設(shè)過程中，政府部門之間，政府部門和非政府組織，甚至與社會群體包括網(wǎng)絡(luò)虛擬社團之間都應(yīng)該建立溝通的渠道，充分實現(xiàn)信息資源共享，減少由于信息閉塞和溝通困難造成的誤會。

參考文獻：

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