楊中華，李延超，吳 茜

（上海體育學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，上海 200438）

自1984年中山溫泉高爾夫球場建成后，高爾夫運(yùn)動(dòng)借改革開放春風(fēng)，風(fēng)靡中國。在不同時(shí)期，國家出于不同目的對(duì)高爾夫運(yùn)動(dòng)采取了不同的政策，起初是為了改善投資環(huán)境、吸引外資，這對(duì)高爾夫運(yùn)動(dòng)的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地面積銳減（生態(tài)退耕、工商業(yè)建設(shè)占地）和耕地紅線迫近，高爾夫運(yùn)動(dòng)因占地面積大、易滋生腐敗逐漸為社會(huì)所詬病。從國際發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢看，高爾夫運(yùn)動(dòng)應(yīng)走產(chǎn)業(yè)化、社會(huì)化的道路，而我國高爾夫運(yùn)動(dòng)的群眾基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化任重道遠(yuǎn)。本研究梳理我國高爾夫政策的發(fā)展階段，歸納特征，揭示發(fā)展趨勢，旨在使高爾夫運(yùn)動(dòng)規(guī)范發(fā)展。

1 高爾夫政策發(fā)展階段

1.1 鼓勵(lì)發(fā)展階段（改革開放—1992年）

1984年原國家體委發(fā)布了《關(guān)于率先在北京、河北、廣東等地開展高爾夫運(yùn)動(dòng)的通知》，1985年經(jīng)國家體委批準(zhǔn)，在北京成立中國高爾夫球協(xié)會(huì)，高爾夫也順理成章地成為1990年第11屆北京亞運(yùn)會(huì)正式比賽項(xiàng)目。1992年國務(wù)院曾以國函［1992］132［1］－141號(hào)［2］10個(gè)文件分別批復(fù)同意建立大連金石灘、青島石老人、上海橫沙島、杭州之江、福建武夷山和湄州島、廣州南湖、北海銀灘、昆明滇池、江蘇太湖、三亞亞龍灣等11個(gè)國家旅游度假區(qū)，除武夷山和三亞亞龍灣度假區(qū)的規(guī)劃中不含高爾夫球場建設(shè)外，其余九個(gè)均涉及到高爾夫球場建設(shè)。從這種政策安排上可以看出當(dāng)時(shí)國家對(duì)高爾夫項(xiàng)目的支持和鼓勵(lì)，高爾夫運(yùn)動(dòng)在這一時(shí)期得到了初步發(fā)展

1.2 限制發(fā)展階段（1993—2003年）

從表1了解到1993年至2003年政府陸續(xù)頒布關(guān)于高爾夫項(xiàng)目的限制類政策，通過征收最高20%的高爾夫營業(yè)稅，限制外商投資，禁止征用耕地、林地等措施限制高爾夫項(xiàng)目的盲目建標(biāo)及粗放型發(fā)展。標(biāo)志性法規(guī)文件即《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀管理促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見》［3］（建房［1993］598號(hào)）指出：對(duì)高爾夫球場項(xiàng)目原則上不得立項(xiàng)、不予核發(fā)規(guī)劃許可證、不供給土地、不予以貸款；以及《關(guān)于調(diào)整部分娛樂業(yè)營業(yè)稅稅率的通知》（財(cái)稅［2001］73號(hào)）和《關(guān)于明確調(diào)整營業(yè)稅稅率的娛樂業(yè)范圍的通知》（財(cái)稅［2001］145號(hào)）均規(guī)定，當(dāng)時(shí)高爾夫俱樂部的營業(yè)稅統(tǒng)一按20%的稅率執(zhí)行等。

1.3 禁止發(fā)展階段（2004—2009年）

由于種種原因，高爾夫項(xiàng)目所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)日漸凸顯，從表2看出，在這一階段國家對(duì)于高爾夫項(xiàng)目的規(guī)制逐步加強(qiáng)，期間涉及到的高爾夫政策的內(nèi)容都顯示出暫停項(xiàng)目建設(shè)、禁止外商投資等政策安排。其標(biāo)志性法規(guī)文件即《關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》［4］（國辦發(fā)［2004］1 號(hào)），主要內(nèi)容包括暫停新的高爾夫球場建設(shè)，清理已建、在建的高爾夫球場項(xiàng)目，規(guī)范已建球場的運(yùn)營；《禁止用地項(xiàng)目目錄（2006年本）》明確高爾夫球場項(xiàng)目為禁止用地項(xiàng)目；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2007年工作要點(diǎn)的通知》（國發(fā)［2007］8號(hào)）落實(shí)禁止類和限制類項(xiàng)目用地的規(guī)定，特別要禁止高爾夫球場項(xiàng)目用地。

表1 1993—2003年涉及高爾夫政策一覽表

表2 2004—2009年涉及高爾夫政策一覽表

1.4 規(guī)范發(fā)展階段（2009年至今）

自2009年1月1日實(shí)施《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》［5］（國務(wù)院令第540號(hào)）后，各省市對(duì)高爾夫營業(yè)稅進(jìn)行調(diào)整，多數(shù)在10%左右，而海南和云南基于當(dāng)?shù)鬲?dú)特的高爾夫產(chǎn)業(yè)鏈（高爾夫旅游、高爾夫房地產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)）下調(diào)至最低5%的稅率（表3）。在《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)［2009］41號(hào)）中提出：規(guī)范發(fā)展高爾夫球場，大力培育發(fā)展具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的高爾夫、休閑、登山等各類戶外活動(dòng)用品。像高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展較好的海南省，已把科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范發(fā)展高爾夫產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)高爾夫運(yùn)動(dòng)與旅游觀光和拉長高爾夫產(chǎn)業(yè)鏈條等內(nèi)容寫入本省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要中。但此階段對(duì)高爾夫球場建設(shè)還是限制或禁止的，只是對(duì)現(xiàn)有已建高爾夫球場和高爾夫旅游等服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一種鼓勵(lì)發(fā)展政策。

表3 部分省市高爾夫營業(yè)稅稅率及調(diào)整年份

2 高爾夫政策發(fā)展特征

2.1 政策主體多、波動(dòng)性大

由表1、2中的發(fā)文單位一欄中可以看出，高爾夫政策的頒布和制定牽涉主體甚多，多為國務(wù)院、發(fā)改委、國土資源部、建設(shè)部、土地管理局、工商行政管理局、稅務(wù)局等部門。遵循多種主體參與的民主過程，即越是有更多的主體參與到政策規(guī)劃中來，越能提升公共政策活動(dòng)的民主性［6］。但是高爾夫運(yùn)動(dòng)，其性質(zhì)是一項(xiàng)體育運(yùn)動(dòng)，是2016年和2020年兩屆奧運(yùn)會(huì)的正式比賽項(xiàng)目，而我國體育運(yùn)動(dòng)發(fā)展的行政部門——國家體育總局在眾多的主體中的作用實(shí)在太弱，且其他主體在價(jià)值取向和利益訴求面前有時(shí)不能考慮到高爾夫運(yùn)動(dòng)的實(shí)際需求?？v觀高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展的30年歷程，國家所頒布的“鼓勵(lì)—限制—禁止—規(guī)范發(fā)展”四類誘導(dǎo)性的政策，波動(dòng)性太大，且政策間隔與作用時(shí)間短，這樣的政策調(diào)整，讓高爾夫運(yùn)動(dòng)的發(fā)展波瀾不斷。

2.2 與改革開放政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢吻合

中國現(xiàn)代意義上的高爾夫運(yùn)動(dòng)是伴隨改革開放的步伐開始的。如果說1992年鄧小平南巡講話深化了改革開放。那么1992年國務(wù)院對(duì)建立多個(gè)國家旅游度假區(qū)的批復(fù)中涉及高爾夫球場的建設(shè)，就是對(duì)當(dāng)時(shí)發(fā)展高爾夫運(yùn)動(dòng)的肯定。前中高協(xié)秘書長崔志強(qiáng)曾說：“只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高爾夫球場就會(huì)發(fā)展?！备郀柗蜻\(yùn)動(dòng)是世界上產(chǎn)業(yè)鏈最長的運(yùn)動(dòng)之一，改革開放初期，高爾夫球場建設(shè)確實(shí)是吸引外商投資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的有效工具和途徑。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高、休閑時(shí)代的到來，我國為了迎合市場的需求對(duì)高爾夫的政策不再是限制和禁止而是規(guī)范發(fā)展，《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》的實(shí)施使高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展較好的省份如沐春風(fēng)，紛紛降低高爾夫營業(yè)稅率享受制度紅利（表3）。

2.3 受“耕地紅線”政策制約

國家在各個(gè)階段所頒布的政策法規(guī)都是為社會(huì)和國家服務(wù)的，它受當(dāng)時(shí)背景下的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素的影響。中國是個(gè)人口大國，同樣也是農(nóng)業(yè)大國，必須保住基本的農(nóng)田和耕地?cái)?shù)量不減少。隨著我國高爾夫運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，高爾夫球場的數(shù)量逐漸增多，某些開發(fā)商為了節(jié)約建造成本，占用耕地的現(xiàn)象屢見不鮮。且近年來國土資源部多次提出“保經(jīng)濟(jì)增長、保耕地紅線”行動(dòng)，“堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，耕地保護(hù)的紅線不能碰”的口號(hào)，給高爾夫球場建設(shè)敲響警鐘。

2.4 地方傾斜政策促進(jìn)高爾夫產(chǎn)業(yè)集群

自第一家高爾夫球場建成后至今，我國的高爾夫球產(chǎn)業(yè)整體上快速發(fā)展。據(jù)2013《朝向白皮書—中國高爾夫行業(yè)報(bào)告》公布，2013年我國共有高爾夫設(shè)施總數(shù)521 家，共11 497個(gè)球洞，折合18 洞高爾夫球場約639 個(gè)。大多分布在東部沿海地區(qū)，以廣東、山東、北京、海南、上海居多。這些地區(qū)憑借得天獨(dú)厚的地理位置以及經(jīng)濟(jì)實(shí)力，以高爾夫項(xiàng)目為橋梁招商引資，開發(fā)高爾夫高檔別墅，建高檔會(huì)所，形成了沿海一帶高爾夫產(chǎn)業(yè)集群，做的比較成功的當(dāng)屬集運(yùn)動(dòng)、養(yǎng)生、休閑于一體的觀瀾湖高爾夫球會(huì)。有些內(nèi)陸省份坐擁秀麗地理環(huán)境，為打造高端旅游業(yè)建設(shè)了高爾夫場地，例如云南建了春城湖畔高爾夫、麗江古城湖畔高爾夫等球場，形成了高爾夫旅游產(chǎn)業(yè)集群，使云南旅游業(yè)錦上添花，實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)由傳統(tǒng)的觀光型向體驗(yàn)型的轉(zhuǎn)變，不僅振興了旅游業(yè)，還帶動(dòng)了其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

2.5 政策發(fā)展隨著政府與市場博弈而演化

第一階段在政府調(diào)控與市場機(jī)制的和諧統(tǒng)一中，高爾夫運(yùn)動(dòng)在中國應(yīng)運(yùn)而生，但是這種被分割的和諧統(tǒng)一并沒有持續(xù)太久；到了第二階段，政府考慮到18億畝耕地紅線和高爾夫球場占地面積過大的原因，加強(qiáng)了政府干預(yù)來限制高爾夫球場建設(shè)，粗放型高爾夫項(xiàng)目發(fā)展模式得到了抑制；由于政策的滯后性和政策的延后性，到了第三階段，政府和市場的矛盾日益尖銳，形成了以政府調(diào)控為主的模式，采取強(qiáng)硬措施禁止和暫停高爾夫項(xiàng)目建設(shè)。而且高爾夫項(xiàng)目在高爾夫政策和市場驅(qū)動(dòng)的雙重作用下呈現(xiàn)出了“逆政策”現(xiàn)象。國家為了尋求政府和市場的價(jià)值取向的和諧，滿足高爾夫市場發(fā)展的強(qiáng)烈訴求，對(duì)高爾夫項(xiàng)目采取了“規(guī)范發(fā)展”的政策安排。

3 高爾夫政策發(fā)展趨勢

高爾夫運(yùn)動(dòng)一路磕磕絆絆了走到了第四階段，慢慢進(jìn)入到更多人的視野當(dāng)中，并為人們所熟悉和青睞，高爾夫運(yùn)動(dòng)本身也得到了長足的發(fā)展。但是為了高爾夫運(yùn)動(dòng)的長遠(yuǎn)發(fā)展，只是簡單提出“規(guī)范發(fā)展”還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還尚需對(duì)高爾夫運(yùn)動(dòng)“規(guī)范發(fā)展”進(jìn)行細(xì)化與量化，保證高爾夫運(yùn)動(dòng)科學(xué)可持續(xù)發(fā)展。

3.1 政策制定和實(shí)施須以市場機(jī)制為基礎(chǔ)

深入貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的會(huì)議精神，在高爾夫政策制定和實(shí)施中應(yīng)以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，突出市場的力量。政策的調(diào)整與升級(jí)不僅是政府的主觀愿望，更是市場的需求，最終通過市場機(jī)制的作用來實(shí)現(xiàn)［7］。政策還應(yīng)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)律的要求，并隨著實(shí)際情況變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，這樣才能構(gòu)建自下而上的科學(xué)的政策分配模式，形成良性循環(huán)的市場環(huán)境，促進(jìn)高爾夫運(yùn)動(dòng)和諧健康可持續(xù)發(fā)展。

3.2 規(guī)范發(fā)展須與生態(tài)文明建設(shè)相契合

黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)，指出生態(tài)文明建設(shè)是社會(huì)主義建設(shè)中的一個(gè)重要組成部分。體育事業(yè)的發(fā)展應(yīng)該符合社會(huì)主義建設(shè)的要求，那么高爾夫政策的實(shí)施也應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，為經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展帶來好處，促進(jìn)高爾夫運(yùn)動(dòng)和諧健康發(fā)展。另外，應(yīng)普及高爾夫基礎(chǔ)知識(shí)以消除公眾對(duì)高爾夫運(yùn)動(dòng)的偏見和誤解，合理利用大眾傳媒、新媒體的力量實(shí)現(xiàn)政策的導(dǎo)向與政策的價(jià)值。2003年7月在加拿大第九屆國際草坪研討會(huì)上，“高爾夫球場與環(huán)境”問題被列入專題研究，一致達(dá)成的結(jié)論是：高爾夫球場在改善環(huán)境、提高環(huán)境質(zhì)量方面具有不可替代的作用，高爾夫業(yè)內(nèi)對(duì)球場所使用的化肥和農(nóng)藥是有嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和要求的，所使用的有機(jī)肥料和國際標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保農(nóng)藥，對(duì)環(huán)境的危害性甚至要比農(nóng)田的危害性小得多［8］。

3.3 體育部門在政策制定體系中的主體地位逐漸增強(qiáng)

高爾夫運(yùn)動(dòng)是一種體育運(yùn)動(dòng)，高爾夫政策制定中應(yīng)該多聽聽體育部門的聲音，體現(xiàn)體育部門的主體地位。有關(guān)高爾夫的政策應(yīng)該是使高爾夫運(yùn)動(dòng)更好地規(guī)范發(fā)展，而不是高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展的圈圈框框。另外體育部門也要勇于發(fā)出自己的聲音，提出相關(guān)見解，使政策更加合理化，更好地引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、分配市場資源，促進(jìn)高爾夫運(yùn)動(dòng)科學(xué)規(guī)范發(fā)展，為建設(shè)好服務(wù)型政府添磚加瓦［9］。

3.4 高爾夫政策的公開性、透明度有所提高

政府應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確、便捷、誠實(shí)地向各地區(qū)提供政策引導(dǎo)，提高政策的透明度，多考慮市場需求［10］。要讓公眾明白高爾夫項(xiàng)目為什么要“規(guī)范發(fā)展”，這樣既有利于減輕政府與公眾之間的高爾夫政策信息的不對(duì)稱，又避免政府宏觀調(diào)控限制市場功能的發(fā)揮；又有利于消除公眾對(duì)高爾夫項(xiàng)目的偏見與誤解，不斷提高公眾對(duì)高爾夫項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)。

3.5 高爾夫政策針對(duì)性和靈活性不斷增強(qiáng)

“一巴掌拍死”“一刀切”的政策在當(dāng)下已經(jīng)不適應(yīng)高爾夫運(yùn)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)不了政策價(jià)值，達(dá)不到政策目標(biāo)。政府應(yīng)該根據(jù)每個(gè)地區(qū)發(fā)展高爾夫項(xiàng)目的條件把中國這塊土地資源進(jìn)行細(xì)分，針對(duì)不同地區(qū)頒布不一樣的政策，以增強(qiáng)政策安排的靈活性與引導(dǎo)的針對(duì)性，提升政策實(shí)施的有效性，引導(dǎo)各地方政府和開發(fā)商們正確地投資（高爾夫旅游、高爾夫房地產(chǎn)業(yè)等服務(wù)業(yè)）。

3.6 高爾夫稅收制度更加合理完善

現(xiàn)在大部分省份高爾夫俱樂部按娛樂業(yè)征收10%的營業(yè)稅，也有部分省市執(zhí)行5%或7%的營業(yè)稅稅率，而有些運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目俱樂部只征5%的營業(yè)稅（臺(tái)球、保齡球等），同時(shí)高爾夫球具還要征收10%的消費(fèi)稅。高投入、高稅收的球場，帶來的自然就是高消費(fèi)，不利于高爾夫運(yùn)動(dòng)的普及，應(yīng)該給高爾夫行業(yè)一個(gè)更優(yōu)惠的稅率。當(dāng)然也有一些開發(fā)商利用建高爾夫球場圈地開發(fā)房地產(chǎn)，用樓盤別墅來彌補(bǔ)球場的虧損，但是合理的高爾夫俱樂部營業(yè)稅收才是發(fā)展高爾夫運(yùn)動(dòng)、提高自身造血功能的源頭活水，國家需要在這方面加大扶持力度。

［1］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于建立大連金石灘國家旅游度假區(qū)的批復(fù)（國函［1992］132號(hào)）［Z］.1992－10－04.

［2］國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于建立三亞亞龍灣國家旅游度假區(qū)的批復(fù)（國函［1992］141 號(hào)）［Z］.1992－10－04.

［3］建設(shè)部.關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場宏觀管理促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見（建房［1993］598 號(hào)）［Z］.1993－08－10.

［4］國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知（國辦發(fā)［2004］1號(hào)）［Z］.2004－01－10.

［5］國務(wù)院.中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例國務(wù)院令第540號(hào)［Z］.2008－11－10.

［6］嚴(yán)強(qiáng).公共政策學(xué)［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：152.

［7］陳瑾玫.中國產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)研究［M］.北京：北京師范大學(xué)出版社，2011：193－198.

［8］金銀日.高爾夫球運(yùn)動(dòng)政策規(guī)制與輿論環(huán)境芻議［J］.成都體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，36（8）：9－10.

［9］蘇光穎.我國高爾夫運(yùn)動(dòng)職業(yè)化發(fā)展的困境與突破［J］.河北體育學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，27（4）：45－47.

［10］辜德宏.重點(diǎn)先行與難點(diǎn)突破：中國競技高爾夫跨越式發(fā)展的思路［J］.南京體育學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，25（2）：113－118.