王禎昌

(廣州開(kāi)發(fā)區(qū)蘿崗區(qū)審計(jì)局，廣州 510530)

長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政審計(jì)制度具有行政型特征，主要表現(xiàn)為黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督下的審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的內(nèi)部行為，只有黨委、政府、人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位能獲悉財(cái)政審計(jì)信息，這類(lèi)群體也構(gòu)成了傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)利益相關(guān)者。2003年，審計(jì)署刮起了“審計(jì)風(fēng)暴”并首度公開(kāi)審計(jì)報(bào)告，財(cái)政審計(jì)逐漸進(jìn)入社會(huì)公眾、媒體的視野，新興的利益相關(guān)者產(chǎn)生，這類(lèi)群體對(duì)財(cái)政審計(jì)的期望和要求越來(lái)越高，推動(dòng)著財(cái)政審計(jì)制度的完善和發(fā)展。不可忽視的是，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，信用評(píng)級(jí)牽一發(fā)而動(dòng)全身，成為了國(guó)際金融危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的導(dǎo)火索，有時(shí)會(huì)直接導(dǎo)致一國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)面臨“崩潰”邊緣，國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)這一潛在的、新興利益相關(guān)者的利益，關(guān)系著一國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)安全和預(yù)算制度的可持續(xù)發(fā)展，必須予以關(guān)注。

一、我國(guó)財(cái)政審計(jì)的利益相關(guān)者

(一)利益相關(guān)者理論綜述

美國(guó)原斯坦福研究所將利益相關(guān)者定義為，“利益相關(guān)者的支持是組織存在的必要條件，沒(méi)有利益相關(guān)者，也就沒(méi)有組織”。Freeman認(rèn)為，“利益相關(guān)者可以影響公司目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且也受公司目標(biāo)實(shí)現(xiàn)影響”。Margaret M.Blair將其全面準(zhǔn)確地定性為，“利益相關(guān)者是承擔(dān)剩余風(fēng)險(xiǎn)的人或集團(tuán)，這類(lèi)群體向企業(yè)貢獻(xiàn)專(zhuān)用性資產(chǎn)”，因此，利益相關(guān)者作為企業(yè)專(zhuān)用資產(chǎn)的投入者，有權(quán)在面對(duì)企業(yè)成果時(shí)享有相應(yīng)的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)利益相關(guān)者有不同分類(lèi)，最具代表性的是多維細(xì)分法和Mitchell評(píng)分法。多維細(xì)分法的代表是Charwham、Wheeler等，Charwham將利益相關(guān)者分為契約型利益相關(guān)者和公眾型利益相關(guān)者，依據(jù)是利益相關(guān)者與企業(yè)所簽訂合同的不同性質(zhì)。Wheeler將利益相關(guān)者分為四類(lèi):一級(jí)社會(huì)性利益相關(guān)者、一級(jí)非社會(huì)性利益相關(guān)者、二級(jí)社會(huì)性利益相關(guān)者、二級(jí)非社會(huì)性利益相關(guān)者，依據(jù)是社會(huì)性維度和與企業(yè)的關(guān)系兩類(lèi)指標(biāo)。［1］國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于利益相關(guān)者分類(lèi)的主要代表是萬(wàn)建華、戴志望、陳建，他們根據(jù)利益相關(guān)者與企業(yè)的契約關(guān)系，將其劃分為第一級(jí)、第二級(jí)利益相關(guān)者。［2］

(二)我國(guó)財(cái)政審計(jì)的利益相關(guān)者分類(lèi)創(chuàng)新

借鑒國(guó)內(nèi)學(xué)者萬(wàn)建華等對(duì)利益相關(guān)者的分類(lèi)定義，可以對(duì)我國(guó)財(cái)政審計(jì)的利益相關(guān)者進(jìn)行分類(lèi)，依據(jù)是否存在直接影響關(guān)系，比如領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、監(jiān)督關(guān)系、審計(jì)關(guān)系等，將我國(guó)財(cái)政審計(jì)的利益相關(guān)者劃分如下:

第一級(jí)利益相關(guān)者，也是傳統(tǒng)利益相關(guān)者及直接利益相關(guān)者，包括本級(jí)黨委、政府、人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)單位，這類(lèi)利益相關(guān)者密切相關(guān)，構(gòu)成正式的影響關(guān)系。根據(jù)“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)審計(jì)”的原則，本級(jí)黨委、政府不僅領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)機(jī)關(guān)，還領(lǐng)導(dǎo)被審計(jì)單位，可以對(duì)財(cái)政審計(jì)直接施加影響，也是影響審計(jì)獨(dú)立性的重要因素;人大監(jiān)督政府是人大的權(quán)利、職責(zé)，每年度政府應(yīng)向人大提出年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)報(bào)告，人大理論上代表人民，受人民委托而成為財(cái)政審計(jì)的重要影響力量;審計(jì)機(jī)關(guān)是財(cái)政審計(jì)的實(shí)施主體，財(cái)政審計(jì)審哪些單位，審的程度如何，審計(jì)機(jī)關(guān)有很大的自由裁量權(quán)，在財(cái)政審計(jì)上具有相當(dāng)大的話語(yǔ)權(quán);被審計(jì)單位是被審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施審計(jì)的對(duì)象，是審計(jì)監(jiān)督的博弈主體，財(cái)政審計(jì)的結(jié)果如何，被審計(jì)單位有權(quán)提出意見(jiàn)反饋?；谏鲜龇治?，這些第一級(jí)利益相關(guān)者對(duì)財(cái)政審計(jì)能施加正式的影響力。

第二級(jí)利益相關(guān)者，也就是新興利益相關(guān)者及潛在利益相關(guān)者，包括社會(huì)公眾、媒體、國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等。這類(lèi)利益相關(guān)者往往不是財(cái)政審計(jì)的核心利益相關(guān)者，對(duì)財(cái)政審計(jì)沒(méi)有正式的、直接的影響關(guān)系，其發(fā)揮作用的路徑是影響財(cái)政審計(jì)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境以及社會(huì)輿論導(dǎo)向等，對(duì)財(cái)政審計(jì)施加外部性影響。在民主法治不健全、監(jiān)督機(jī)制地位不夠凸顯的環(huán)境下，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)全球化程度不高、受?chē)?guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)影響不夠突出的情況下，這類(lèi)利益相關(guān)者默默無(wú)聞，其利益和影響被忽視，幾乎成為邊緣性利益相關(guān)者。但是，近年來(lái)國(guó)家審計(jì)日益倍受關(guān)注，“審計(jì)風(fēng)暴”、“債務(wù)危機(jī)”、“土地財(cái)政”等頻頻影響著人們的生活，新的利益相關(guān)者異軍突起，成為影響財(cái)政審計(jì)的新興力量。

根據(jù)上述分析，我國(guó)財(cái)政審計(jì)的利益相關(guān)者分類(lèi)如表1。

表1 我國(guó)財(cái)政審計(jì)的利益相關(guān)者分類(lèi)

二、基于利益相關(guān)者理論視角的我國(guó)財(cái)政審計(jì)問(wèn)題

(一)我國(guó)財(cái)政審計(jì)制度權(quán)力控制機(jī)制不健全

1.審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性差。我國(guó)行政型的審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性，主要表現(xiàn)在人員不獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)不獨(dú)立、業(yè)務(wù)不獨(dú)立，［3］審計(jì)機(jī)關(guān)自身難以完全控制財(cái)政審計(jì)情況。

2.財(cái)政審計(jì)問(wèn)責(zé)制未建立。我國(guó)財(cái)政審計(jì)制度出現(xiàn)了“屢審屢犯”現(xiàn)象，這與預(yù)算問(wèn)題處理處罰力度不夠、預(yù)算責(zé)任不落實(shí)有很大關(guān)系。［4］根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督制度，對(duì)事的處理和對(duì)人的處理并非是由一個(gè)職能部門(mén)完成的。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)沒(méi)有司法權(quán)，對(duì)審計(jì)結(jié)果中人的處理只能移交紀(jì)檢或司法部門(mén)，只能對(duì)審計(jì)結(jié)果中有關(guān)財(cái)務(wù)問(wèn)題下達(dá)審計(jì)決定。

3.財(cái)政審計(jì)體系不完整。財(cái)政審計(jì)體系并未包括全部應(yīng)納入預(yù)算管理的政府性資金。從預(yù)算環(huán)節(jié)看，有預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，而我國(guó)財(cái)政審計(jì)只有法律賦予的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，預(yù)算編制審計(jì)無(wú)法可依。從財(cái)政審計(jì)內(nèi)容看，由于實(shí)行的是分稅制財(cái)政體制和中央地方兩套審計(jì)體制，出現(xiàn)了地方預(yù)算制度不完善的情況。

(二)我國(guó)財(cái)政審計(jì)制度利益均衡機(jī)制不完善

1.財(cái)政審計(jì)主要服從政府利益最大化目標(biāo)。從理性的經(jīng)濟(jì)人出發(fā)，主要服從政府利益最大化目標(biāo)，財(cái)政審計(jì)工作直接受政府領(lǐng)導(dǎo)和控制。政府對(duì)財(cái)政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有實(shí)際控制權(quán)和操作權(quán)，審計(jì)財(cái)政預(yù)算實(shí)際上就是審計(jì)政府。這樣一來(lái)，政府具有干預(yù)財(cái)政審計(jì)的動(dòng)機(jī)，財(cái)政審計(jì)或多或少受到干預(yù)，這在一定程度上影響了財(cái)政審計(jì)其他利益相關(guān)者的利益。

2.財(cái)政審計(jì)信息不透明。由于各種各樣的原因，我國(guó)尚未實(shí)行全面的審計(jì)結(jié)果公告制度，財(cái)政審計(jì)結(jié)果還不夠公開(kāi)、透明，主要體現(xiàn)在審計(jì)公告數(shù)量和質(zhì)量不能滿足社會(huì)期望，審計(jì)結(jié)果公告制度缺乏獨(dú)立性，中央與地方審計(jì)結(jié)果公告不平衡。

3.財(cái)政審計(jì)缺乏激勵(lì)。目前財(cái)政審計(jì)制度只有對(duì)查出問(wèn)題的懲罰機(jī)制，而缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行好的激勵(lì)機(jī)制。

三、我國(guó)財(cái)政審計(jì)改革策略

(一)控制導(dǎo)向下的改革策略

1.增強(qiáng)利益相關(guān)者對(duì)政府預(yù)算的控制。優(yōu)化財(cái)政審計(jì)的內(nèi)部控制，提高人大及其常委會(huì)對(duì)財(cái)政審計(jì)的政治控制，切實(shí)轉(zhuǎn)變?nèi)舜髮?duì)政府預(yù)算軟約束的被動(dòng)局面，促進(jìn)我國(guó)民主法治的建設(shè)。增強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性，有效防止政府“一家獨(dú)大”對(duì)財(cái)政審計(jì)的影響，而當(dāng)前增強(qiáng)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督獨(dú)立性最有效的途徑，在于整合監(jiān)督力量，探索建立紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)合署辦公的體制;從中長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)財(cái)政審計(jì)制度改革的方向是實(shí)行立法型的審計(jì)體制。強(qiáng)化對(duì)財(cái)政審計(jì)的外部控制，有效發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督、社會(huì)公眾的民主監(jiān)督、國(guó)際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督。

2.實(shí)施審計(jì)問(wèn)責(zé)制度。我國(guó)應(yīng)盡快實(shí)施審計(jì)問(wèn)責(zé)制度，清晰界定預(yù)算單位違規(guī)的組織責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，將財(cái)政審計(jì)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核，屬于預(yù)算部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的預(yù)算責(zé)任及經(jīng)濟(jì)責(zé)任，應(yīng)嚴(yán)格追究責(zé)任，維護(hù)審計(jì)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。應(yīng)進(jìn)一步明確審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)問(wèn)責(zé)中的權(quán)力，建議在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)規(guī)定中增加審計(jì)問(wèn)責(zé)的規(guī)定;應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大審計(jì)問(wèn)責(zé)范圍，并盡快實(shí)現(xiàn)從行政問(wèn)責(zé)向法律問(wèn)責(zé)、從組織問(wèn)責(zé)向個(gè)人問(wèn)責(zé)、從行為問(wèn)責(zé)到后果問(wèn)責(zé)的轉(zhuǎn)變。［5］

3.建立全面的財(cái)政審計(jì)制度。建立所有政府收支審計(jì)的制度。財(cái)政審計(jì)制度應(yīng)將所有政府性資金納入審計(jì)監(jiān)督范圍，將憑借公共權(quán)力取得的收入和履行公共職能必需的支出全部納入審計(jì)范圍，清晰完整地反映各類(lèi)政府性資金的收支狀況。構(gòu)建覆蓋全面預(yù)算環(huán)節(jié)的審計(jì)制度，建立預(yù)算編制審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的制度，審計(jì)要覆蓋預(yù)算運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的財(cái)政審計(jì)機(jī)制。將各級(jí)國(guó)稅部門(mén)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的范圍，有利于地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)完整審計(jì)預(yù)算;有利于發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)優(yōu)化資源配置，緩解審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督力量不均衡的矛盾;有利于解決地方各級(jí)國(guó)稅部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督缺失的問(wèn)題。

(二)利益導(dǎo)向下的改革策略

1.構(gòu)建利益相關(guān)者參與財(cái)政審計(jì)的模式。重新構(gòu)建財(cái)政審計(jì)利益相關(guān)主體的共同治理結(jié)構(gòu)，引入全體利益相關(guān)者積極參與財(cái)政審計(jì)，關(guān)注所有利益相關(guān)者的利益，確保各類(lèi)群體應(yīng)有的權(quán)利，在這個(gè)過(guò)程中充分發(fā)揮利益相關(guān)者積極性，引導(dǎo)他們負(fù)責(zé)任地發(fā)揮作用，形成利益協(xié)調(diào)和均衡，達(dá)到納什均衡，實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的共贏。

2.建立財(cái)政審計(jì)征求意見(jiàn)和健全財(cái)政審計(jì)結(jié)果公告制度。在財(cái)政審計(jì)立項(xiàng)時(shí)，應(yīng)緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題以及涉及人民群眾切身利益的問(wèn)題開(kāi)展審計(jì)，要采取多種形式征集民意。在審計(jì)結(jié)果報(bào)告完成后，推行審計(jì)結(jié)果公告制度，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題置于群眾的監(jiān)督之下。

3.改進(jìn)財(cái)政審計(jì)懲罰與激勵(lì)。建立獎(jiǎng)罰分明的財(cái)政審計(jì)激勵(lì)機(jī)制，應(yīng)對(duì)財(cái)政審計(jì)中出現(xiàn)的問(wèn)題啟動(dòng)審計(jì)問(wèn)責(zé)，對(duì)相關(guān)單位和責(zé)任人進(jìn)行處理，必要時(shí)開(kāi)展廉政審計(jì)。［6］采取財(cái)政審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，加大對(duì)權(quán)力集中部門(mén)和資金、資產(chǎn)、資源密集領(lǐng)域、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)高部門(mén)和崗位的審計(jì)力度，減少對(duì)財(cái)政資金量小、預(yù)算執(zhí)行情況好的部門(mén)審計(jì)力度，在這個(gè)過(guò)程中充分體現(xiàn)財(cái)政審計(jì)的利益導(dǎo)向。

［1］陳宏輝，賈生華.利益相關(guān)者的界定方法述評(píng)［J］.外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2002(5):14－16.

［2］萬(wàn)建華，戴志望，陳建.利益相關(guān)者管理［M］.深圳:海天出版社，1998:9－22.

［3］姜永英.我國(guó)財(cái)政審計(jì)制度研究［M］.北京:中國(guó)時(shí)代經(jīng)濟(jì)出版社，2011:9－16.

［4］李星吾.“屢審屢犯”深層次原因分析——兼談?lì)A(yù)算執(zhí)行審計(jì)的途徑［J］.審計(jì)月刊，2007(10):74－78.

［5］廖洪，王素梅.以問(wèn)責(zé)為基礎(chǔ)的國(guó)家審計(jì)發(fā)展研究［J］.審計(jì)研究，2008(5):28－30.

［6］李友文，索光舉.高校廉政審計(jì)的必要性及構(gòu)想——反腐敗制度建設(shè)新探索［J］.嘉應(yīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(12):28－33.