傅維利 張 淼

(遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院，大連116029)

城市化是人口向城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)村地區(qū)向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)化的過程。從世界各國現(xiàn)代化的發(fā)展歷程看，城市化曾經(jīng)是20世紀對人類社會產(chǎn)生最大影響的社會變革和發(fā)展過程。①實踐證明，城市化進程對變革中的社會各個系統(tǒng)均會產(chǎn)生深遠影響。教育作為現(xiàn)代社會中不可或缺的重要組成部分也不可避免地受到這一進程的影響。從國內(nèi)外城市化進程與教育發(fā)展關(guān)系看，城市化對義務(wù)教育中的學(xué)校和班級規(guī)模的影響最為直接。本文試圖分析城市化進程對義務(wù)教育班級、學(xué)校規(guī)模產(chǎn)生影響的內(nèi)在機理，并針對中國班級、學(xué)校規(guī)模變化特點及發(fā)展趨勢，提出合理控制班級和學(xué)校規(guī)模的實施策略。

一 城市化進程中人口因素對班級及學(xué)校規(guī)模的影響

(一) 城市化進程中影響班級、學(xué)校規(guī)模的主要人口因素

一所學(xué)校的班級規(guī)模和學(xué)校規(guī)模，指的是這所學(xué)校的平均班級人數(shù)(班額)和在校生數(shù)。在城市化的三大標志中，城市人口在總?cè)丝谥斜戎厣仙亲钪饕獦酥?。②因而，在城市化進程中，城鄉(xiāng)人口遷移變化特征將對城鄉(xiāng)兩個區(qū)域內(nèi)學(xué)校和班級規(guī)模產(chǎn)生直接影響。義務(wù)教育作為由國家承擔并強制執(zhí)行的教育，有義務(wù)及時接收適齡人口入學(xué)。因此，在農(nóng)村人口持續(xù)涌入城市的情況下，如果城鄉(xiāng)學(xué)?？倲?shù)不變，農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模勢必不斷減小，而城市學(xué)校的規(guī)模只能不斷擴大。城市化進程中導(dǎo)致人口數(shù)量發(fā)生變化的因素主要有以下四方面:

1.人口自然增長。人口自然增長是人口數(shù)量變化的基礎(chǔ)也是預(yù)測未來人口發(fā)展趨勢的重要指標。美國歷史上二戰(zhàn)后的“嬰兒潮”，就是一個由于人口自然增長影響未來城市人口構(gòu)成和發(fā)展的典型案例。

2.農(nóng)村城鎮(zhèn)化(城市擴張兼并農(nóng)村)。城市擴張和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型直接推動農(nóng)村劃轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)的行政區(qū)域，從而導(dǎo)致農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口，從而造成城鎮(zhèn)人口上升，農(nóng)村人口下降。

3.人口遷移。人口遷移是造成城市人口變化的主要因素。在城市化的初級階段，城市對勞動力的強烈需求吸引大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)。人口遷移還包括城市間和國家間的人口遷移。

4.城市管理及規(guī)劃。不同的城市發(fā)展因歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市規(guī)劃和管理理念等的不同，會形成不同的人居群落、交通格局以及產(chǎn)業(yè)布局等，因此城市管理和規(guī)劃很大程度上決定地區(qū)的人口分布特征。

以上四個因素共同影響城市化進程中城市人口數(shù)量及分布特征，因此，它們也是我們考量人口因素與班級、學(xué)校規(guī)模之間關(guān)系應(yīng)重點關(guān)注的幾個因素。

(二) 中國城市化水平及人口變化特征

2011年中國城市化水平達到51.3%，并以年均1%的速率增長，這意味著中國已經(jīng)進入到城市化快速發(fā)展階段。在人口變化上呈現(xiàn)出以下幾個特征:

1.城市化進程中人口變化主要來自于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移。

改革開放以后，中國的城市化出現(xiàn)了不同于其他國家的一些特征:一方面小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，吸納大量農(nóng)村人口;另一方面由于計劃生育效應(yīng)，城市人口自然增長率很低，所以城市化率提高主要依賴城市人口的機械增長，即農(nóng)村人口遷往城市(鎮(zhèn))，并且呈現(xiàn)以家庭流動為主的人口流動。③

2.城市化水平區(qū)域間不均衡發(fā)展。

盡管從全國范圍看中國城市化水平較高，并進入快速發(fā)展時期，但由于不同的地域經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、客觀地理環(huán)境等存在顯著差異，中國呈現(xiàn)出城市化水平區(qū)域間不均衡發(fā)展的特征。學(xué)者侯學(xué)英按照城市化發(fā)展指數(shù)將省域城市化發(fā)展水平分成五類地區(qū)，分別對應(yīng)城市化水平非常高、較高、一般、較為落后、十分落后等五個階段。如果按照東、中、西部分別考察所轄省域的城市化發(fā)展水平，中國東部地區(qū)城市化水平處于“較高”以上階段，中部地區(qū)則為“一般”和“較為落后”階段，西部地區(qū)則更低。④具體到不同城市更是如此。這就意味著不同地域城鄉(xiāng)人口比例構(gòu)成和分布具有差異性。因此，考察城市化進程對教育系統(tǒng)的影響既要考慮全國的發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢，更要把握其地域特點。

3.隱性城市化人口比例上升成為導(dǎo)致城市人口劇增的重要因素。

據(jù)統(tǒng)計，1992—2002年，十年間中國有6790萬人口實現(xiàn)了戶口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，與同期從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的1.4億人口相比，戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”明顯滯后于人口“農(nóng)進城”。后一部分人雖沒有戶籍標識，但已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H從事非農(nóng)工作的“農(nóng)轉(zhuǎn)城”勞動力，在事實上已經(jīng)實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其經(jīng)濟行為和其部分家人的經(jīng)濟聯(lián)系也已大部并入了城市體系。⑤截止到2010年，全國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝?9.68%，而非農(nóng)業(yè)戶口人口占總?cè)丝趦H為29.14%，意味著除去在鄉(xiāng)村打工的非農(nóng)業(yè)戶口的人，有2.4億擁有農(nóng)業(yè)戶口的人在城鎮(zhèn)打工，并且這種現(xiàn)象仍在繼續(xù)。由于這部分人可能帶來大量適齡子女進城，因此隱性城市化人口逐漸成為城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)模擴張的重要學(xué)生來源。

二 中國義務(wù)教育城市化的顯著特征

筆者選取代表中國中部的河南省和和代表中國西部的甘肅省進行重點研究。河南省(全省人口9487萬人)和甘肅省(全省人口2635萬人)2009年城市化水平分別為37.7%和32.6%，均處于城市化的初級階段，但兩省人口情況卻不相同，河南為中國的人口大省。

總體上看，與城市化同步，兩省城鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)量持續(xù)增加，農(nóng)村在校生數(shù)量持續(xù)下降，但是由于城市化水平不高，農(nóng)村在校生仍維持較高的比例，小學(xué)接近70%。河南小學(xué)在校生1990年城鎮(zhèn)占全省總數(shù)的15.6%，之后城鎮(zhèn)在校生數(shù)量一直在增長，到2009年城鎮(zhèn)在校生占全省總數(shù)的28.9%。農(nóng)村在校生在2002年達到峰值后呈緩慢下降趨勢。(圖1)1990年甘肅省小學(xué)在校生城鎮(zhèn)占全省總數(shù)的17.2%，之后城鎮(zhèn)在校生也一直在增長;農(nóng)村在校生2001年達到峰值后同樣呈緩慢下降趨勢;到2009年城鎮(zhèn)占全省在校生總數(shù)的32.7%。(圖2)。如果把適齡就學(xué)人口在城市學(xué)校就學(xué)比例逐漸增加的過程稱之為教育城市化的話，那么在分析河南和甘肅兩省的情況后，筆者發(fā)現(xiàn)中國義務(wù)教育城市化過程表現(xiàn)出兩個顯著特征:

圖1 河南省分城鄉(xiāng)小學(xué)在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

圖2 甘肅省分城鄉(xiāng)小學(xué)在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

1.一些城市化初期的人口大省小學(xué)城市化水平低于城市總體的城市化水平。

到2009年，河南城鎮(zhèn)小學(xué)生在全省小學(xué)生中所占的比例僅為28.9%，遠低于河南37.7%的城市化水平。這與甘肅城市化水平與城鎮(zhèn)小學(xué)在校生在小學(xué)在校生總數(shù)中的比例大致相同的情況形成鮮明的對照。

造成這種狀況的原因可能有三個方面:一是低出生率使小學(xué)生在總?cè)丝谥械谋壤兴档?。按?歲入學(xué)的標準，考察1998年—2003年河南省人口出生情況，發(fā)現(xiàn)城市出生人口(28萬)占總出生人口(116萬)的23.7%，基本接近6年后小學(xué)生的入學(xué)城鄉(xiāng)比例;二是仍有相當部分的留守兒童未能隨進城務(wù)工的父母進城入學(xué)，這與河南留守兒童占全國7%⑥的狀況相符合;三是河南不僅是人口大省也是勞動力輸出大省，相當數(shù)量的農(nóng)村小學(xué)生隨父母到河南以外的城市上學(xué)。

這種現(xiàn)象提醒我們，處于現(xiàn)代化初期階段的人口大省，其在學(xué)人口的流動特征及其對學(xué)校和班級規(guī)模的影響，不僅與城市化的水平有關(guān)，也與勞動力流動的地域傾向及家長對子女教育的觀念有關(guān)。在這種情況下，強化對流動人口地域趨向和教育理念(即傾向于子女在家鄉(xiāng)接受教育還是將他們帶到務(wù)工地接受教育)的監(jiān)測，對合理規(guī)劃學(xué)校布局，合理有效地控制班級和學(xué)校規(guī)模十分重要。

2.初中城市化水平不僅明顯高于小學(xué)，而且大大超越城市總體城市化水平。

數(shù)據(jù)表明，河南和甘肅的初中生的城鄉(xiāng)分布狀態(tài)，均呈現(xiàn)城鎮(zhèn)上升、農(nóng)村下降的相同態(tài)勢，而且都于2008年左右，實現(xiàn)城鎮(zhèn)與農(nóng)村在校生數(shù)量持平，并呈現(xiàn)城鎮(zhèn)學(xué)生數(shù)量超越農(nóng)村的態(tài)勢。2009年，河南省城鎮(zhèn)初中生占全省總數(shù)的51.1%(圖3)，甘肅省城鎮(zhèn)初中生占全省總數(shù)的49.9%(圖4)，城鎮(zhèn)在校生都已經(jīng)超過或接近總量的一半，其發(fā)展速度遠遠超過兩省37.7%和32.6%的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

分析其原因，從家庭方面看，由于初中生的自理能力較強，家長將學(xué)生送到城鎮(zhèn)就學(xué)的可能性變高。在河南的一些地方，農(nóng)村家庭將子女送到縣城中學(xué)讀書已經(jīng)變成具有巨大裹挾力的時尚潮流，從而成為撐大這些地方班級和學(xué)校規(guī)模源源不斷的動力來源。

圖3 河南省分城鄉(xiāng)普通初中在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

圖4 甘肅省分城鄉(xiāng)普通初中在校生數(shù)變化趨勢圖(人)

從政府方面看，政府為農(nóng)村初中設(shè)置的學(xué)區(qū)覆蓋半徑不僅遠遠大于小學(xué)，而且較多地布局到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城所在地。隨著近10年來農(nóng)村中小學(xué)撤并速度的加快，政府將初中集中到縣鎮(zhèn)所在地的意愿越發(fā)強烈，這促使初中生的城市化水平大大高于本省的城市化總體水平。

河南、甘肅初中發(fā)生的這些變化和山西一些地方農(nóng)村小學(xué)生父母跟隨學(xué)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地租房生活的事例表明，義務(wù)教育已經(jīng)成為推進區(qū)域城市化的重要力量和風(fēng)向標。

三 快速的城市化過程對中小學(xué)的規(guī)模產(chǎn)生了強烈的擴張效應(yīng)

前面的分析表明，在城市化進程中影響學(xué)校與班級規(guī)模的因素是多方面的，筆者認為，其中城市化的發(fā)展速度是最為直接和關(guān)鍵的因素，這是因為:在靜止或低速城市化發(fā)展的狀態(tài)下，城鄉(xiāng)中小學(xué)的布局和規(guī)模是大致平衡和穩(wěn)定的，而當一個區(qū)域進入快速城市化的發(fā)展軌道上時，持續(xù)快速涌入的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)準備不充分的情況下，必然會首先撐大現(xiàn)有城鎮(zhèn)中小學(xué)的規(guī)模，從而產(chǎn)生強烈的擴張效應(yīng)。

以城市化發(fā)展較快的河南、甘肅為例。雖然兩省城市化的起點不同，河南省1990年為15.5%，2011年為40.6%，甘肅1990年為21.8%，2011年為37.2%，但發(fā)展速度都十分驚人，其中近10年，河南的城市化的年平均速度為1.7，而甘肅為1.3;近5年兩省的年平均發(fā)展速度也保持在1.2%以上。這直接導(dǎo)致了兩省城鎮(zhèn)中小學(xué)在校生數(shù)在全省總的在校生數(shù)下降的前提下，仍呈現(xiàn)持續(xù)上升的趨勢。如此高的發(fā)展速度還使河南、甘肅兩省的城鎮(zhèn)學(xué)校不得不經(jīng)歷學(xué)校規(guī)?？焖贁U張的發(fā)展階段，以應(yīng)付持續(xù)不斷的適齡遷徙人口的就學(xué)壓力。

2009年河南省城鎮(zhèn)小學(xué)平均規(guī)模為999人，是農(nóng)村239人的4.2倍，而2001年僅為2.7倍。2009年河南省普通初中平均規(guī)模城鎮(zhèn)為1340人，是農(nóng)村801人的1.7倍，而2001年城鎮(zhèn)學(xué)校僅是農(nóng)村學(xué)校的1.3倍。甘肅省2009年城鎮(zhèn)小學(xué)平均規(guī)模為609人，是農(nóng)村120人的5倍，而2001年僅為3.3倍;2009年甘肅省普通初中平均規(guī)模城鎮(zhèn)為1616人，是農(nóng)村598人的2.7倍，而2001年為2.5倍。

從全國看，從2001年到2009年，城市化水平提高了10.4個百分點，同時城鎮(zhèn)小學(xué)的平均規(guī)模增長了82.7%，農(nóng)村小學(xué)增長了16.9%，即平均城市化進程每增加1個百分點，城鎮(zhèn)小學(xué)規(guī)模就增加8個百分點。同時期，城鎮(zhèn)普通初中的平均規(guī)模增加了9%，農(nóng)村降低了20.5%，即平均城市化進程每增加1個百分點，城鎮(zhèn)普通初中規(guī)模就增加0.9個百分點。因此，筆者推斷，一個地區(qū)城市化水平在30%—50%間，城鎮(zhèn)中小學(xué)將面臨巨大學(xué)校規(guī)模擴張的壓力。其中城鎮(zhèn)小學(xué)的規(guī)模擴張速度要高于城鎮(zhèn)初中的擴張速度;農(nóng)村初中則處于規(guī)模萎縮的狀態(tài)。

從發(fā)生機制上看，農(nóng)村學(xué)校規(guī)模的保持或增長多半是由政府通過撤并學(xué)校人為實現(xiàn)的，而城鎮(zhèn)學(xué)校和班級的規(guī)模擴張多半是由農(nóng)村生源不斷涌入自然造成的并表現(xiàn)出漸進性特征。

上述分析表明，城市化的速度是對城鎮(zhèn)班級和學(xué)校規(guī)模產(chǎn)生重要影響的關(guān)鍵性基礎(chǔ)力量，連續(xù)5年以上的年均增長1%以上的城市化速度必將會對城鎮(zhèn)中小學(xué)就學(xué)人口總量的增長和學(xué)校及班級規(guī)模的擴張帶來巨大的推力。如果相應(yīng)的應(yīng)對政策不到位，超大班級或超大學(xué)校的出現(xiàn)將不可避免。

四 中國城市化進程中義務(wù)教育班級、學(xué)校規(guī)模的變化特點及發(fā)展趨勢

(一) 由于人口自然增長的趨勢放緩，從全國的水平上看學(xué)校數(shù)量基本能適應(yīng)人口發(fā)展的要求

近些年，中國學(xué)齡人口逐年減少，全國小學(xué)在校生數(shù)自1997年達到最高峰之后呈逐年下降趨勢，2009年比1997年下降28%;普通初中從2003年開始下降，到2009年下降了16.3%。(圖5)學(xué)校數(shù)量上，受2001年開始的全國撤點并校政策實施的影響，全國中小學(xué)數(shù)量均呈現(xiàn)下降趨勢。全國小學(xué)數(shù)量2009年比1997年下降了55.4%，普通初中全國同比下降12.2%(1997年數(shù)據(jù)缺失用1998年的數(shù)據(jù)替代)。2009年小學(xué)平均學(xué)校規(guī)模為每校359人，普通初中平均學(xué)校規(guī)模為969人。根據(jù)相關(guān)研究，2010—2100年間中國每年的出生人數(shù)基本呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，在2040年前后中國的年均出生人數(shù)極可能不足1000萬人，而到2100年時，中國的出生人數(shù)極可能將不足500萬人，不及現(xiàn)在的三分之一。⑦這意味著從全國來看，隨著人口的自然增長率下降，目前中國的學(xué)校數(shù)量從總量上看是可以應(yīng)對未來人口發(fā)展趨勢的。這也同時證明，目前存在的大規(guī)模學(xué)校和班級的問題更多的是由城市化進程中人口遷徙和學(xué)校規(guī)劃、布局及人口遷徙政策不當帶來的。

圖5 中國中小學(xué)在校生數(shù)量變化趨勢圖(萬人)

(二) 城市化進程導(dǎo)致學(xué)校規(guī)模呈現(xiàn)城鄉(xiāng)差異化發(fā)展態(tài)勢

從全國的情況來看，在校生數(shù)和學(xué)校數(shù)量都在持續(xù)減少，但是城鎮(zhèn)與農(nóng)村的學(xué)校規(guī)模又表現(xiàn)出差異化變化趨勢，即在農(nóng)村中小學(xué)在校生數(shù)持續(xù)下降的同時，城鎮(zhèn)中小學(xué)在校生數(shù)呈現(xiàn)逆向上升趨勢。

在學(xué)校數(shù)量上:農(nóng)村中小學(xué)均有下降;城鎮(zhèn)小學(xué)在數(shù)量上雖然也有所下降但幅度大大低于農(nóng)村;城鎮(zhèn)普通初中則呈現(xiàn)逆向上升趨勢。2009年城鎮(zhèn)小學(xué)在校生比2004年增長14.2%，城鎮(zhèn)普通初中比1997年增長56.9%;(圖6)城鎮(zhèn)小學(xué)數(shù)量比1997年下降60.3%，而城鎮(zhèn)普通初中數(shù)量則增長14.7%(1997年數(shù)據(jù)缺失用1999年的數(shù)據(jù)替代)。(圖7)2009年城鎮(zhèn)小學(xué)在校生數(shù)占全國小學(xué)在校生的43.8%，城鎮(zhèn)普通初中在校生數(shù)占全國的64.3%。這些變化導(dǎo)致城鎮(zhèn)學(xué)校規(guī)模呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，到2009年城鎮(zhèn)小學(xué)平均規(guī)模為959人，城鎮(zhèn)普通初中平均規(guī)模為1346人;而農(nóng)村學(xué)校規(guī)模呈平穩(wěn)或下降趨勢，2009年農(nóng)村小學(xué)平均規(guī)模為242人，農(nóng)村普通初中平均規(guī)模為641人。這說明，在人口自然增長影響因素較弱的情況下，城市化進程引起的人口向城鎮(zhèn)聚集成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校規(guī)模發(fā)生差異化發(fā)展的主要因素。城鎮(zhèn)學(xué)校面臨農(nóng)村學(xué)生大量涌入的壓力，進而形成大規(guī)模學(xué)校。相反，農(nóng)村學(xué)校面臨人口稀釋化過程，中小學(xué)只有在不斷撤并減少數(shù)量的前提下，才能維持平穩(wěn)或減緩下降的趨勢。

圖6 中國中小學(xué)城鎮(zhèn)在校生數(shù)量變化趨勢圖(萬人)

圖7 中國中小學(xué)城鎮(zhèn)學(xué)校數(shù)量變化趨勢圖(所)

(三) 進城務(wù)工人員(農(nóng)民工)隨遷子女帶來不容忽視的隱性生源壓力，在政府應(yīng)對措施不當?shù)那闆r下，這種壓力主要是通過撐大城鎮(zhèn)學(xué)校的規(guī)模來釋放的

全國小學(xué)進城務(wù)工人員隨遷子女2009年招生數(shù)為131.2萬人，比上一年增長8.9%;2010年招生數(shù)為160.6萬人，比上一年增長22.36%。到2010年，隨遷子女在校生數(shù)為864.3萬人，占小學(xué)在校生的比例為8.69%。全國初中階段進城務(wù)工人員隨遷子女2009年招生數(shù)為90.3萬人，比上一年增長14.98%;2010年招生數(shù)為109.4萬人，比上一年增長21.10%。到2010年，隨遷子女在校生數(shù)為302.9萬人，占初中在校生的比例為5.74%。(表1)這意味著，假如小學(xué)規(guī)模為600人，初中規(guī)模為900人，那么全國城鎮(zhèn)要為隨遷子女增設(shè)小學(xué)1.4萬所，初中3366所。但從實際情況看，2010年比2009年全國城鎮(zhèn)小學(xué)只增加489所，初中僅增加164所，也就是說中國城鎮(zhèn)中小學(xué)數(shù)量并沒有按比例增加相應(yīng)的數(shù)量。這也進一步證明，農(nóng)村進城務(wù)工農(nóng)民隨遷子女的就學(xué)問題主要是通過擴大學(xué)校規(guī)模和班級規(guī)模的路徑解決的，而且這一趨勢還在發(fā)展。

表1 中國隨遷子女招生情況對比表

分區(qū)域來看，不同地區(qū)面臨的壓力特征又有所不同。2010年，上海中小學(xué)招收隨遷就學(xué)的人數(shù)為6.5萬人，其中100%來自外省遷入;河南招收隨遷就學(xué)人數(shù)為5.0萬人，其中9.92%來自外省遷入，90.08%來自省內(nèi)其他縣遷入;甘肅招收隨遷就學(xué)人數(shù)為1.5萬人，其中27.76%來自外省遷入，72.24%來自省內(nèi)其他縣遷入。因此，不同城市化水平和地域經(jīng)濟發(fā)展特點，將會形成不同的外來生源壓力。上海作為城市化水平很高的地區(qū)，其更多的人口壓力來自于外省遷入;而河南、甘肅地區(qū)則主要面臨來自于本省城市化進程帶來的人口遷移壓力。

如果結(jié)合大部分農(nóng)村留守兒童的情況考慮，其潛含的壓力將更加突出。2010年，全國農(nóng)村小學(xué)留守就學(xué)人口為1461.8萬人，初中階段為809.7萬人。這部分潛在的城鎮(zhèn)生源將會在政策、經(jīng)濟條件允許的情況下，隨時現(xiàn)實地變?yōu)槌擎?zhèn)的生源。這也進一步印證了中國目前確實存在大量的隱性城市化或半城市化的人群，并且他們會對城鎮(zhèn)義務(wù)教育帶來的壓力具有鮮明的不確定性。

(四) 在城市化發(fā)展速度較快的地區(qū)，城鎮(zhèn)中小學(xué)大班額問題日益突出

2010年全國小學(xué)56人以上大班額占總體比例，城市25.81%，縣鎮(zhèn)29.65%，農(nóng)村6.93%。2000年后城鎮(zhèn)普通初中50人以上的大班額所占比例均達到45%以上。2010年全國普通初中65人以上超大班額占總體比例，城市10.96%，縣鎮(zhèn)18.92%，農(nóng)村11.81%。

從區(qū)域來看，2010年小學(xué)56人以上大班額占總體比例，上海為城市0.0%，縣鎮(zhèn)3.25%，農(nóng)村13.42%;河南為城市55.9%，縣鎮(zhèn)48.68%，農(nóng)村13.54%;甘肅為城市48.98%，縣鎮(zhèn)28.8%，農(nóng)村3.42%(表2)。普通初中分省情況如表2。結(jié)合上述大班額分省情況，可以看出目前學(xué)校應(yīng)對城市化進程主要是通過擴大學(xué)校規(guī)模，并且主要通過擴大班級規(guī)模來實現(xiàn)的。

河南省2009年小學(xué)進城務(wù)工人員隨遷子女為4.4萬人，按照每所學(xué)校600人，大概需要新建83所學(xué)校。然而實際上2009年河南省小學(xué)比2008年減少一所，其中城市減少21所，縣鎮(zhèn)增加20所。說明城鎮(zhèn)中小學(xué)規(guī)模擴張的壓力，多數(shù)是通過擴大班級規(guī)模來釋放，使得大規(guī)模學(xué)校通常都具有大班額的特征。

表2 2010年我國小學(xué)和普通初中大班額分城鄉(xiāng)情況對比表(%)

表3 大連市內(nèi)四區(qū)小學(xué)規(guī)模分布狀況(2012年) 單位:所

(五) 影響大規(guī)模學(xué)校和大規(guī)模班級區(qū)域性聚集的原因十分復(fù)雜

2012年河南省鄭州市市內(nèi)四區(qū)——中原區(qū)、金水區(qū)、二七區(qū)、惠濟區(qū)26所小學(xué)中除了兩所私立學(xué)校實施小班化教學(xué)以外，學(xué)校規(guī)模均在1000人以上，其中有5所達到3000人以上，班額普遍達到60或70人，甚至有3所學(xué)校達到80人。鄭州市的情況反映出在城市化初期，人口向城市中心聚集，大班額、大規(guī)模學(xué)校大量出現(xiàn)在市中心區(qū)域。⑧

遼寧省大連市小學(xué)分布狀況呈現(xiàn)出不同于鄭州市的有趣狀況(如表3)。大連市甘井子區(qū)位于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，房價相對較低，其學(xué)校和班級規(guī)模較大。而處于傳統(tǒng)核心區(qū)的中山區(qū)、西崗區(qū)、沙河口區(qū)則呈現(xiàn)學(xué)校和班級小規(guī)?；内厔?。其原因是:城市核心區(qū)已由居住、商務(wù)混合型向商務(wù)為主的方向發(fā)展，大量居民因城市改造不得不移出核心區(qū)，因而，核心區(qū)出現(xiàn)被動型學(xué)校和班級規(guī)模縮小的趨勢。同時高住房租金又阻擋了一部分外來流動人口流入。而處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的甘井子區(qū)，則面臨核心區(qū)人口外移和外來人口遷入的雙重壓力。因此，大連市分區(qū)域出現(xiàn)小班額及小規(guī)模學(xué)校與大班額及大規(guī)模學(xué)校并存的局面。這可能是城市化發(fā)展過程中的一種過渡模式。

從上海的情況看，上海市已基本上完成城市化進程，市區(qū)的人口規(guī)模穩(wěn)定，學(xué)校規(guī)模也趨于穩(wěn)定，并已探索實施小班化教學(xué)14年。但是近幾年，外來務(wù)工人員的大量涌入，使得上海也要面臨通過擴大班額來吸收外來人口的問題。2008年上海市教委提出確保務(wù)工同住子女接受義務(wù)教育的權(quán)利，同年底，在滬接受義務(wù)教育的外來人口子女人數(shù)占學(xué)生總數(shù)的比例上升至35.91%。至2010年，共有47.05萬名農(nóng)民工同住子女在滬接受義務(wù)教育，同年9月，僅小學(xué)入學(xué)新生人數(shù)就達15萬，占全市新生總數(shù)的54%。這個數(shù)量使每班30人的小班班額難以為繼。以上海市中心城區(qū)靜安區(qū)為例，該區(qū)人戶分離人口占戶籍人口比重高于30%(全市平均數(shù)為17.67%)，是典型的人口導(dǎo)出區(qū)。但近5年義務(wù)教育階段的務(wù)工子女學(xué)生數(shù)逐年遞增。截止到2010年9月小學(xué)務(wù)工子女在校人數(shù)占總?cè)藬?shù)的18.04%，初中占11.71%。該轄區(qū)內(nèi)4所實施“小班化教育”的小學(xué)到2011年9月班額數(shù)都在35人以上，全區(qū)將中斷小班化的實施。⑨

綜合來看，影響就學(xué)人口聚集的原因是復(fù)雜的，與城市化的進程、城市的改造和布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)特征、學(xué)校的布局、學(xué)校的教育質(zhì)量、住房租金及人們的教育觀念等均有關(guān)系，對具體問題要做具體分析。

五 解決義務(wù)教育班級、學(xué)校規(guī)模問題的主要對策

(一) 把農(nóng)村和城鎮(zhèn)作為兩個向度，在數(shù)量和規(guī)模間尋找不同的平衡點

我國城市化進程表現(xiàn)為農(nóng)村人口的稀釋化和城市人口稠密化的雙向發(fā)展過程，進而引起城鎮(zhèn)及農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模發(fā)生蹺蹺板式的應(yīng)對性改變。農(nóng)村地區(qū)面臨入學(xué)適齡人口減少，適度學(xué)校規(guī)模難以為繼，進而教育資源的充分利用與保障受教育者權(quán)利的矛盾日益突出。近些年頻發(fā)的校車事故和山區(qū)小學(xué)生上學(xué)路途遙遠的問題，都是這一問題的具體寫照。城鎮(zhèn)地區(qū)則面臨由農(nóng)村人口大量遷移而造成的班級和學(xué)校規(guī)?？焖贁U張、教育質(zhì)量下降、區(qū)域教育責(zé)權(quán)不對稱等日益嚴重的教育與社會問題。

要在農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個向度分別解決上述問題，關(guān)鍵是在農(nóng)村和城鎮(zhèn)兩個方面分別處理好學(xué)校數(shù)量和學(xué)校及班級規(guī)模的問題。當前農(nóng)村方面的主要問題是，不少地方政府以保證理想規(guī)模為借口，盲目地撤并學(xué)校，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的區(qū)域布局日益稀疏，嚴重損害了農(nóng)村學(xué)生就近上學(xué)的權(quán)利和農(nóng)村文化生態(tài)的傳承。而城鎮(zhèn)方面的主要問題是，嚴重違背學(xué)校和班級規(guī)模控制的一般規(guī)律，不少地方超大規(guī)模學(xué)校和班級畸形發(fā)展，嚴重影響了教育質(zhì)量和學(xué)生的身心健康發(fā)展。

為了解決這個問題，針對農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)學(xué)校分別采取“有保有壓”不同的學(xué)校布局管理對策。即對農(nóng)村按照“保布局完整并適度縮小學(xué)校規(guī)模”的原則調(diào)整;對城市以“控制學(xué)校和班級規(guī)模并適時增加學(xué)校數(shù)量”的原則來規(guī)劃和調(diào)整。以小學(xué)為例，一般來說，在人口趨向漸少的農(nóng)村，應(yīng)以學(xué)生步行40分鐘內(nèi)并適度配備校車接送較遠學(xué)生為原則，布局每個年級二至三個班，學(xué)生數(shù)在150至500人的小規(guī)模學(xué)校;人口特別稀疏的地區(qū)可保留適量的一個年級只有一個班，每班學(xué)生平均為25人，學(xué)生數(shù)一般在150人以下的超小規(guī)模學(xué)校和教學(xué)點。在人口趨勢漸多的城鎮(zhèn)特別是城市周邊地區(qū)，以控制大規(guī)模學(xué)校為布局原則，一般不布局超過1500人的小學(xué)和超過1700人的中學(xué)。國內(nèi)外的許多研究證實，中小規(guī)模學(xué)校是容易產(chǎn)生較高教育效益和社會效益的規(guī)模類型。如果沒有特殊情況，中小規(guī)模學(xué)校應(yīng)當是今后我國城鎮(zhèn)中小學(xué)校的主導(dǎo)類型。

(二) 保持教育的城市化水平與區(qū)域總體城市化水平的協(xié)調(diào)一致

由于政策實施缺乏必要的邊界，農(nóng)村學(xué)生非理性移出(學(xué)生遠離在農(nóng)村居住的父母到城鎮(zhèn)擇校)的步伐有加快的趨向。前面已經(jīng)作過分析，總體來說，近十年農(nóng)村學(xué)校撤并的速度或者說義務(wù)教育階段學(xué)生的教育城市化水平已經(jīng)超過其他方面城市化的速度，這有可能非理性地加快城市化進程并導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟、文化和教育的過早凋零。河南和甘肅省的情況看，這種現(xiàn)象在初中學(xué)生群體中表現(xiàn)的特別突出。

教育先行是現(xiàn)代社會的重要理念，但這種先行是有邊界的，它必須與區(qū)域城市化總體發(fā)展水平協(xié)調(diào)一致。當前的無序流動已經(jīng)對城鄉(xiāng)的義務(wù)教育都產(chǎn)生了不良的影響。要解決這個問題，應(yīng)堅持教育的城市化水平與區(qū)域總體城市化水平的協(xié)調(diào)一致。從農(nóng)村方面看，應(yīng)強化農(nóng)村中小學(xué)的質(zhì)量建設(shè)，不斷減小其與城鎮(zhèn)學(xué)校的差距，為農(nóng)村學(xué)生自愿留在農(nóng)村學(xué)校就學(xué)提供條件;從城鎮(zhèn)方面看，應(yīng)結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃特別是人口控制規(guī)模，一方面不斷興建新的學(xué)校，有計劃地增強對新增就學(xué)人口承接能力;另一方面，根據(jù)實際情況及時出臺和調(diào)整外來人口就學(xué)約束性政策，以保證城鎮(zhèn)的擴張與義務(wù)教育的承接能力協(xié)調(diào)一致。在美國，城市化水平達到40%左右時，開始出現(xiàn)專業(yè)城市規(guī)劃，致力于通過規(guī)制措施對城市環(huán)境進行有意識的控制。⑩這說明，城市化發(fā)展到一定水平必須對城市的資源、環(huán)境、交通、產(chǎn)業(yè)布局甚至是住宅和教育機構(gòu)的布局進行重新規(guī)劃使其協(xié)調(diào)發(fā)展。顯然，將學(xué)校布局、流動人口的就學(xué)政策與城市規(guī)劃結(jié)合起來，有利于以長遠的眼光在總體上系統(tǒng)解決城鎮(zhèn)特別是大中城市在城市化進程中面臨的教育問題。

(三) 善于利用小班額預(yù)存的人數(shù)彈性空間，以應(yīng)對潛在流動人口流向的不確定性

從歷史經(jīng)驗看，中國的農(nóng)村進城務(wù)工人員具有高于其他很多國家的高流動性和流向的不確定性，這就造成了其隨遷子女不僅是不容忽視的隱性生源，而且具有很強的不確定性。也就是說，“學(xué)齡人口的對象性就學(xué)區(qū)域有了越來越大的不確定性，加之房地產(chǎn)過度投機產(chǎn)生的空置率問題，在相當長的一段時間里，我國一些地區(qū)會呈現(xiàn)出就學(xué)人口區(qū)域性不穩(wěn)定的現(xiàn)象。”?為了解決這個問題，新建城鎮(zhèn)中小學(xué)應(yīng)以30人左右的小班額為規(guī)劃設(shè)計的主要依據(jù)。這樣做不僅有利于提高教育質(zhì)量，而且能為就學(xué)人口的不穩(wěn)定性流動預(yù)留好足夠的吸納空間。

(四) 對城市化進程較快的人口大省和中心城市周邊地區(qū)的人口流向?qū)嵤┛茖W(xué)監(jiān)測，并建立有效控制班級和學(xué)校規(guī)模的預(yù)警機制

前面已經(jīng)分析了，城市化對班級和學(xué)校規(guī)模的影響受人口流向和速度、就學(xué)理念、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平、人們的教育觀念以及城鎮(zhèn)的應(yīng)對策略等復(fù)雜因素的影響，其中重要的是區(qū)域人口的密度和城市化的速度。一般來說，區(qū)域人口的密度大和城市化的速度快的地區(qū)，撐大班級和學(xué)校規(guī)模的可能性就高，反之亦然。因此，加強對這類的地區(qū)人口特別是就學(xué)人口的監(jiān)測，有利于政府和學(xué)校采取有針對性的策略。

這些地方也應(yīng)看到，用放大班級和學(xué)校規(guī)模的方法來應(yīng)對就學(xué)人口涌入的方法畢竟是有限度的，解決問題的根本之道還是通過系統(tǒng)規(guī)劃，在恰當?shù)臅r間和地點建設(shè)新的學(xué)校。

(五) 提高義務(wù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層次，保證各級政府在實施流動人口子女教育方面責(zé)權(quán)對稱

中國目前實行的是以縣(區(qū))為主的義務(wù)教育的財政投入和管理政策，這很容易導(dǎo)致縣(區(qū))間義務(wù)教育發(fā)展的不平衡和在實施流動人口子女教育方面的責(zé)權(quán)不對稱。例如，某城市某一城區(qū)因房租相對低廉聚集了大量的外來務(wù)工人員居住，這個城區(qū)政府就不得不為解決其隨遷子女入學(xué)問題而投入大量財力、物力和人力。但是這些務(wù)工人員是為整個城市服務(wù)，這就相當于讓一個區(qū)解決全市的外來人口的義務(wù)教育問題。這不僅不合理、不公平，而且在這個區(qū)極易引發(fā)違背教育規(guī)律的大班額、大規(guī)模學(xué)校的問題。因此，提高義務(wù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)層次，改進財政支付制度，加強省市級財政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，勢在必行。在投入和管理體制沒有改革之前，各地可創(chuàng)新具體的政策和實施策略，例如，省、市級財政按流動人口子女的就學(xué)數(shù)量按年度給予縣(區(qū))或?qū)W校以必要的補貼。

注 釋:

①⑩［美］布賴恩·貝利:《比較城市化——20世紀的不同道路》，北京:商務(wù)印書館，2008年，第24頁。

②城市化三大標志:1.勞動力從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;2.城市人口在總?cè)丝谥斜戎厣仙?最主要標志);3.城市用地規(guī)模擴大。③范恒山、陶良虎:《中國城市化進程》，北京:人民出版社，2009年，第64頁。

④侯學(xué)英:《中國城市化進程時空差異分析》，北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2008年，第175—182頁。

⑤信春霞:《中國人口城市化率的深層次分析》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2002年第6期。

⑥王世炎、趙起城、王書延:《農(nóng)村留守兒童教育問題凸現(xiàn)—來自河南的調(diào)查報告》，《調(diào)研世界》2011年第4期。

⑦胡小武:《低生育率是中國的福音?——從第六次人口普查數(shù)據(jù)看中國人口發(fā)展現(xiàn)狀與前景》，《南京社會科學(xué)》2011年第8期。⑧鄭州市重點小學(xué)巡禮各區(qū)分布http://bbs.eduu.com/thread-1144467-1-1.html。

⑨董蓓菲:《上海市“小班化教育”實施現(xiàn)狀與對策研究》，《全球教育展望》2011年第6期。

?傅維利、劉偉:《學(xué)校規(guī)模調(diào)控的依據(jù)及改進對策》，《教育研究》2013年第1期。

?本文除特殊說明，數(shù)據(jù)均來自歷年《中國教育年鑒》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》、《中國統(tǒng)計年鑒》。