郭韋杉 張盼盼 馬婷婷

摘要：慈善事業(yè)在配置社會(huì)資源，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面扮演著重要角色，比較于歐美國家慈善事業(yè)的成熟發(fā)展，我國的慈善事業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，其根本原因是慈善事業(yè)定位不清晰，即慈善事業(yè)是由政府主導(dǎo)還是由市場(chǎng)主導(dǎo)定位不明確，為了促進(jìn)我國慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，打破慈善機(jī)構(gòu)壟斷，充分發(fā)揮民間慈善機(jī)構(gòu)的活力，文章將在對(duì)歐美國家成熟慈善機(jī)制研究的基礎(chǔ)上，從政府與市場(chǎng)的關(guān)系角度方面對(duì)我國慈善機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并試圖給出解決辦法，即從慈善機(jī)構(gòu)的主體地位，稅收機(jī)制，監(jiān)管機(jī)制等方面進(jìn)行市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞：慈善機(jī)構(gòu)；慈善事業(yè)；政府；市場(chǎng)

一、慈善機(jī)構(gòu)意義概述

作為三次分配的一種方式，慈善事業(yè)的存在和發(fā)展有其必然性。國家社會(huì)通過慈善事業(yè)對(duì)普通民眾的救助和幫助，可以減緩一部分社會(huì)保障的財(cái)政壓力和有效的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；對(duì)捐贈(zèng)方來說，可以滿足捐贈(zèng)者自己的社會(huì)需求和自我實(shí)現(xiàn)需求，也有利于企業(yè)建立良好的外部聲譽(yù)和社會(huì)形象，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益；而對(duì)受贈(zèng)者來說，可以通過慈善事業(yè)提供的錢物或者服務(wù)等滿足自己的生存生活需要，因此慈善事業(yè)作為一種社會(huì)福利機(jī)制，在社會(huì)發(fā)展中扮演著重要的角色。本文將對(duì)我國慈善事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行分析，力圖發(fā)現(xiàn)問題并提出對(duì)策。

二、我國慈善機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

（一）慈善機(jī)構(gòu)數(shù)量

截止2012年底為止，全國共有基金會(huì)3029個(gè)，其中：公募基金會(huì)1316個(gè)，非公募基金會(huì)1686個(gè)，涉外基金會(huì)8個(gè)，境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)19個(gè)。民政部登記的基金會(huì)199個(gè)。公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)共接收社會(huì)各界捐贈(zèng)305.7億元。

（二）企業(yè)和個(gè)人慈善事業(yè)參與度

我國每年接受社會(huì)捐贈(zèng)額度逐年遞增，所捐贈(zèng)額度約占我國GDP 0.5%左右，相比較于美國的5% 左右有較大差距。中國企業(yè)逾1000萬家，有過捐贈(zèng)記錄的尚未達(dá)10萬家，參與度不足1%，我國志愿服務(wù)參與率為全國人口的3%。

（三）我國慈善機(jī)構(gòu)現(xiàn)行政策

1. 登記注冊(cè)機(jī)制

我國2004年施行的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第三條明確規(guī)定：基金會(huì)分為面向公眾募捐的基金會(huì)和不得面向公眾募捐的基金會(huì)?；饡?huì)按照募捐的地域范圍，分為全國性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)。

根據(jù)這一登記機(jī)制，我國的公募基金會(huì)的登記注冊(cè)及日常管理，都需要實(shí)行登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)制。

2. 減稅免稅機(jī)制

根據(jù)我國《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》規(guī)定：企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出不超過年度利潤總額12%的部分予以扣除。隨后我國民政部出具了114個(gè)可以開具免稅發(fā)票的慈善機(jī)構(gòu)，這些慈善機(jī)構(gòu)全為在國家民政部注冊(cè)，由相關(guān)民政部門管理，但是民間慈善機(jī)構(gòu)并沒有能夠獲得這政策允許。

3. 外部監(jiān)督機(jī)制

我國《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定：民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財(cái)政部門、審計(jì)部門為社會(huì)團(tuán)體的官方監(jiān)督部門，《基金會(huì)管理辦法》則規(guī)定基金會(huì)還應(yīng)受中國人民銀行的監(jiān)督。

三、從政府與市場(chǎng)關(guān)系角度對(duì)我國慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化改革的探究

十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

筆者認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)可以辦的，應(yīng)該由市場(chǎng)去辦；社會(huì)組織可以辦好的，交給社會(huì)組織去辦。只有市場(chǎng)和社會(huì)組織做不了或做不好的，政府才應(yīng)插手。而對(duì)于慈善事業(yè)方面，我國政府存在管制過嚴(yán)而導(dǎo)致資源配置效率低下的問題，事實(shí)表明，市場(chǎng)和社會(huì)組織有能力辦好慈善事業(yè)，因此筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)我國慈善事業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革。以下將對(duì)我國現(xiàn)行政策的分析發(fā)現(xiàn)問題，并提出解決辦法。

（一）對(duì)我國目前慈善機(jī)構(gòu)的分析

通過對(duì)我國目前慈善機(jī)構(gòu)的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國的慈善事業(yè)主要問題是政府和市場(chǎng)的關(guān)系沒有處理好，我國的慈善事業(yè)仍是政府主導(dǎo)，在相關(guān)制度和政策方面并沒有放開，這種由政府主導(dǎo)慈善事業(yè)的機(jī)制在慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展初期有很強(qiáng)的積極作用，可以合理高效的運(yùn)用善款，切實(shí)尊重捐贈(zèng)人的意愿，促進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，這種機(jī)制逐漸暴露出它的弊端所在，主要表現(xiàn)在以下方面。

1. 行政審批過于嚴(yán)格

我國實(shí)行的雙重管理體制，我國的民間機(jī)構(gòu)一出生就帶上了官方的烙印，不能保證民間慈善機(jī)構(gòu)的法律主體地位，也就極大的抑制了民間慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展的自主性。

2. 國有慈善事業(yè)壟斷嚴(yán)重，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制

隨著慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，其數(shù)量和種類不斷增多，但是只有少數(shù)由政府主導(dǎo)的慈善機(jī)構(gòu)具有減免稅資格，這就嚴(yán)重局限了民眾的選擇范圍，無形中為民間慈善事業(yè)設(shè)置了進(jìn)入壁壘。

3. 監(jiān)督不到，公信力差，缺乏市場(chǎng)活力

由于慈善機(jī)構(gòu)是由政府主導(dǎo)，政府監(jiān)督，不可避免地會(huì)產(chǎn)生舞弊和腐敗，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)的混雜，互相推諉責(zé)任的出現(xiàn)，使得很難對(duì)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)督，而政府管理、政府監(jiān)督難免使得出具的財(cái)務(wù)報(bào)告和調(diào)查報(bào)告缺乏公信力，而民間慈善機(jī)構(gòu)的缺乏和過高的稅收門檻使民眾對(duì)慈善機(jī)構(gòu)沒有別的選擇，這就難免會(huì)抑制民眾的參與熱情，不利于慈善事業(yè)的發(fā)展。

（二）我國慈善事業(yè)市場(chǎng)化的途徑

通過近幾年的嘗試可以發(fā)現(xiàn)在完全市場(chǎng)的環(huán)境下，民眾已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“用腳投票”，這一現(xiàn)象有利于提高資源配置效率，提升全社會(huì)公共福利。因此，筆者建議對(duì)我國的慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，變政府主導(dǎo)為社會(huì)主導(dǎo)，充分發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)的活力，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展。

1. 引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，實(shí)行慈善機(jī)構(gòu)注冊(cè)制度

由于法律主體地位的不明確，嚴(yán)重抑制了我國民間慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為了推動(dòng)我國慈善事業(yè)發(fā)展，打破慈善事業(yè)壟斷，本文建議我國的慈善機(jī)構(gòu)實(shí)行注冊(cè)制度，即在規(guī)定部門進(jìn)行注冊(cè)之后，獨(dú)立按照其章程運(yùn)營。其募捐的善款由其獨(dú)立支配和運(yùn)用在其慈善項(xiàng)目里。

2. 打破慈善事業(yè)壟斷，建立完善的稅收減免制度

免稅優(yōu)惠的認(rèn)證問題是所有民間公募性基金會(huì)面對(duì)的問題，因此建議國家稅務(wù)和相關(guān)部門明確意見，打破公益機(jī)構(gòu)的屬地化管理模式，這對(duì)吸收民間資金，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展有極大的好處。

3. 將監(jiān)督工作交由市場(chǎng)進(jìn)行，引入第三方獨(dú)立的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)

目前為止，我國慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主體是政府有關(guān)部門，這就不可避免地有一些舞弊現(xiàn)象，我國民間頻頻質(zhì)疑各慈善機(jī)構(gòu)就是由于政府與慈善機(jī)構(gòu)有一定的捆綁性，其聲明缺乏公信力。因此，應(yīng)該引入獨(dú)立于政府和慈善機(jī)構(gòu)的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由聯(lián)合會(huì)計(jì)事務(wù)所和審計(jì)事務(wù)所負(fù)責(zé)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)督管理工作，設(shè)立一整套完整的評(píng)估體系，并定期出具審計(jì)調(diào)查報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告，向公眾披露慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況。對(duì)于違規(guī)的慈善機(jī)構(gòu)向民政部門予以反映，由民政部門對(duì)該機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰或撤銷。

四、結(jié)論

隨著我國改革開放的不斷加深，慈善事業(yè)的發(fā)展也已經(jīng)到了一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折期，其中正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系是改革的關(guān)鍵點(diǎn)。筆者認(rèn)為慈善事業(yè)的市場(chǎng)化改革可以主要從以下三方面進(jìn)行：一是慈善事業(yè)的發(fā)展需要“去行政化”，轉(zhuǎn)變政府職能，由政府管理改為在第三方評(píng)估的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督；二是加快推動(dòng)慈善立法，建立健全與慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)營有關(guān)的各項(xiàng)法規(guī)，為慈善機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件，政府在對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的審批等方面簡政放權(quán)，將慈善事業(yè)交還給市場(chǎng)；三是大力推進(jìn)民間慈善力量的發(fā)展，打破慈善事業(yè)壟斷，改變以往民間慈善事業(yè)是“沒媽的孩子”，對(duì)有政府背景的慈善機(jī)構(gòu)和民間慈善機(jī)構(gòu)在政策上同等對(duì)待，從而促進(jìn)我國慈善事業(yè)的發(fā)展。慈善事業(yè)的繁榮，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保證社會(huì)和諧等方面有著非凡的意義，相信隨著改革的不斷深化，我國的社會(huì)主義慈善事業(yè)機(jī)制會(huì)更加完善，慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展在質(zhì)量和數(shù)量上都會(huì)得到提高，慈善事業(yè)會(huì)得到更好的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）