胡金強(qiáng)

政府購(gòu)買服務(wù)，尤其是向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，是西方社會(huì)治理、公共服務(wù)的有效手段。在我國(guó)，1995年最先在上海試點(diǎn)，而后全國(guó)各省市都不同程度的進(jìn)行著實(shí)踐。淄博市也已經(jīng)過(guò)多年試點(diǎn)，試點(diǎn)中遇到了很多問(wèn)題和困境，為了推進(jìn)實(shí)踐，提出具有具體可操作性的意見(jiàn)建議很有必要。

一、淄博政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的主要問(wèn)題

（一）缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)制度保障。政府購(gòu)買服務(wù)，涉及使用公共財(cái)政問(wèn)題，做到有法可依、有政策依據(jù)是首要問(wèn)題。盡管《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中規(guī)定了包括服務(wù)在內(nèi)的采購(gòu)范圍，但對(duì)于服務(wù)的理解，卻只限于政府自身運(yùn)作需要的服務(wù)。2010年發(fā)布的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》中明確指出“政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購(gòu)對(duì)象，包括各類專業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)以及維修和維護(hù)服務(wù)等”。在細(xì)化的《政府采購(gòu)品目分類表》中，印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車輛維護(hù)、會(huì)議、物業(yè)等十大類服務(wù)項(xiàng)目都是針對(duì)行政部門的后勤服務(wù)、教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共服務(wù)未納入其中。在我國(guó)總體上缺乏政府購(gòu)買公共服務(wù)制度化建設(shè)情況下，淄博市作為國(guó)務(wù)院設(shè)置的較大城市，具有地方立法權(quán)，有必要也有條件作出相應(yīng)的地方制度創(chuàng)新，完善地方政府采購(gòu)法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度體系。十八屆三中全會(huì)明確指出，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”三中全會(huì)之后，山東省在2013年11月14日印發(fā)了《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)辦法》，同時(shí)配發(fā)《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)目錄》，包含有購(gòu)買服務(wù)的6類、57款、

316個(gè)具體項(xiàng)目。這為淄博市在公共服務(wù)購(gòu)買領(lǐng)域的制度創(chuàng)新提供了制度依據(jù)，淄博可以以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行地方性法規(guī)創(chuàng)新。

（二）政府購(gòu)買資金未納入統(tǒng)一的預(yù)算科目，不利于審計(jì)與監(jiān)管。在淄博，政府購(gòu)買的資金除來(lái)自于專項(xiàng)資金、預(yù)算資金外，福利彩票公益金與行政性事業(yè)收費(fèi)等也是政府購(gòu)買資金的重要來(lái)源。從調(diào)研看，市綠化市容、市水務(wù)局海洋局、市民政局、市司法局社區(qū)矯正工作辦公室、團(tuán)市委社區(qū)青少年事務(wù)辦公室、張店區(qū)政府等市委市政府職能部門與區(qū)縣政府，盡管已經(jīng)開(kāi)展了政府購(gòu)買活動(dòng)、有些部門政府購(gòu)買的資金甚至已占單位預(yù)算較高的比例、但政府購(gòu)買資金并未在該單位預(yù)算中單列。

（三）購(gòu)買過(guò)程缺乏中介機(jī)構(gòu)，信息溝通不通暢。由于信息渠道的有限，社會(huì)組織對(duì)包括政府購(gòu)買的相關(guān)信息與資源往往了解不多，對(duì)此，淄博一些區(qū)縣已經(jīng)有了一些探索。淄川區(qū)考慮建立一個(gè)政府購(gòu)買服務(wù)的統(tǒng)一平臺(tái)，承接這些服務(wù)的組織申請(qǐng)，通過(guò)信息平臺(tái)使政府的資源向社會(huì)組織開(kāi)放，同時(shí)也讓社會(huì)組織的運(yùn)作向政府開(kāi)放。張店區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)作為聯(lián)系社會(huì)組織與政府的樞紐，發(fā)揮信息溝通的重要功能。淄博市臨淄區(qū)公益組織項(xiàng)目合作促進(jìn)會(huì)也是一個(gè)中介性社會(huì)組織，除了負(fù)責(zé)項(xiàng)目推薦會(huì)，工業(yè)園托管等事務(wù)，還分享政府購(gòu)買服務(wù)的信息，拓展購(gòu)買服務(wù)的渠道和方式。

（四）購(gòu)買過(guò)程不夠規(guī)范，評(píng)估環(huán)節(jié)多被忽視。政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程的不規(guī)范，主要表現(xiàn)為購(gòu)買合同不規(guī)范、購(gòu)買方式選擇的標(biāo)準(zhǔn)不清、評(píng)估環(huán)節(jié)不完善。政府購(gòu)買公共服務(wù)的合同較為簡(jiǎn)單、不夠規(guī)范，有些甚至沒(méi)有合同。在簽訂合同時(shí)，社會(huì)組織往往處于弱勢(shì)的一方，沒(méi)有強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織的權(quán)益條款。政府購(gòu)買方式的選擇，往往直接委托下屬的事業(yè)單位或者國(guó)有企業(yè)，公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買少，這不僅造成事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)組織之間缺乏公平，而且在事業(yè)單位內(nèi)部，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部，社會(huì)組織內(nèi)部也不公正。顯然，評(píng)估作為購(gòu)買過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，這一點(diǎn)對(duì)于定向購(gòu)買的公共服務(wù)而言特別突出。

二、完善淄博政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)策建議

（一）制定購(gòu)買公共服務(wù)的地方政府規(guī)章。在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》尚無(wú)修改并對(duì)公共服務(wù)作出專門規(guī)定之前，出臺(tái)指導(dǎo)政府購(gòu)買公共服務(wù)的地方政府規(guī)章，避免實(shí)踐的隨意性，有其現(xiàn)實(shí)意義。事實(shí)上，十八屆三中全會(huì)之后，不少地方根據(jù)該地政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展制定相關(guān)的地方性規(guī)范文件，截止2014年4月2日，已有廣東、上海、江蘇、山東、云南、安徽、新疆、河北、吉林、廣西、湖北11個(gè)省市自治區(qū)出臺(tái)了政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)實(shí)施意見(jiàn)。綜觀上述11個(gè)省市自治區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)，除明確政府購(gòu)買服務(wù)目標(biāo)任務(wù)、指導(dǎo)思想外，均涉及誰(shuí)來(lái)買、向誰(shuí)買、買什么、怎么買、買得值五大方面問(wèn)題，并緊緊圍繞《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，作出更為明確、具體的操作部署。其中，有9個(gè)通過(guò)制定購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄明確服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容，解決“買什么”的問(wèn)題。調(diào)研得知，指導(dǎo)目錄的制定工作多由各地財(cái)政部門完成。并且，河北、湖北、吉林、山東等地以實(shí)施意見(jiàn)附件的形式公布指導(dǎo)目錄；廣東、上海、江蘇、湖北、河北、吉林等地則按年度或批次公布指導(dǎo)目錄。淄博市張店區(qū)、臨淄區(qū)、淄川區(qū)政府也出臺(tái)了的一些文件推進(jìn)了政府購(gòu)買公共服務(wù)，這為淄博市制定地方政府規(guī)章積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。所以，在淄博，有必要制定《淄博市政府購(gòu)買公共服務(wù)管理辦法》其內(nèi)容包括總則、購(gòu)買主體與購(gòu)買方式、購(gòu)買流程、部門職責(zé)等。

（二）加大財(cái)政支持力度，按比例逐年增加投入。淄博市委、市政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確提出“完善政府購(gòu)買公共服務(wù)機(jī)制，在財(cái)政資金專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中逐步擴(kuò)大購(gòu)買公共服務(wù)的比例”。市委辦公廳、市政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會(huì)組織建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，再次強(qiáng)調(diào)，“對(duì)協(xié)助政府參與社會(huì)管理和公共服務(wù)的社會(huì)組織，要通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)等形式，建立政府購(gòu)買服務(wù)機(jī)制，政府部門要將購(gòu)買服務(wù)的資金列入部門年度預(yù)算，并逐步擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)的比例”。政府應(yīng)該加大財(cái)政投入，推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)，利用新增財(cái)力加大對(duì)基本公共服務(wù)的購(gòu)買力度，并按照一定的比例逐年增加。特別重要的是，財(cái)政局有必要將各個(gè)預(yù)算單位購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算資金單列，有利于監(jiān)管與審計(jì)。實(shí)際上，淄博已開(kāi)始在、居家養(yǎng)老、會(huì)計(jì)服務(wù)、城市維護(hù)服務(wù)等領(lǐng)域，試行政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算管理，為制定政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算管理辦法奠定了基礎(chǔ)。建立穩(wěn)定的政府購(gòu)買資金制度，對(duì)于社會(huì)組織等購(gòu)買主體的培育，政府公共服務(wù)供給水平的提升都十分有利。

（三）成立政府購(gòu)買公共服務(wù)辦公室。理論上，政府購(gòu)買公共服務(wù)是政府采購(gòu)的一部分，但實(shí)踐中公共服務(wù)的購(gòu)買不同于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》對(duì)于服務(wù)購(gòu)買的相關(guān)規(guī)定，張店區(qū)的調(diào)研顯示，由于各區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不盡相同，政府購(gòu)買不宜采取條條的形式，而是應(yīng)該以塊塊的形式進(jìn)行。基于上述的考慮，從制度設(shè)計(jì)與規(guī)范的角度，建議在市與區(qū)縣層面設(shè)立協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一的政府購(gòu)買公共服務(wù)平臺(tái)，即政府購(gòu)買公共服務(wù)辦公室。政府購(gòu)買公共服務(wù)辦公室是與政府采購(gòu)管理辦公室平行的機(jī)構(gòu)，兩者都隸屬于政府采購(gòu)管理委員會(huì)。政府購(gòu)買公共服務(wù)辦公室的建立很大程度是為政府購(gòu)買公共服務(wù)提供信息平臺(tái)，實(shí)際上，淄博市財(cái)政局已經(jīng)在建設(shè)政府購(gòu)買服務(wù)公共管理平臺(tái)，在確保購(gòu)買服務(wù)的信息共享等制度化建設(shè)上邁出了步伐。

（四）制定購(gòu)買公共服務(wù)流程，建立與健全項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)體系，嘗試第三方評(píng)估。購(gòu)買公共服務(wù)流程的建立與完善直接關(guān)系到公共服務(wù)的提供效果，是規(guī)范政府購(gòu)買行為的首要任務(wù)。一般而言，在統(tǒng)籌考慮全市公共資源的基礎(chǔ)上，各預(yù)算單位提出年度購(gòu)買公共服務(wù)的具體項(xiàng)目，并編制相應(yīng)的預(yù)算，由市財(cái)政局審定，報(bào)市政府審批同意后列為年度政府購(gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目，政府購(gòu)買公共服務(wù)的流程可以簡(jiǎn)單概括：編制年度計(jì)劃、報(bào)請(qǐng)政府審議確定購(gòu)買項(xiàng)目、編制預(yù)算草案、組織實(shí)施購(gòu)買、進(jìn)行績(jī)效評(píng)估與財(cái)務(wù)審計(jì)。endprint