李從如

摘 要：社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)新型城鎮(zhèn)化改革紅利的釋放具有積極的意義。從工具層面和價(jià)值層面來看，社會(huì)管理創(chuàng)新和新型城鎮(zhèn)化是相互耦合的關(guān)系，以往“不出事”的社會(huì)管理手段帶來巨大的社會(huì)成本、風(fēng)險(xiǎn)和較低的績(jī)效，而新型的城鎮(zhèn)化社會(huì)管理創(chuàng)新就是要將這種管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人的服務(wù)和管理，因此需要宏觀的社會(huì)體系管理創(chuàng)新、中層的社會(huì)管理體制整合與微觀的社會(huì)管理方式選擇的系統(tǒng)組合。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；社會(huì)管理創(chuàng)新；關(guān)系；實(shí)現(xiàn)手段

一、前言

新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，這是一場(chǎng)深刻而全面的社會(huì)變革，對(duì)加速我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型具有積極的意義。隨著我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)民成為市民，社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、生產(chǎn)關(guān)系和生活方式都發(fā)生了重要的變化，而變化過程中不科學(xué)、不持續(xù)、不協(xié)調(diào)的負(fù)面效應(yīng)對(duì)社會(huì)的管理產(chǎn)生了重要的影響。能否及時(shí)消除新型城鎮(zhèn)化過程中的復(fù)雜社會(huì)矛盾對(duì)中國未來的發(fā)展起到了決定性的作用。所以，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新和新型城鎮(zhèn)化的研究，對(duì)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有積極的意義。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的重要性

（一）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)良性發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)

展，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下和對(duì)外全面開放的前提下更好的掌握經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，加強(qiáng)社會(huì)的管理創(chuàng)新，全面提升社會(huì)管理創(chuàng)新的水平。用科學(xué)的社會(huì)管理手段，創(chuàng)造穩(wěn)定、有序、良好的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，奠定社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不斷促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展。

（二）推動(dòng)我國的城鄉(xiāng)一體化。我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已取得舉世矚目的成就，但城鄉(xiāng)差距也不斷擴(kuò)大。只有通過社會(huì)管理體制創(chuàng)新，才能有效促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)布局的整體優(yōu)化，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型城鎮(zhèn)的同步發(fā)展。與此同時(shí)，人口資源與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展還能不斷提升我國的生態(tài)環(huán)境，改善城鄉(xiāng)居民的居住環(huán)境，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的新局面。

（三）有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。我國還處在經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變動(dòng)，經(jīng)濟(jì)體制深刻改革，利益格局全面調(diào)整，這些都為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來巨大的活力，當(dāng)然也引發(fā)了很多的新問題。新的社會(huì)形勢(shì)下，原來的社會(huì)管理機(jī)制已經(jīng)無法適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展需求，越來越多的制約因素和弊端暴露出來。因此，需要我們更加深入的研究社會(huì)管理的新思路和新方法，提高社會(huì)管理水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，努力維護(hù)社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。

三、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的社會(huì)管理問題

（一）政府職能的轉(zhuǎn)變不完善。在我國的行政管理方面，政府越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并且非常容易受到行政區(qū)域的影響，行政區(qū)域的割裂和城鄉(xiāng)之間的分割局面仍然沒有完全消除。基層的政府機(jī)構(gòu)接到的上級(jí)任務(wù)偏多，而服務(wù)較少，使得政府服務(wù)職能無法得到有效的發(fā)揮。

（二）缺乏一個(gè)長(zhǎng)效的管理機(jī)制。城鎮(zhèn)一體化建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)于城市的管理挑戰(zhàn)很大，尤其是城中村和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的問題較為突出，無論在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基層組織建設(shè)、公共服務(wù)提供、還是生活環(huán)境改善方面，城鄉(xiāng)之間脫節(jié)嚴(yán)重，缺少一個(gè)長(zhǎng)效的、合理的管理機(jī)制。

（三）缺少專業(yè)的管理人才。目前的社會(huì)管理工作中，基層管理隊(duì)伍人才缺失，高層次人才流失嚴(yán)重，專業(yè)技術(shù)人員招引的力度不夠，這已經(jīng)成為制約我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和管理重要因素。

四、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)管理創(chuàng)新

（一）加速戶籍改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化管理制度改革。首先，要分離戶籍和社會(huì)福利間的關(guān)系，減少戶籍制度上的福利。只有均等的戶籍分配制度，才能促進(jìn)二元戶籍制度的逐步取消。因此，國家政策要適度向農(nóng)村傾斜，增加農(nóng)村社會(huì)福利投入，保證農(nóng)民的福利待遇，保障農(nóng)民失去土地后的工作。其次是要保證就業(yè)的平等?，F(xiàn)實(shí)生活中存在著很多其實(shí)農(nóng)民工就業(yè)的不平等現(xiàn)象，這對(duì)我國戶籍制度的改革十分不利，因此需要盡快得到解決。改革開發(fā)以后，農(nóng)民進(jìn)程的政策逐漸放松，大量的農(nóng)民涌入城市務(wù)工。為了合理轉(zhuǎn)移農(nóng)村的富余勞動(dòng)力，和諧社會(huì)的構(gòu)建付出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，城鄉(xiāng)間差別的就業(yè)政策對(duì)和諧社會(huì)的構(gòu)建十分不利。所以，要盡快消除農(nóng)民就業(yè)的限制，建立一個(gè)公平的勞動(dòng)力市場(chǎng)和就業(yè)制度，從而有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）深化土地征用制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的土地管理制度。目前，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在大量的農(nóng)村土地問題。首先，我國已進(jìn)入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)制度也應(yīng)該得到創(chuàng)新。其次，農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)村集體內(nèi)涵的界定不清楚，相應(yīng)法律法規(guī)都只是進(jìn)行了籠統(tǒng)的定義，而對(duì)農(nóng)民土地的所有權(quán)認(rèn)定不清。同時(shí)，對(duì)每個(gè)人的土地所有權(quán)的數(shù)量沒有量化，無法確定每個(gè)人的具體權(quán)益所有量。農(nóng)民的土地所有權(quán)是間接的，其是否具有實(shí)際的所有權(quán)還沒有詳細(xì)的認(rèn)定，因此，當(dāng)土地失去后也沒有得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。最后，現(xiàn)行的土地征用制度也受到廣泛的爭(zhēng)議。

針對(duì)上述問題，需要通過對(duì)土地制度的調(diào)整和創(chuàng)新來有效保障農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。具體來說，要做到如下幾個(gè)方面：

（1）完善農(nóng)村土地征用、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)償制度。首先要確定公共利益的范圍，這樣能夠避免政府的隨意性征地。相關(guān)部門要及時(shí)修正現(xiàn)有法律，可以通過列舉方式確定公共用地，防止出現(xiàn)濫用征地權(quán)的行為；其次，合理規(guī)范土地的征用和使用程序，以保障農(nóng)民的協(xié)商權(quán)和知情權(quán)，嚴(yán)格管理農(nóng)村土地的合同管理、信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)申請(qǐng)和審核等程序。土地征用報(bào)批前要明確告知相應(yīng)農(nóng)民，而不能獲批后才進(jìn)行公告；第三，確定合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。引入市場(chǎng)化的補(bǔ)償機(jī)制，以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償代替原有的適度補(bǔ)償方式；第四，改革土地補(bǔ)償思路，實(shí)行資源梯度補(bǔ)償方式使所有農(nóng)民都能夠共享城市化帶來的土地價(jià)值，并有效降低城市化進(jìn)程造成的城市壓力。（2）明確土地的所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)關(guān)系。由于農(nóng)村的土地集體所有制的影響，因此很多時(shí)候都無法明確土地的實(shí)際所有權(quán)。所以要對(duì)集體的土地所有權(quán)進(jìn)行明確的規(guī)定，以此解決我國農(nóng)村土地的所有權(quán)缺位問題。縱觀我國的農(nóng)村組織現(xiàn)狀，由于農(nóng)村村民委員會(huì)主要是通過全體村民選舉而來的，因此能夠代表每個(gè)農(nóng)民的意愿獨(dú)立行使村民權(quán)利，這時(shí)，土地所有權(quán)應(yīng)明確規(guī)定為村民集體所有，這是符合目前我國農(nóng)村基本現(xiàn)狀的實(shí)際情況的。（3）強(qiáng)化土地征用監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督是規(guī)范征地行為的重要行政活動(dòng)。首先，強(qiáng)化公眾的參與權(quán)，確保失地農(nóng)民的話語權(quán)和知情權(quán)，這樣能在很大程度上減少政府對(duì)公眾利益的侵犯，保障農(nóng)民的權(quán)益；其次，第三方仲裁負(fù)責(zé)對(duì)土地征用過程中爭(zhēng)議的受理、調(diào)查和裁決，以保證土地征用過程的公平性和合法性。除此之外，國家相關(guān)部門要形成合力，不斷增加對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用、安置費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督力度。同時(shí)，建立新的政府官員考核指標(biāo)，從而降低犧牲農(nóng)民用地?fù)Q經(jīng)濟(jì)的情況。endprint

（三）健全城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系。（1）創(chuàng)建城鄉(xiāng)社會(huì)一體化的服務(wù)體制。所謂公共服務(wù)，主要指政府為社會(huì)提供的基本公共服務(wù)。由于我國的長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制，我國的城鄉(xiāng)居民在享受公共服務(wù)方面存在嚴(yán)重的不均等情況。農(nóng)民成為享受國家不平等待遇的國民。隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷加快，大量農(nóng)民工進(jìn)入城市，但是無法成為城市中的居民，并且無法享受和城鎮(zhèn)居民相等的公共服務(wù)。與此同時(shí)，由于農(nóng)村勞力的進(jìn)城造成農(nóng)村的空心化和農(nóng)民的老齡化現(xiàn)象明顯，破除城鄉(xiāng)二元社會(huì)管理體制，推動(dòng)城鄉(xiāng)社會(huì)管理一體化的服務(wù)體制創(chuàng)新勢(shì)在必行。公平性是社會(huì)公共服務(wù)的一個(gè)基本特征，是社會(huì)服務(wù)制度實(shí)施的前提。因此，要通過社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)國家原有資源配置進(jìn)行調(diào)整，消解人們對(duì)社會(huì)分配不公帶來的不滿情緒，盡可能的實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。（2）城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)的均等創(chuàng)新體制。首先，深化社會(huì)管理體制改革，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)型，建設(shè)一個(gè)服務(wù)性的政府。要對(duì)政府角色的定位有清晰的認(rèn)識(shí)，將公共服務(wù)均等化目標(biāo)作為政府主要推動(dòng)和改革的目標(biāo)。為此，要深化基層政府考評(píng)機(jī)制，將公共服務(wù)指標(biāo)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)都納入都政府績(jī)效的考評(píng)體系中來。其次，建設(shè)完善的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的一體化。首先要完善農(nóng)民的最低生活保障制度與農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。要將農(nóng)村中的低收入家庭作為貧困人口的對(duì)象，建立最低生活保障制度。另外，要建立農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。為保障農(nóng)村居民的廣大合法權(quán)益，各級(jí)政府要將城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建作為今后工作的重點(diǎn)。再次，要努力尋找城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制的銜接和統(tǒng)籌突破口，為城市農(nóng)民工增加相應(yīng)的社會(huì)福利和保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民具有相同的權(quán)利。最后，改革公共財(cái)政的分配制度，建立完善的城鄉(xiāng)保障服務(wù)均等化財(cái)政投入機(jī)制。公共服務(wù)的完善得力于政府社會(huì)管理環(huán)境的改善，為了真正落實(shí)公共服務(wù)均等化的政策，政府需要增加財(cái)政轉(zhuǎn)移的支持力度，建立一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體系。公共財(cái)政要使農(nóng)村獲得更多的比例，要努力改革現(xiàn)行的財(cái)政分配機(jī)制，統(tǒng)籌有限的資金，適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，逐步完善農(nóng)村的社會(huì)保障、基礎(chǔ)建設(shè)、基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等服務(wù)，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

結(jié)論：新型城鎮(zhèn)化要求整個(gè)城鎮(zhèn)化模式的根本轉(zhuǎn)變，即從單一的以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為導(dǎo)向逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的和諧的社會(huì)主義道路。社會(huì)管理的創(chuàng)新則是有效解決城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中社會(huì)問題的重要途徑。隨著我國新型城鎮(zhèn)化水平的不斷提升，社會(huì)管理創(chuàng)新的意義也發(fā)生了重要的變化，因此，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新和新型城鎮(zhèn)化的研究，注重城鎮(zhèn)社會(huì)管理能力的提升，對(duì)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有積極的意義。

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