□（江蘇省電力公司常州供電公司 江蘇常州213003）

一、引言

國有公司控制著我國經(jīng)濟(jì)的命脈，在國民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，但是國有公司的治理水平一直不容樂觀。根據(jù)中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所公司治理研究中心與甫瀚咨詢聯(lián)合推出的 《2012年中國上市公司100強(qiáng)公司治理評價(jià)》，國家控股行業(yè)上市公司的治理水平（63.6分）遜于非國家控股公司（66.1分）。從六個(gè)板塊的具體指標(biāo)觀察，國家控股行業(yè)上市公司2012年僅在“利益相關(guān)者的作用”方面得分高于其他類型控股公司，其表現(xiàn)差于2011年。在2011年，國家控股行業(yè)在 “股東權(quán)利”、“利益相關(guān)者的作用”和“信息披露和透明度”三個(gè)方面的得分高于非國家控股公司。由此看來，近兩年國有控股公司的治理水平與非國有公司的差距在增大?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。因此，在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為核心建設(shè)目標(biāo)的背景下，分析國有公司治理機(jī)制的不足及其原因、探討改革的方向及具體措施將有所裨益。

二、國有公司治理現(xiàn)狀分析

根據(jù) Shleifer and Vishny（1997）的定義，公司治理是“投資者保證其投資安全并得到回報(bào)的方式與手段”。也就是說，一方面，有效的公司治理是公司可持續(xù)發(fā)展的合理保證；另一方面，無論大投資者還是中小投資者，都能從公司發(fā)展中獲得應(yīng)有的回報(bào)。本文將公司治理定位于公司長期發(fā)展與投資者保護(hù)兩個(gè)方面。

（一）公司長期發(fā)展方面

國有公司是全民所有的公司，掌握著國家大量的資源，但是由于制度的缺陷導(dǎo)致很多國有公司并沒有從全民的角度為人民創(chuàng)造福利，投資效率低下的現(xiàn)象較為普遍。根據(jù)2013年公布的審計(jì)署對國企財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的結(jié)果，國企由于投資低效導(dǎo)致資源浪費(fèi)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。例如，國電集團(tuán)在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，私自投資299.62億元建設(shè)21個(gè)項(xiàng)目，且其所屬公司也在未經(jīng)批復(fù)的情況下建設(shè)了36個(gè)項(xiàng)目，其中還存在建設(shè)用地閑置3年以上的情況，這不利于國家對國有資金投向的把控，降低了資金及資源的使用效率；另外，所屬國電科技環(huán)保股份有限公司由于前期論證不充分，導(dǎo)致2009年投資6.25億元成立的兩家生物發(fā)電廠截至2011年底累計(jì)虧損0.81億元，實(shí)屬由于運(yùn)作不規(guī)范導(dǎo)致國有資產(chǎn)的損失；此外，所屬長源電力河南煤業(yè)在收購煤礦企業(yè)時(shí)，由于沒有對被收購企業(yè)提供的虛假資料進(jìn)行嚴(yán)格審核，導(dǎo)致多支付了約0.12億元的價(jià)款，且收購后兩個(gè)煤礦沒有投入運(yùn)營，最終導(dǎo)致了4.86億元的損失。顯然，以上國電集團(tuán)的損失，不是經(jīng)濟(jì)、社會等外部環(huán)境的不可控因素導(dǎo)致的，而是由公司運(yùn)作不規(guī)范造成的。已有文獻(xiàn)對大量上市公司樣本進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，國有公司普遍存在投資低效，這減少了公司的利潤及未來可利用的資源，阻礙了公司的長期發(fā)展。

（二）中小股東利益保護(hù)方面

上文提及的國有公司投資效率低下，不僅僅是對國家資源的浪費(fèi)，還是對中小投資者投入資金的浪費(fèi)，降低了中小股東的投資回報(bào)，使其利益受損。另外，我國國有上市公司都是通過改制而來，改制后國家保持了對大多數(shù)國有公司的絕對控制權(quán)，因此外部投資者很難通過影響國有上市公司的投資決策來滿足自己的利益訴求。在國有控股公司中，大股東侵占中小股東的案例比比皆是，體現(xiàn)了我國公司治理力量的薄弱。

三、國有公司治理薄弱的原因分析

Jensen（1993）將公司治理的力量分為4種：以董事會為主的內(nèi)部控制制度，公司控制權(quán)市場，產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場及法律、政治和法規(guī)制度。其中，以董事會為主的內(nèi)部控制制度主要來自上市公司自身，而后三者來自公司外部。目前，對于國有公司而言，這四種公司治理的力量較弱，導(dǎo)致了較低的公司治理水平。

（一）公司內(nèi)部因素

影響公司治理的內(nèi)部因素包括董事會在內(nèi)的一系列制度安排。雖然改制后國有公司擁有現(xiàn)代企業(yè)制度的形式，但是現(xiàn)代企業(yè)制度在我國并沒有發(fā)揮理想的作用。公司是由契約組成的，契約本身就是公司治理的有效機(jī)制，但在我國資本市場上，契約治理作用有限。例如辛清泉等（2007）發(fā)現(xiàn)，地方控制的國有公司由于薪酬契約失效，導(dǎo)致公司普遍存在投資過度行為；鐘海燕等（2010）發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)、債務(wù)軟約束及薪酬管制三大治理弱化問題是導(dǎo)致國有公司過度投資的制度根源。更具體地，從董事會制度方面看，國有公司雖然具有了董事會的形式，但是實(shí)質(zhì)上在很多方面并沒有發(fā)揮其作用，例如很多國企在董事會及經(jīng)理的任命上還采用的是“傳統(tǒng)方式”。根據(jù)《2012年上市公司100強(qiáng)公司治理評價(jià)》，董事會不能有效發(fā)揮作用的一個(gè)很大原因是國有公司受大型國有集團(tuán)的控制，缺乏實(shí)質(zhì)上的 “法人獨(dú)立性”，這就涉及到國有公司股權(quán)安排的問題，也是導(dǎo)致國有公司治理失效的根本原因。國有公司本為全民所有，但顯然不能由全國人民一起控制，這導(dǎo)致了國家股股權(quán)主體虛置；股權(quán)代理人可以代表全國人民行使控制權(quán)，但同時(shí)引發(fā)了諸多代理問題，如股權(quán)代理人監(jiān)管不力，國有股一股獨(dú)大及內(nèi)部人控制等，這些都將導(dǎo)致國有公司治理低效。

（二）公司外部因素

市場力量薄弱是導(dǎo)致國有公司治理薄弱的原因之一?？刂茩?quán)市場和產(chǎn)品與要素市場都屬于市場的力量。對于我國國有公司而言，控制權(quán)市場無法發(fā)揮作用。首先，由于大多數(shù)國有公司中國有股一股獨(dú)大，股權(quán)高度集中在控股股東手中，因此其他股東獲得公司控制權(quán)的可能性很小。其次，國有公司有其政治目標(biāo)，政府不會輕易將國有公司的控制權(quán)讓與其他法人，因此國企被兼并的可能性很小。再次，國有公司的管理層均由政府部門任命，因此管理層也不會有來自市場更換經(jīng)理人的壓力。另外，產(chǎn)品和生產(chǎn)要素市場對國有企業(yè)的約束力也較弱。國有企業(yè)擁有豐富的政治及社會資源，有些國企甚至壟斷了某些產(chǎn)品的銷售，當(dāng)因產(chǎn)品或服務(wù)銷路不好導(dǎo)致虧損時(shí)，國企可以較容易地獲得政府的補(bǔ)助或銀行的貸款等。這使得國企的競爭環(huán)境及競爭意識薄弱，易導(dǎo)致公司經(jīng)營的低效。

當(dāng)市場層面的約束機(jī)制較弱時(shí)，國家法律法規(guī)等強(qiáng)制性措施就更為重要了。但是我國還處在探索階段，很多制度都不夠完善。從中國證監(jiān)會的行政干預(yù)來看，雖然證監(jiān)會已經(jīng)對上市公司關(guān)聯(lián)交易等方面發(fā)布了多項(xiàng)法規(guī)，但是仍然存在漏洞，使得一些上市公司可以通過特殊的事項(xiàng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易而規(guī)避法規(guī)的約束。從法律訴訟來看，由于我國民事訴訟制度還存在著諸多缺陷，對很多糾紛還不能立案，且在集團(tuán)訴訟等關(guān)鍵問題上沒有給出詳細(xì)規(guī)定，導(dǎo)致中小投資者很難利用法律武器維護(hù)自己的利益，從另一個(gè)角度看，這也說明國有公司的訴訟風(fēng)險(xiǎn)較低，不利于對經(jīng)理行為的約束。

四、提升國有公司治理水平的對策

國有公司普遍存在的治理問題不僅使國有公司的中小股東利益受損，而且會導(dǎo)致國家資源配置效率低下，阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國有公司治理水平是其內(nèi)外部環(huán)境共同作用的結(jié)果，本文將從內(nèi)外兩個(gè)方面分析提升國有公司治理水平的路徑。

（一）改善國有公司內(nèi)部治理機(jī)制

由上文的分析可知，調(diào)整國有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)是解決問題的根本，另外優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，提高契約對利益各方的約束作用也將提升國有公司治理水平。

1.調(diào)整國有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)契約是公司的基本契約，股權(quán)契約中設(shè)定的股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，決定著一個(gè)公司所有權(quán)的配置效率，從而影響著股東、債權(quán)人及公司管理層的決策行為。股權(quán)結(jié)構(gòu)差異、股權(quán)制衡關(guān)系會強(qiáng)化或弱化委托代理關(guān)系，繼而影響契約治理效率及公司價(jià)值。因此股權(quán)結(jié)構(gòu)的改革是國有公司改革的根本所在。十八屆三中全會提出了“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，這即是現(xiàn)有國有公司股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的方向。由于分散持股不利于國家對關(guān)系國計(jì)民生的產(chǎn)業(yè)的掌控及國家的安全與穩(wěn)定，且我國不具有分散持股的治理環(huán)境，因此相對控股應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)國有公司混合所有制改革的路徑。在相對控股的條件下，相對控股股東易通過爭取其他股東的支持影響公司的經(jīng)營決策，但是由于沒有絕對控制權(quán)，因此也會受到其他中小股東的監(jiān)督與約束，這既降低了股東與管理層的代理成本，也降低了股東間的代理成本。但是對于國有公司而言，相對持股只限于“關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域”，對于其他領(lǐng)域的國有公司，可以進(jìn)行民營化改造，這樣才能在保證國家安全、社會經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)上，充分利用市場的作用。國有公司可以通過國有股絕對減持、國有股相對減持及國有股的限制性減持實(shí)現(xiàn)相對持股的目標(biāo)。但是在國有股減持及民營化的過程中，應(yīng)該充分考慮我國資本市場特征等，不能盲目進(jìn)行。

首先，國有公司在國有股減持或民營化的過程中應(yīng)同時(shí)完善投資者利益保護(hù)機(jī)制。陳小悅和徐曉東（2001）研究發(fā)現(xiàn)，在股權(quán)分置改革前，當(dāng)公司治理機(jī)制對外部投資者的利益缺乏保護(hù)時(shí)，公司的流通股比例與公司業(yè)績負(fù)相關(guān)。因此在目前我國法律對個(gè)人投資者保護(hù)不足的情況下，如果僅減少國家股權(quán)，增加外部投資者尤其是散戶投資者的持股比例，而又不加強(qiáng)對外部投資者保護(hù)，不僅不利于公司治理的優(yōu)化和企業(yè)績效的提高，而且會導(dǎo)致更多投資者的利益受到損害。其次，在引入其他投資者降低國有股權(quán)集中度時(shí)，還應(yīng)考慮制衡股東的股權(quán)性質(zhì)。李穎琦和俞俊利（2012）比較了重慶啤酒、瀘州老窖和五糧液三家釀酒業(yè)上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)及內(nèi)部控制有效性后發(fā)現(xiàn)，在國有股相對減持的過程中，引入非國有制衡股東能達(dá)到較優(yōu)的內(nèi)部控制狀態(tài)，引入國有制衡股東微弱地優(yōu)于無制衡股東的高度集中的內(nèi)部控制狀態(tài)，但兩者差異并不明顯。因此可以通過引入非國有股東來增加對大股東的制衡。另外，當(dāng)外部監(jiān)管程度高時(shí)，集團(tuán)控制是一種有效改善國有企業(yè)管理層代理問題的治理模式（武常岐、錢婷，2011）。因此在外部監(jiān)督強(qiáng)的地區(qū)，也可以通過引入集團(tuán)股權(quán)來建立相對持股的股權(quán)結(jié)構(gòu)。最后，國有控股雖然給公司治理帶來了諸多問題，但是國有控股在某些方面也能發(fā)揮其公司治理的優(yōu)勢。黃張凱等（2006）發(fā)現(xiàn)股權(quán)集中度對兩職合一有抑制作用，且只在國有公司中有一定表現(xiàn)，這說明簡單地分散股權(quán)或?qū)泄扇客顺霾荒苁构局卫碓谒蟹矫娑加兴纳?，在某些方面可能會帶來?fù)面影響。因此在國有公司股權(quán)分散化、多元化的過程中，應(yīng)該權(quán)衡國有股減持或者退出帶來的收益與成本，作出期望收益最大化的選擇。

2.完善國有公司內(nèi)部制度建設(shè)。公司的內(nèi)部制度是企業(yè)規(guī)范運(yùn)營的基礎(chǔ)。國資委負(fù)責(zé)人會議指出，目前我國國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制還不能滿足市場競爭的需要，因此需要改善國有公司經(jīng)營機(jī)制，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面考慮。首先，在董事會制度方面來看，由上文可知，國有企業(yè)的董事會在人員任命上缺乏獨(dú)立性，這在很大程度上削弱了董事會對公司治理實(shí)質(zhì)性作用的發(fā)揮，因此可在人員管理方面適當(dāng)擴(kuò)大董事會的權(quán)利。2011年廣州市對國有企業(yè)的改革是一個(gè)很好的例子，其在改革中明確規(guī)定將總經(jīng)理等高管的任命，董事長外的內(nèi)部董事及高管的薪酬授權(quán)給董事會管理，雖然董事長的任命權(quán)限還沒有掌握在董事會手中，但這已經(jīng)是形式上的董事會向具有實(shí)質(zhì)性作用的董事會發(fā)展的重要改進(jìn)。其次，從薪酬制度方面來看，鑒于國有公司中在職消費(fèi)較嚴(yán)重，因此應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范管理人員的職務(wù)待遇、職務(wù)消費(fèi)及業(yè)務(wù)消費(fèi)；同時(shí)，國有企業(yè)中普遍存在薪酬管制現(xiàn)象，這是造成在職消費(fèi)高的原因之一，因此國有企業(yè)應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)理薪酬的市場化，如通過將經(jīng)理薪酬與市場業(yè)績掛鉤等方式，實(shí)現(xiàn)對經(jīng)理行為的有效約束。再次，債務(wù)契約方面，應(yīng)逐步完善國有銀行的市場化改革，嚴(yán)格控制國有企業(yè)銀行借款的條件及額度，實(shí)現(xiàn)對國企債務(wù)的硬約束。

（二）改善國有公司外部治理機(jī)制

市場化和法制化一直是我國改革的方向。改善法制環(huán)境，提高市場效率等外部因素對建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提升契約治理效率、改善國有公司內(nèi)部治理機(jī)制將有積極的作用。

從市場化方面看，需建立有效的控制權(quán)市場及產(chǎn)品與要素市場?？刂茩?quán)市場方面，第一，應(yīng)改變國有股一股獨(dú)大的局面，建立混合所有制經(jīng)濟(jì)，增加其他股東或公司獲得公司控制權(quán)的可能性。第二，應(yīng)減少政府對國有企業(yè)的行政干預(yù)，促進(jìn)國有銀行的市場化改革，增加國有企業(yè)破產(chǎn)或被兼并的可能性，從而迫使國有公司改善經(jīng)營。第三，應(yīng)削弱國有公司經(jīng)理人的政治色彩，建立職業(yè)經(jīng)理人市場。如果國有公司被收購或者破產(chǎn)，那么經(jīng)理人將面臨職位被解除的風(fēng)險(xiǎn)，因此這將增加對經(jīng)理人行為的約束，促使其努力經(jīng)營。產(chǎn)品及要素市場方面，應(yīng)逐步放寬某些行業(yè)的經(jīng)營權(quán)限，打破國企在行業(yè)中的壟斷地位，嚴(yán)格控制政府對國有企業(yè)的補(bǔ)助，將國有企業(yè)推進(jìn)市場競爭中，利用市場的力量促進(jìn)并約束國有企業(yè)的經(jīng)營管理。

從法制化方面看，一方面，證監(jiān)會應(yīng)根據(jù)我國資本市場實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，同時(shí)借鑒英美等發(fā)達(dá)資本市場的制度，逐步完善信息披露、關(guān)聯(lián)交易等相關(guān)法規(guī)，增加對國有公司侵害中小股東利益等行為的行政干預(yù)。另一方面，應(yīng)完善民事訴訟制度并提供其執(zhí)行效率，完善集團(tuán)控制、訴訟程序及前置程序等方面的立法，增加國有公司訴訟風(fēng)險(xiǎn)，從而約束國有公司損害公司價(jià)值或侵害中小股東利益的行為。

五、結(jié)語

西方公司的外部治理環(huán)境較為完善，且大多數(shù)為私有公司，公司產(chǎn)權(quán)及利益相關(guān)者鏈條清晰，因此也較容易建立有效的公司治理機(jī)制。我國國有公司的治理問題受政治、經(jīng)濟(jì)及文化的共同作用，其形成機(jī)制十分復(fù)雜，簡單地引進(jìn)西方的治理框架不足以解決國有公司中的治理問題。薄弱的內(nèi)外部治理機(jī)制導(dǎo)致了國有公司治理效率低下，并嚴(yán)重影響了國有公司的長期發(fā)展，損害了中小股東的利益。正是由于其復(fù)雜的形成機(jī)制，對國有公司治理機(jī)制的改革也牽涉到國家的方方面面，同時(shí)涉及多方利益。對國有公司的改革，不僅涉及公司本身的制度安排，還牽涉到國家經(jīng)濟(jì)體制、金融體制及法律體制的改革。因此這將是一場長期的改革，我們應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，逐步完善國有公司治理機(jī)制。