吳海燕?陳天祥

〔基金項目〕國家社科基金重點項目“我國地方政府大部制機構(gòu)改革模式跟蹤研究”（10AZZ007）；廣東省哲學社會科學規(guī)劃一般項目“珠三角大部制政府機構(gòu)改革模式研究”（GD10CZZ01）

〔作者簡介〕吳海燕，深圳大學管理學院副教授，博士，廣東 深圳 518060；

陳天祥，中山大學政治與公共事務管理學院、南方學院教授，博士生導師，博士，廣東 廣州 510275。

〔摘要〕從源頭看，深圳市大部制改革機構(gòu)設置的原則是掌舵與劃槳分開，顯示出新公共管理理念對改革的影響，使改革進程呈現(xiàn)限制權(quán)力與市場取向的特征：一方面，通過對“委”的權(quán)力進行限制，使其保留核心職能，從而更好地突出統(tǒng)籌與宏觀決策作用，以便確立掌舵地位；另一方面，試圖用市場理念和市場機制重塑“委辦”運行機制，以聘任制公務員制度改革構(gòu)建契約化的人事制度、讓社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能構(gòu)建分權(quán)化的事務管理、以部門公共服務白皮書制度構(gòu)建結(jié)果管理。然而，深圳現(xiàn)有環(huán)境因素使市場取向的改革仍不成熟，不足以確保掌舵與劃槳分開以及決策與執(zhí)行分開。

〔關(guān)鍵詞〕大部制；政府改革；新公共管理；政府職能；深圳市

〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0076-08

2008年3月，中國政府開始推行以機構(gòu)整合與職能配置為核心內(nèi)容的機構(gòu)改革，試行大部門體制，并將大部制作為中國政府機構(gòu)改革的方向，國務院機構(gòu)率先啟動改革，地方政府隨后跟進。隨著改革的展開，國內(nèi)學術(shù)界逐漸認識到大部制改革不僅涉及到機構(gòu)的整合問題，更涉及到機構(gòu)的分立問題，大部制在機構(gòu)設置上有不同模式，〔1〕其中一個重要模式是實行決策與執(zhí)行分開，進行部門權(quán)力運行的變革。

2001年，中央編辦要求深圳市就決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離的行政體制提出改革試點方案。為此，深圳市相關(guān)部門組建了課題組，在借鑒英國和香港地區(qū)決策、執(zhí)行分開模式的基礎(chǔ)上設計了改革方案，探索建立大交通、大文化、大城管、大經(jīng)濟的格局，并以決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又相互協(xié)調(diào)的機制貫穿運行。2002年底，有學者將這一改革方案概括為“行政三分制”，〔2〕受到高度關(guān)注，并引發(fā)了較為廣泛的爭議。但最終因各種原因，這一改革設想并未推開。

2009年7月出爐的深圳市政府大部制改革方案被認為是“行政三分制”再次上路。在深圳市大部制改革中，建立了“委”、“局”、“辦”的政府架構(gòu)。其中“委”主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管職能；“辦”主要協(xié)助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理職能。“委”、“局”都對市政府負責。另外，主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能的“委”，歸口聯(lián)系一部分主要承擔執(zhí)行、監(jiān)管職能的“局”?！?〕“行政三分制”的參照原型為英國和香港地區(qū)。1988年，英國開始實施“下一步行動方案”（The next step），通過設立執(zhí)行機構(gòu)（executive agency）使“原來統(tǒng)一的部門被分為核心部和執(zhí)行機構(gòu)兩個部分，前者履行政策分析、制定和評估職能，后者負責執(zhí)行政策，提供服務?！薄?〕由于歷史原因，香港的政府體制改革也深受英國的影響，設決策局與執(zhí)行局體制。

從理論上看，決策與執(zhí)行分開的機構(gòu)設置原則被學者們概括為“一種把政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體制”，〔5〕并被認為是政府再造的“核心戰(zhàn)略”?！?〕因而可以說深圳大部制改革的機構(gòu)設置原則就是掌舵與劃槳分開。那么，深圳的改革，是否趨向掌舵與劃槳分開？決策與執(zhí)行分開的行政體制在我國或者地方政府能否實行？本文擬從這一視角進行分析。

一、掌舵與劃槳分開的機構(gòu)設置定位與實際運作 作為新公共管理理論精髓的企業(yè)家政府理念，提出的第一條原則就告訴我們“起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳”。新公共管理理論反復強調(diào)這一原則的重要性，并認為這會使人們得到“一個少花錢多辦事的政府”。

（一）“委-局”的設置定位：掌舵與劃槳分開

奧斯本和蓋布勒認為，傳統(tǒng)的官僚機構(gòu)難以有效面對復雜且迅速變化的世界，掌舵和劃槳分開使政府機構(gòu)能夠靈活應對變化?！?〕休斯認為，組織的彈性是新公共管理的重要內(nèi)容，“組織彈性的一個方面是分化，在此分化是指通過設立某些機構(gòu)為小型政策部門提供服務，從而將較大的部門劃分為若干個不同的部分?！薄?〕OECD則把這類掌舵與劃槳分開的體制稱為屬于“分散化的公共治理”，它形成的是多樣化的政府實體，包括代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體。之所以要成立代理機構(gòu)這類劃槳組織，主要原因一是將權(quán)力下放給基層，二是為了突出提供服務的重要性，三是要擺脫人事控制或其他行政上的約束。〔9〕概括上述論者的觀點，所謂掌舵在職能上是指制定政策和規(guī)章制度；在組織體制上是指主要負責政策制定的部門。所謂劃槳在職能上是指服務提供及執(zhí)行；在組織體制上是指主要負責執(zhí)行政策和服務提供的部門。通過掌舵與劃槳分開，實現(xiàn)從投入管理向產(chǎn)出/效果合同管理的轉(zhuǎn)變，是一種強調(diào)市場導向的公共管理模式。

英國是踐行掌舵與劃槳分開的典型。在“下一步行動方案”改革中，決策部門與執(zhí)行機構(gòu)之間形成一種圍繞框架文件的準契約關(guān)系，框架文件即政策與資源框架文件（policy and resource framework），它是“主管部長和執(zhí)行機構(gòu)負責人之間簽定的一種協(xié)議或工作合同，一般有效期限為3到5年?？蚣芪募_定了雙方的責任和義務?！辈煌瑘?zhí)行機構(gòu)框架文件的內(nèi)容及格式有所不同，但基本內(nèi)容有：執(zhí)行機構(gòu)負責人向決策部門承擔的責任；執(zhí)行機構(gòu)發(fā)展的目的和工作目標；執(zhí)行機構(gòu)提供服務的具體內(nèi)容；使執(zhí)行機構(gòu)履行職責的資源配置，如財務目標、財務計劃、核算和報告方式等；雇員工資和人事安排上的約束條件?！?0〕執(zhí)行機構(gòu)在上級部門主管下運作，在某種程度上類似于大公司內(nèi)的一個獨立業(yè)務單元?！?1〕

也就是說，掌舵與劃槳分開要通過機構(gòu)設置來實現(xiàn)。從深圳市大部制的改革方案來看，設置“委-局”架構(gòu)，正是要實現(xiàn)掌舵與劃槳分開：“委”主要承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能，并監(jiān)督執(zhí)行；“局”主要承擔執(zhí)行和監(jiān)管職能。以此看來，深圳市大部制改革深受新公共管理運動的影響，試圖區(qū)分出掌舵的“委”與劃槳的“局”。

（二）“委-局”設置的實際運作

從已有的國際經(jīng)驗來看，掌舵與劃槳之間的關(guān)系建立在書面協(xié)議的基礎(chǔ)上，根據(jù)績效框架協(xié)議來運作。但深圳大部制改革中的“委-局”設置模式卻與這種模式存在明顯的差別，“委-局”運行主要通過以下機制發(fā)生作用：

第一，歸口聯(lián)系機制。歸口聯(lián)系的“委”、“局”間明確職責權(quán)限和分工配合，“局”在規(guī)劃、政策、標準、重大事項方面主要行使“擬訂”職責，“委”主要行使“審核上報”職責等。〔12〕也就是說，“委”主要管宏觀、管整體、管決策，同時，還要審核上報“局”的專業(yè)規(guī)劃和相關(guān)政策并監(jiān)督執(zhí)行（參見表1）。時任深圳市機構(gòu)編制委員會辦公室主任的王敏介紹說：“統(tǒng)計局過去相對獨立，各種信息數(shù)據(jù)的收集、整理、分析、發(fā)布四個環(huán)節(jié)都由統(tǒng)計局完成。這次把統(tǒng)計局歸于發(fā)改局聯(lián)系，把數(shù)據(jù)的分析和發(fā)布交給了發(fā)改局，統(tǒng)計局主要做數(shù)據(jù)的收集、整理以及按類別進行初步分析。如果一個部門既從事數(shù)據(jù)的收集和整理，又從事分析和發(fā)布，公眾會產(chǎn)生質(zhì)疑?，F(xiàn)在把數(shù)據(jù)的分析使用和公布的權(quán)力交給另外一個部門，體現(xiàn)了二者的分離，某種程度上也是決策和執(zhí)行。因為重大的信息發(fā)布屬于決策事項，而且兩個部門之間相互有制約?！薄?3〕然而，筆者對相關(guān)部門工作人員的訪談發(fā)現(xiàn)，不少人認為“委”、“局”間沒有太多決策執(zhí)行關(guān)系，所謂審核上報、擬訂職責其實不具有實質(zhì)意義，僅為平行的職能分工而已。不論是“委”還是“局”，都是同屬于市政府的行政部門，都對市政府負責，機構(gòu)規(guī)格大都為正局級，彼此之間沒有問責關(guān)系，“委”難以約束“局”的工作。一位處長表示：“徒有機構(gòu)架構(gòu)，沒有運行機制進行保證，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離難以實現(xiàn)?！?/p>

第二，聯(lián)席會議制度。筆者在對相關(guān)部門的訪談中了解到，聯(lián)席會議制度是“委”、“局”間協(xié)調(diào)的一種途徑?！叭司迎h(huán)境委歸口聯(lián)系水務局的途徑主要是聯(lián)席會議制度。由于這兩個部門業(yè)務需要互相協(xié)調(diào)的地方挺多，也常通過非制度途徑自行協(xié)調(diào)。”聯(lián)席會議是不定期的，由雙方部門有關(guān)負責人共同主持召開，協(xié)調(diào)涉及雙方職能運行中的問題。

表1 深圳市“委”與歸口聯(lián)系的“局”一覽表

資料來源：筆者根據(jù)深圳市機構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號）整理而成。

第三，非正式制度途徑。這主要發(fā)生在“委”、“局”處室之間，溝通協(xié)調(diào)的效果往往依賴處室工作人員之間的感情。

從西方國家掌舵與劃槳的運行機制看，其決策部門與執(zhí)行部門簽訂績效框架協(xié)議形成問責關(guān)系，同時改變政府人員常任制、預算管理、人事管理等規(guī)則，使執(zhí)行部門有較大的管理自主權(quán)，這種運作顛覆了官僚制的邏輯。而深圳目前“委-局”關(guān)系主要依靠歸口聯(lián)系機制、聯(lián)席會議制度和非正式溝通等機制，這種體制雖然在結(jié)構(gòu)上試圖劃分出不同功能，但與掌舵與劃槳分開的設想和預期有較大出入。

二、以限制權(quán)力來強化掌舵

在傳統(tǒng)公共行政那里，政府是控制者；在新公共管理那里，政府應掌舵。兩者均認同政府的關(guān)鍵作用是社會方向的導航者。雖然深圳大部制改革中的“委-局”設置未能真正實現(xiàn)掌舵與劃槳分開，但卻通過對“委”的權(quán)力進行限制，使其保留核心職能，從而更好地突出統(tǒng)籌與宏觀決策作用，以便確立掌舵地位。

（一）“委”側(cè)重于統(tǒng)籌城市發(fā)展的職能

深圳市2009年推進的機構(gòu)改革將原來的46個工作部門減少到31個，精簡幅度達1/3，被稱為“是深圳建市以來最大規(guī)模、最大力度的政府機構(gòu)改革”?！?4〕改革設立了7個承擔制定政策、規(guī)劃、標準等職能并監(jiān)督執(zhí)行的委員會，包括：發(fā)展和改革委員會、科技工貿(mào)和信息化委員會①、財政委員會、規(guī)劃和國土資源委員會、人居環(huán)境委員會、交通運輸管理委員會、衛(wèi)生和人口計劃生育委員會。它們的職能主要與城市的發(fā)展相關(guān)，顯示出現(xiàn)階段發(fā)展型政府的特征：發(fā)展和改革委員會主要統(tǒng)籌全市的經(jīng)濟社會發(fā)展；科技工貿(mào)和信息化委員會主要統(tǒng)籌科技、工業(yè)、貿(mào)易和信息化的融合發(fā)展，實現(xiàn)以科技發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級；財政委員會統(tǒng)籌城市發(fā)展的“錢袋子”；規(guī)劃和國土資源委員會統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃；人居環(huán)境委員會統(tǒng)籌城市環(huán)境保護與生態(tài)建設；交通運輸管理委員會統(tǒng)籌全市綜合交通運輸體系發(fā)展；衛(wèi)生和人口計劃生育委員會統(tǒng)籌配置醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務資源。

（二）“委”由多個經(jīng)濟發(fā)展部門合并而成

除了財政委員會由原財政局組成外，其余6個委員會都由多個經(jīng)濟發(fā)展部門合并而成，這實際上意味著在政府機構(gòu)中側(cè)重于經(jīng)濟管理與發(fā)展的部門數(shù)量減少了。如發(fā)展和改革委員會合并了原發(fā)展和改革局、工商局（物價局）的定價職責、統(tǒng)計局的統(tǒng)計分析和信息發(fā)布職責；科技工貿(mào)和信息委員會合并了6個部門或其中的相關(guān)職能：合并了市委駐深單位工作委員會有關(guān)駐深單位管理的政府職能、貿(mào)易工業(yè)局、科技和信息局、高新辦、保稅區(qū)管理局、信息化領(lǐng)導小組等（“委”設置情況如表2所示）。

表2 深圳市2009年8月大部制改革中“委”設置情況一覽表

資料來源：筆者根據(jù)中共深圳市委、深圳市人民政府印發(fā)《深圳市人民政府機構(gòu)改革方案》（深發(fā)[2009]9號）等整理而成。

（三）通過限權(quán)使“委”承擔決策職能

改革強調(diào)發(fā)展導向的“委”承擔決策職能，客觀上促使“委”減少微觀事務管理，起到了限制“委”權(quán)力的作用。目前，中國政府在一定程度上仍然是經(jīng)濟建設型政府，政府權(quán)力仍然主導經(jīng)濟發(fā)展，對經(jīng)濟事務進行較多的干預。而深圳市作為改革開放的先鋒，市場經(jīng)濟機制較為健全，形成了多元配置資源的格局，公民社會逐漸發(fā)育，客觀上要求限制政府的權(quán)力，承認、維護市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，稀釋經(jīng)濟生活中的政府因素。深圳市各“委”主要側(cè)重于統(tǒng)籌城市發(fā)展的職能，將政府行動的范圍責任限制在宏觀調(diào)控與市場監(jiān)管領(lǐng)域，讓市場和社會發(fā)揮更為重要、更為廣泛的功能，就是要回應上述需要，其中，改革行政審批制度是著力轉(zhuǎn)變“委”職能的一個重要抓手。

從1997年至2008年，深圳市先后經(jīng)歷了4輪行政審批制度改革，審批項目從1091項壓縮為634 項?！?5〕2008年起，改革進入常態(tài)化階段，每年均進行一次審批事項調(diào)整。2009年7月到9月，深圳在制定部門“三定”方案過程中，從清理行政審批事項著手梳理各部門職能，共取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移284項職責及行政審批事項?！?6〕其目的主要有二：一是放松管制。根據(jù)行政審批事項所依據(jù)上位法層次較低、發(fā)生頻率不高、不宜由政府直接承擔、部門整合后審批事項可以合并、可以調(diào)整為其他管理方式等情況，取消和調(diào)整相關(guān)行政審批事項。被取消和調(diào)整的事項主要集中在產(chǎn)業(yè)管理和市場監(jiān)管領(lǐng)域。二是政府退出或讓渡空間。取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移政府部門承擔的一些評比表彰、統(tǒng)計考核、宣傳培訓、辦展辦會等事務性職責，讓出社會活動和管理的空間，為各類群團組織、社會中介和行業(yè)協(xié)會等社會組織的發(fā)育成長創(chuàng)造條件。其中，7個委員會取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移的職責及行政審批事項共有94項，超過31個政府工作部門總量的33%，①可見“委”在減少微觀事務管理和具體審批事項的力度。此后，除了國務院、省政府下放和委托實施事項外，“委”原有的行政審批事項每年都在不斷削減。7個“委”在大部制改革完成后的2010年初，行政許可事項與非行政許可事項共有273項，到2011年初減為97項，2012年底只有68項，特別是非許可事項和登記事項更是從2010年的142項減為僅有10項。②2011年深圳市市級取消或改變管理方式的行政審批事項共54項，其中涉及“委”的有13項，超過31個政府工作部門總量的24%。①2012年深圳市市級取消或改變管理方式的行政審批事項共90項，其中涉及“委”的有30項，占31個政府工作部門總量的30%，②顯示“委”在減少微觀事務管理和具體審批事項的力度仍然很大，也表明“委”在轉(zhuǎn)變政府職能，限制政府權(quán)力的決心和實效。

奧斯本和普拉斯特里克總結(jié)了新西蘭、英國、美國等國的改革實踐，概括了掌舵與劃槳成功分開的實施途徑，認為第一個是準備行動，即明確目標，把那些與政府核心目標不相符的職能予以撤銷或?qū)嵭兴接谢Ｓ畡?chuàng)造了一種優(yōu)先選擇審查的方法，每隔五年就對執(zhí)行機構(gòu)及其職能進行全面審查，以決定其是否放棄、私有化、重組或重構(gòu)〔17〕。深圳市的做法與英國的優(yōu)先選擇審查工具具有異曲同工之妙，限權(quán)是為“委”掌舵作準備，保留核心職能的“委”才能更好進行掌舵。

三、以市場取向構(gòu)建掌舵劃槳分開的運行機制 新公共管理試圖超越傳統(tǒng)公共行政，主張使掌舵與劃槳分開，依靠市場機制去引導公共項目，改變傳統(tǒng)的官僚制，其運行中契約、自主權(quán)、靈活雇用、靈活薪酬等顯示著市場取向，希冀以此獲得工作積極性的再生。顯然，這樣的改革“改變了政府的組織結(jié)構(gòu)和公共機構(gòu)管理的基本規(guī)則”，〔18〕同樣，深圳在改革中也試圖用市場理念和市場機制重塑政府管理模式，呈現(xiàn)出市場取向的構(gòu)建進程。

（一）構(gòu)建契約化的人事制度：聘任制公務員制度

聘任制公務員改革意味著傳統(tǒng)委任制公務員終身制的終結(jié)，公務員聘任制引入了契約化管理，以合同形式約束政府與公務員雙方的權(quán)利、義務，如果公務員違反相關(guān)管理規(guī)定或聘任合同的，用人單位可以依據(jù)合同條款給予解聘或期滿后不予續(xù)簽合同，其公務員身份消失。深圳于2007年1月獲得原國家人事部批準，成為全國公務員聘任制兩個試點城市之一。2007年11月和2009年6月，深圳市公開招聘了兩批聘任制公務員共53人，對聘任制進行制度檢驗。2010年初又結(jié)合公務員分類管理改革，規(guī)定自2010年1月1日起，對新進入深圳市行政機關(guān)的公務員全部實行聘任制，擴大了聘任制的實施范圍。目前深圳市聘任制公務員已超過3200人，將近占全市4萬多公務員總數(shù)的10%。

這種契約化的人事制度打破了常任制公務員的職業(yè)穩(wěn)定性，強調(diào)的是人事管理的靈活性與競爭機制。

（二）構(gòu)建分權(quán)化的事務管理：社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能

由于行政審批制度改革帶來的精簡、取消、調(diào)整、轉(zhuǎn)移審批事項并非無用與無需求事項，只是不適合由政府辦理。為確保這些事項的連續(xù)性和服務質(zhì)量，此次大部制改革的一個新舉措是，給這些事項找落腳點，將不再承擔和不直接辦理的工作事項轉(zhuǎn)移或委托出去。為此，2010年3月出臺了《深圳市推進政府職能和工作事項轉(zhuǎn)移委托工作實施方案》，將轉(zhuǎn)移職能或委托事項分為兩類：第一類是政府部門不再承擔，轉(zhuǎn)由社會和市場自行辦理的職能和工作事項。對這類職能和事項，政府部門主動退出，社會組織可以自行決定參與和提供服務，政府各部門按各自職能依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章進行監(jiān)管。第二類是政府部門繼續(xù)提供，但委托社會和市場辦理的職能和工作事項。對這類職能和事項，由政府各相關(guān)部門通過轉(zhuǎn)變工作方式，以政府購買服務和政府資助的方式委托社會組織辦理。確定受托單位后，政府各相關(guān)部門與受托單位簽訂《委托協(xié)議書》。轉(zhuǎn)移職能的原則是，凡是社會能夠自主解決、市場機制能夠自行調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律解決的事項均由社會和市場承擔。

按照要求，深圳市編辦在2009年大部制改革中共核定了第一批向社會和市場轉(zhuǎn)移委托的涉及17個委、局、辦的87項職能和工作事項。到2010年6月，共轉(zhuǎn)移委托的69項，沒有轉(zhuǎn)移委托的17項，另有1項確定予以保留。2011年再核定了第二批事項，分為可轉(zhuǎn)移政府工作事項和可購買服務政府工作事項兩類。

政府職能轉(zhuǎn)移給社會組織實質(zhì)是在明確政府角色的基礎(chǔ)上進行職能分離，在劃槳層面將執(zhí)行與服務供給分開。從具體的實踐來看，深圳主要采用類似于競標工具的形式實現(xiàn)服務合同外包，政府相關(guān)部門與承接職能的社會組織簽訂委托協(xié)議書，其框架內(nèi)容包括：委托服務事項、委托服務標準、委托服務要求、委托服務期限、雙方權(quán)利義務、委托服務費用、經(jīng)費用途、違約責任、爭議解決方式等。

（三）構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理：部門公共服務白皮書制度

新公共管理強調(diào)利用市場機制，使公共事務處理產(chǎn)生的結(jié)果成為政府公共管理活動的核心和關(guān)注的焦點，政府責任與其所提供服務的質(zhì)量、數(shù)量、效率和有效性緊密結(jié)合，并用客觀的測量對質(zhì)量進行控制。深圳市政府從2006年起將政府部門責任白皮書作為一種管理工具并將之用在行政效能建設上，到2008年，在市、區(qū)兩級政府三級管理的各個層面都實行了責任目標白皮書制度。2009年這項工作轉(zhuǎn)由深圳市績效評估與管理委員會辦公室負責，將“政府部門責任目標白皮書”調(diào)整為“政府部門公共服務白皮書”。

公共服務白皮書的內(nèi)容框架主要有工作職責、上年度白皮書工作任務目標完成情況、本年度白皮書工作任務目標、公眾參與四個方面，其中，任務目標重點是各部門與社會經(jīng)濟發(fā)展及與群眾切身利益密切相關(guān)的年度任務和具體服務職能，明確工作任務、目標進度和責任部門。一旦到年終未能實現(xiàn)，則必須進行解釋。每年的公共服務白皮書必須將上一年白皮書的任務完成情況作出回顧以供監(jiān)督。

2010年，深圳市政府績效評估與管理委員會辦公室在納入政府績效管理的40個單位開展了“2010年度公共服務白皮書滿意度調(diào)查”，被認為這是深化大部制改革成果的重要舉措?！坝捎诎灼钾熑文繕藥淼木薮髩毫?，各部門領(lǐng)導都高度重視，將其作為‘一把手工程納入重要日程。很多單位都是一把手親自抓，并召開局黨組會進行專題研究，制定具體工作目標、責任分工以及監(jiān)督保障措施，指定專門工作部門抓落實……有的單位嚴格責任追究，對未按時履行職責而造成不良影響的，予以通報批評，并追究相關(guān)人員責任?！薄?9〕

白皮書制度作為體現(xiàn)結(jié)果戰(zhàn)略的一種工具，以部門之間的競爭性壓力和來自公眾的監(jiān)督壓力使政府部門不得不關(guān)注結(jié)果，提高行政效能。從實踐看，公眾對白皮書進行咨詢、投訴或提供相關(guān)建議主要通過登錄部門政府網(wǎng)站、發(fā)送電子郵件至部門郵箱、撥打部門咨詢投訴電話三條渠道。

四、對完善改革的思考

西方發(fā)達國家在進入后工業(yè)社會后，對適應工業(yè)化社會的已呈僵化的官僚制進行反思和批評，導致新公共管理的產(chǎn)生。由于官僚制規(guī)制繁雜，專業(yè)化、專職化等特征已達極端，有的已暴露出明顯的負作用，對其進行合理的修正是歷史的必然。但官僚制的存在有其合理性，它適應了工業(yè)社會的社會和經(jīng)濟條件，以理性和高效率發(fā)揮了積極的作用。深圳市處于工業(yè)化社會和后工業(yè)化社會的交替環(huán)境之中，面臨著促進官僚制的發(fā)育和摒棄其糟粕的雙重任務，一方面需要強化官僚制的內(nèi)核如規(guī)則導向、非人格化、層級制、專業(yè)化等，另一方面由于信息化和全球化裹挾著新公共管理逆官僚制的潮流，從而使改革在強化官僚制的同時伴隨著生澀的市場取向，帶來了某種似是而非的特有圖景，并由此帶來了諸多不足和問題。

在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，深圳大部制改革存在的問題主要有：部門之間改革進展不平衡、部門內(nèi)部整合緩慢導致內(nèi)部工作機制不順暢、人員職業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸、上下級部門對接和運行機制不完善、權(quán)力運行方式未能理順等。這些問題究其根本，是官僚制的不完善造成的，改革應進一步強化官僚制。此外，人們對深圳大部制改革質(zhì)疑最大的則是委、局間決策與執(zhí)行功能的分開與實現(xiàn)程度。從西方國家的實踐看，決策與執(zhí)行的分開取決于市場與社會的發(fā)育程度，取決于成熟的市場機制。然而，這些條件在深圳并不完全具備，從而難以確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的分開。聘任制公務員制度誠然是契約化的人事制度，但它未必能夠?qū)崿F(xiàn)靈活雇傭，因為靈活雇傭有賴于公務員管理部門不再集權(quán)式地管理人事系統(tǒng)，賦予執(zhí)行部門充分的人事自主權(quán)如自主聘用、解雇人員、制定靈活薪酬等，凡此種種都遠非一蹴而就之役。社會組織承接政府轉(zhuǎn)移出來的職能是分權(quán)化的事務管理之路，但實踐中問題仍然很多，進展緩慢，至2012初，可轉(zhuǎn)移政府工作事項22項中只完成轉(zhuǎn)移9項，可購買服務政府工作事項50項中只完成10項①。其原因主要是部分轉(zhuǎn)移的職能和工作事項缺乏監(jiān)管、財政保障不充足、承接職能的社會組織數(shù)量有限或組織成立時間短、規(guī)模小、發(fā)展不成熟和管理不完善等。部門公共服務白皮書制度彰顯了結(jié)果管理，可以說是對英國公民憲章服務承諾工具的改進，與靈活績效框架工具有類似的性質(zhì)，但它與靈活績效框架又有一定的區(qū)別，如承諾績效的不是承擔劃槳職能的執(zhí)行部門，而是兼具政策和執(zhí)行職責的綜合性部門；不具有合同形式，監(jiān)督和評估主要以行政性獎懲等手段為主，從而回到了官僚控制的老路。

當然，深圳市推進的大部制改革僅有4年多時間，需要更多的時間進行機構(gòu)間的磨合，從目前深圳市機構(gòu)設置的情況看，大交通、大文化、大經(jīng)濟格局基本形成，今后改革應延續(xù)限制權(quán)力與市場取向的機構(gòu)改革進路，側(cè)重建立推動掌舵與劃槳真正分開的體制與運行機制。

（一）進一步在體制上確立決策部門的掌舵地位

深圳市改革中試圖以“委”來承擔制定政策、規(guī)劃和標準等決策職能，并監(jiān)督執(zhí)行的職能，但實踐中“委”除了宏觀調(diào)控的職能，尚有微觀管理包括執(zhí)法的職能，這限制了“委-局”設置的實質(zhì)意義。因此，下一步的改革應將“委”的微觀管理職能剝離，使“委”成為核心決策部門與執(zhí)行監(jiān)管部門，這意味著“委”的組成僅有行政決策中樞、輔助決策處室、執(zhí)行監(jiān)管處室以及綜合服務處室，集中負責掌舵。這種掌舵地位體現(xiàn)在：第一，“委”之下有若干二級機構(gòu)和分立機構(gòu)等執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行機構(gòu)范圍還可以擴大為包括政府部門、部門直屬機構(gòu)、事業(yè)單位、社會團體、基金會和民辦非企業(yè)組織等，執(zhí)行機構(gòu)對“委”負責，執(zhí)行“委”的決策事項。第二，“委”為執(zhí)行機構(gòu)分別設定績效目標并簽訂績效責任書，執(zhí)行機構(gòu)據(jù)此完成相應的政策目標。第三，財政資金直接撥付到“委”，由“委”根據(jù)執(zhí)行機構(gòu)的事項分配財政資金，“委”擁有財政資金的確定權(quán)、分配權(quán)與監(jiān)督權(quán)，執(zhí)行機構(gòu)只擁有財政資金的使用權(quán)。第四，“委”以其整體績效接受問責，即“委”及其執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行的事務作為整體對市政府及市民負責。

這樣一種體制類似于香港特區(qū)政府的“決策局統(tǒng)轄執(zhí)行機構(gòu)模式”，〔20〕它通過一種大部門與分立機構(gòu)縱向相對分開的權(quán)力關(guān)系來達成部門與分立機構(gòu)間的雙向融合，目前，“國內(nèi)學者開始認識到大部門體制不是單純的機構(gòu)整合，同時應當推進機構(gòu)的分立，形成數(shù)量相對較多的、專業(yè)化的、具有一定程度獨立性的分立機構(gòu)?！薄?1〕并認為這可以緩解部門間利益沖突內(nèi)部化、大部門規(guī)模過于龐大引發(fā)的困難、大部門權(quán)力過分集中、大部門崗位減少和人事管理難題等問題。〔22〕

（二）進一步強化市場取向的決策執(zhí)行運行機制

這意味著：第一，決策與執(zhí)行機構(gòu)間應以契約即協(xié)議方式來運作；第二，在協(xié)議簽訂后執(zhí)行機構(gòu)在協(xié)議承諾的框架內(nèi)獲得足夠的靈活性，包括相應的人事權(quán)和相應的財務預算權(quán)，執(zhí)行機構(gòu)的決策層可以決定自主聘用與解雇人員、制定靈活薪酬、自主決定財務開支；第三，執(zhí)行機構(gòu)的高級管理人員屬聘任制人員，不實行常任制，他們按固定期限的績效合同工作；第四，進行結(jié)果管理，執(zhí)行機構(gòu)在協(xié)議中承諾提供具體的服務結(jié)果，包括提供的產(chǎn)品數(shù)量、質(zhì)量要求與價格要求；第五，放松對執(zhí)行機構(gòu)的規(guī)制：表現(xiàn)在財政部門不再控制執(zhí)行機構(gòu)的預算，執(zhí)行機構(gòu)的經(jīng)費根據(jù)其提供的公共服務與公共物品在協(xié)議中明確；編制管理部門與人事管理部門也不再控制執(zhí)行機構(gòu)的人員管理，這些權(quán)力歸執(zhí)行機構(gòu)的決策層行使。以上機制要素，是對原有官僚制運行方式進行顛覆性的改變。

當然，劃槳不僅僅是政策執(zhí)行，它還包括政策建議、規(guī)章制定、服務提供、政策執(zhí)行和資金提供等，〔23〕并且不同功能的劃槳性組織與掌舵性組織之間的運行機制可能不同，它們類型多樣、規(guī)模各異，需要予以細分和區(qū)別對待。

（三）將機構(gòu)改革納入戰(zhàn)略性改革中

2009年深圳市開始推進的大部制改革旨在通過組織結(jié)構(gòu)的重塑來提高政府績效，但實踐證明困難不少。奧斯本等認為僅通過強化機構(gòu)和職能、減少重疊、簡化機構(gòu)對組織結(jié)構(gòu)進行改組很難達到效果，因為組織結(jié)構(gòu)并非變革的根本杠桿，機構(gòu)改革不應是單邊行動，要使機構(gòu)改革取得實效，還應進一步進行戰(zhàn)略性改革。所謂戰(zhàn)略，是指利用關(guān)鍵的杠桿作用支點改變制度的動力機制，它能使變革帶來的影響能夠涉及整個組織；起關(guān)鍵作用的杠桿主要有體制目標、激勵機制、責任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)及組織文化，運用這些杠桿的對應戰(zhàn)略分別有核心戰(zhàn)略（core strategy）、后果戰(zhàn)略（consequences strategy）、顧客戰(zhàn)略（customer strategy）、控制戰(zhàn)略（control strategy）與文化戰(zhàn)略（culture strategy），〔24〕，每一項戰(zhàn)略包含著不同的途徑或工具。也就是說，戰(zhàn)略性改革變革的是政府存在的制度環(huán)境。

從深圳市前期改革中的契約化人事制度、分權(quán)化的事務管理以及構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理等來看已有戰(zhàn)略性改革的雛形，但還需要進一步深入，包括：第一，推進核心戰(zhàn)略，明確掌舵性與劃槳性組織各自的目標，使不同的組織專注于各自的目標。掌舵性的決策部門要更多地運用聽證會、政策咨詢等方式進行民主決策，增強回應性；劃槳性的執(zhí)行機構(gòu)更多地運用目標管理、責任控制等方式進行科學管理，提高效率。第二，推進后果戰(zhàn)略，進行預算改革，創(chuàng)設掌舵與劃槳分開的財務環(huán)境。應改革現(xiàn)行的部門預算統(tǒng)一核撥經(jīng)費模式，借鑒西方國家將預算分配與人事管理、績效管理緊密聯(lián)系的做法，〔25〕將決策部門與執(zhí)行機構(gòu)的績效整合到年度預算過程中，實現(xiàn)績效與預算分配掛鉤，同時，組織預算支出必須透明公開，以對其財務自主權(quán)形成約束。第三，推進顧客戰(zhàn)略與控制戰(zhàn)略，完善問責工具的使用。如授權(quán)代理工具、競標工具、績效和項目評估等，激發(fā)公眾主動并能夠參與問責，確保政府責任不會落空。

與此同時，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少學者的尖銳批評，認為它存在內(nèi)在矛盾?！?6〕有人對新公共管理所倡導的價值提出了異議，強調(diào)市場模式所倡導的分權(quán)與公共部門對協(xié)調(diào)的需要之間的緊張關(guān)系。還有人認為，企業(yè)家精神及“新管理主義”可能會腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與這種民主和憲政價值。〔27〕這些批評從不同側(cè)面揭示了新公共管理的局限性?；魻柲匪购蜕５抡J為，英國的改革實踐并不算成功，“諸如促使服務提供機構(gòu)與政策部門相分離，甚至地方政府服務的強制性招標，本身都不能實現(xiàn)其目標?！薄?8〕 因此，在借鑒新公共管理來指導改革實踐時，需要慎重衡量實施前提與適應環(huán)境。

〔參考文獻〕

〔1〕 杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機理研究〔J〕. 公共行政評論，2012，（6）.宋世明.論大部門體制的基本構(gòu)成要素〔J〕. 中國行政管理，2009，（10）.樊鵬.發(fā)達國家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運行機制比較〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2011，（1）.沈榮華.國外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國行政管理，2012，（8）.周志忍.大部制溯源： 英國改革歷程的觀察與思考〔J〕.行政論壇，2008，（2）.李軍鵬.大部門體制的推進策略〔J〕.中國行政管理，2008，（3）.

〔2〕張立.深圳受命特別試驗“行政三分”再造政府〔N〕.南方周末，2002-12-19.

〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府機構(gòu)改革方案（深發(fā)〔2009〕9號）.

〔4〕〔10〕周志忍.當代國外行政改革比較研究〔M〕. 北京：國家行政學院出版社，1999.96，103-104.

〔5〕〔7〕〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門〔M〕. 上海：上海譯文出版社，1996.12，11.

〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國人民大學出版社，2002.42，86，41.

〔8〕〔28〕歐文·E·休斯.公共管理導論（第三版）〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2007.62，67.

〔9〕〔11〕經(jīng)濟合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理——代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.

〔12〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔13〕陳顯玲.行政權(quán)三分·一龍治水·業(yè)務融合——深圳大部制改革調(diào)查之一〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2009-11-09.

〔14〕深圳市人民政府機構(gòu)改革及“三定”工作新聞發(fā)布會〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/

〔15〕深圳市法制辦公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——來自深圳市行政審批制度改革的報道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm

〔16〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔17〕沈榮華.國外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國行政管理，2012，（8）.

〔18〕〔美〕奧斯本、彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國人民大學出版社，2002.85.

〔19〕傅小隨.政府部門責任目標白皮書：行政管理的工具創(chuàng)新〔J〕. 特區(qū)實踐與理論，2010，（3）.

〔20〕樊鵬.發(fā)達國家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運行機制比較〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2011，（1）.

〔21〕杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機理研究〔J〕. 公共行政評論，2012，（6）.

〔22〕杜倩博.大部門動態(tài)調(diào)整：大部門與分立機構(gòu)的雙向融合〔J〕. 理論與改革，2012，（5）.

〔25〕宋健敏，丁元.績效評估對政府預算決策的作用與局限：對布什政府項目評估分級工具（PART）的實證分析〔J〕. 中國行政管理，2010，（9）.

〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.

〔27〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務——服務，而不是掌舵〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2004.

【責任編輯：朱鳳霞】

① 科技工貿(mào)和信息化委員會于2012年2月10日被拆分，科技部分的職責被分拆出來，成立了新的科技創(chuàng)新主管部門——深圳市科技創(chuàng)新委員會。原科工貿(mào)信委承擔的工業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、信息化、保稅區(qū)、工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)等管理職責，以及原市農(nóng)林漁業(yè)局（市海洋局）承擔的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、海洋經(jīng)濟管理職責整合，組建深圳市經(jīng)濟貿(mào)易和信息化委員會。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)深圳市機構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號）計算而成。

② 根據(jù)深圳政府在線2010年行政審批清單、“深圳市市級行政審批事項調(diào)整目錄”（深圳市人民政府令第230號）、“深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄”（深圳市人民政府令第246號）等整理而成。

① 《深圳市市級行政審批事項調(diào)整目錄》，深圳市人民政府令（第230號），2011年4月12日發(fā)布。

② 《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》，深圳市人民政府令（第246號），2012年12月17日發(fā)布。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)調(diào)研所獲得的相關(guān)政府資料整理而成。

從深圳市前期改革中的契約化人事制度、分權(quán)化的事務管理以及構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理等來看已有戰(zhàn)略性改革的雛形，但還需要進一步深入，包括：第一，推進核心戰(zhàn)略，明確掌舵性與劃槳性組織各自的目標，使不同的組織專注于各自的目標。掌舵性的決策部門要更多地運用聽證會、政策咨詢等方式進行民主決策，增強回應性；劃槳性的執(zhí)行機構(gòu)更多地運用目標管理、責任控制等方式進行科學管理，提高效率。第二，推進后果戰(zhàn)略，進行預算改革，創(chuàng)設掌舵與劃槳分開的財務環(huán)境。應改革現(xiàn)行的部門預算統(tǒng)一核撥經(jīng)費模式，借鑒西方國家將預算分配與人事管理、績效管理緊密聯(lián)系的做法，〔25〕將決策部門與執(zhí)行機構(gòu)的績效整合到年度預算過程中，實現(xiàn)績效與預算分配掛鉤，同時，組織預算支出必須透明公開，以對其財務自主權(quán)形成約束。第三，推進顧客戰(zhàn)略與控制戰(zhàn)略，完善問責工具的使用。如授權(quán)代理工具、競標工具、績效和項目評估等，激發(fā)公眾主動并能夠參與問責，確保政府責任不會落空。

與此同時，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少學者的尖銳批評，認為它存在內(nèi)在矛盾?！?6〕有人對新公共管理所倡導的價值提出了異議，強調(diào)市場模式所倡導的分權(quán)與公共部門對協(xié)調(diào)的需要之間的緊張關(guān)系。還有人認為，企業(yè)家精神及“新管理主義”可能會腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與這種民主和憲政價值?！?7〕這些批評從不同側(cè)面揭示了新公共管理的局限性。霍爾姆斯和桑德認為，英國的改革實踐并不算成功，“諸如促使服務提供機構(gòu)與政策部門相分離，甚至地方政府服務的強制性招標，本身都不能實現(xiàn)其目標?！薄?8〕 因此，在借鑒新公共管理來指導改革實踐時，需要慎重衡量實施前提與適應環(huán)境。

〔參考文獻〕

〔1〕 杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機理研究〔J〕. 公共行政評論，2012，（6）.宋世明.論大部門體制的基本構(gòu)成要素〔J〕. 中國行政管理，2009，（10）.樊鵬.發(fā)達國家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運行機制比較〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2011，（1）.沈榮華.國外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國行政管理，2012，（8）.周志忍.大部制溯源： 英國改革歷程的觀察與思考〔J〕.行政論壇，2008，（2）.李軍鵬.大部門體制的推進策略〔J〕.中國行政管理，2008，（3）.

〔2〕張立.深圳受命特別試驗“行政三分”再造政府〔N〕.南方周末，2002-12-19.

〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府機構(gòu)改革方案（深發(fā)〔2009〕9號）.

〔4〕〔10〕周志忍.當代國外行政改革比較研究〔M〕. 北京：國家行政學院出版社，1999.96，103-104.

〔5〕〔7〕〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門〔M〕. 上海：上海譯文出版社，1996.12，11.

〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國人民大學出版社，2002.42，86，41.

〔8〕〔28〕歐文·E·休斯.公共管理導論（第三版）〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2007.62，67.

〔9〕〔11〕經(jīng)濟合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理——代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.

〔12〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔13〕陳顯玲.行政權(quán)三分·一龍治水·業(yè)務融合——深圳大部制改革調(diào)查之一〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2009-11-09.

〔14〕深圳市人民政府機構(gòu)改革及“三定”工作新聞發(fā)布會〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/

〔15〕深圳市法制辦公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——來自深圳市行政審批制度改革的報道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm

〔16〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔17〕沈榮華.國外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國行政管理，2012，（8）.

〔18〕〔美〕奧斯本、彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國人民大學出版社，2002.85.

〔19〕傅小隨.政府部門責任目標白皮書：行政管理的工具創(chuàng)新〔J〕. 特區(qū)實踐與理論，2010，（3）.

〔20〕樊鵬.發(fā)達國家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運行機制比較〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2011，（1）.

〔21〕杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機理研究〔J〕. 公共行政評論，2012，（6）.

〔22〕杜倩博.大部門動態(tài)調(diào)整：大部門與分立機構(gòu)的雙向融合〔J〕. 理論與改革，2012，（5）.

〔25〕宋健敏，丁元.績效評估對政府預算決策的作用與局限：對布什政府項目評估分級工具（PART）的實證分析〔J〕. 中國行政管理，2010，（9）.

〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.

〔27〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務——服務，而不是掌舵〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2004.

【責任編輯：朱鳳霞】

① 科技工貿(mào)和信息化委員會于2012年2月10日被拆分，科技部分的職責被分拆出來，成立了新的科技創(chuàng)新主管部門——深圳市科技創(chuàng)新委員會。原科工貿(mào)信委承擔的工業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、信息化、保稅區(qū)、工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)等管理職責，以及原市農(nóng)林漁業(yè)局（市海洋局）承擔的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、海洋經(jīng)濟管理職責整合，組建深圳市經(jīng)濟貿(mào)易和信息化委員會。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)深圳市機構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號）計算而成。

② 根據(jù)深圳政府在線2010年行政審批清單、“深圳市市級行政審批事項調(diào)整目錄”（深圳市人民政府令第230號）、“深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄”（深圳市人民政府令第246號）等整理而成。

① 《深圳市市級行政審批事項調(diào)整目錄》，深圳市人民政府令（第230號），2011年4月12日發(fā)布。

② 《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》，深圳市人民政府令（第246號），2012年12月17日發(fā)布。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)調(diào)研所獲得的相關(guān)政府資料整理而成。

從深圳市前期改革中的契約化人事制度、分權(quán)化的事務管理以及構(gòu)建關(guān)注結(jié)果的管理等來看已有戰(zhàn)略性改革的雛形，但還需要進一步深入，包括：第一，推進核心戰(zhàn)略，明確掌舵性與劃槳性組織各自的目標，使不同的組織專注于各自的目標。掌舵性的決策部門要更多地運用聽證會、政策咨詢等方式進行民主決策，增強回應性；劃槳性的執(zhí)行機構(gòu)更多地運用目標管理、責任控制等方式進行科學管理，提高效率。第二，推進后果戰(zhàn)略，進行預算改革，創(chuàng)設掌舵與劃槳分開的財務環(huán)境。應改革現(xiàn)行的部門預算統(tǒng)一核撥經(jīng)費模式，借鑒西方國家將預算分配與人事管理、績效管理緊密聯(lián)系的做法，〔25〕將決策部門與執(zhí)行機構(gòu)的績效整合到年度預算過程中，實現(xiàn)績效與預算分配掛鉤，同時，組織預算支出必須透明公開，以對其財務自主權(quán)形成約束。第三，推進顧客戰(zhàn)略與控制戰(zhàn)略，完善問責工具的使用。如授權(quán)代理工具、競標工具、績效和項目評估等，激發(fā)公眾主動并能夠參與問責，確保政府責任不會落空。

與此同時，需要注意的是，新公共管理也遭到了不少學者的尖銳批評，認為它存在內(nèi)在矛盾?！?6〕有人對新公共管理所倡導的價值提出了異議，強調(diào)市場模式所倡導的分權(quán)與公共部門對協(xié)調(diào)的需要之間的緊張關(guān)系。還有人認為，企業(yè)家精神及“新管理主義”可能會腐蝕和破壞諸如公平、正義、代表制和參與這種民主和憲政價值?！?7〕這些批評從不同側(cè)面揭示了新公共管理的局限性?；魻柲匪购蜕５抡J為，英國的改革實踐并不算成功，“諸如促使服務提供機構(gòu)與政策部門相分離，甚至地方政府服務的強制性招標，本身都不能實現(xiàn)其目標。”〔28〕 因此，在借鑒新公共管理來指導改革實踐時，需要慎重衡量實施前提與適應環(huán)境。

〔參考文獻〕

〔1〕 杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機理研究〔J〕. 公共行政評論，2012，（6）.宋世明.論大部門體制的基本構(gòu)成要素〔J〕. 中國行政管理，2009，（10）.樊鵬.發(fā)達國家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運行機制比較〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2011，（1）.沈榮華.國外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國行政管理，2012，（8）.周志忍.大部制溯源： 英國改革歷程的觀察與思考〔J〕.行政論壇，2008，（2）.李軍鵬.大部門體制的推進策略〔J〕.中國行政管理，2008，（3）.

〔2〕張立.深圳受命特別試驗“行政三分”再造政府〔N〕.南方周末，2002-12-19.

〔3〕中共深圳市委，深圳市人民政府.深圳市人民政府機構(gòu)改革方案（深發(fā)〔2009〕9號）.

〔4〕〔10〕周志忍.當代國外行政改革比較研究〔M〕. 北京：國家行政學院出版社，1999.96，103-104.

〔5〕〔7〕〔美〕戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門〔M〕. 上海：上海譯文出版社，1996.12，11.

〔6〕〔23〕〔24〕〔美〕奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國人民大學出版社，2002.42，86，41.

〔8〕〔28〕歐文·E·休斯.公共管理導論（第三版）〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2007.62，67.

〔9〕〔11〕經(jīng)濟合作與發(fā)展組織.分散化的公共治理——代理機構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實體〔M〕.北京：中信出版社，2004.31，246.

〔12〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔13〕陳顯玲.行政權(quán)三分·一龍治水·業(yè)務融合——深圳大部制改革調(diào)查之一〔N〕.中國經(jīng)濟時報，2009-11-09.

〔14〕深圳市人民政府機構(gòu)改革及“三定”工作新聞發(fā)布會〔EB/OL〕.2009-09-08.http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/

〔15〕深圳市法制辦公室.法治政府：在“自我革命”中前行 ——來自深圳市行政審批制度改革的報道〔EB/OL〕. 2010-02-08，http：//www.sz.gov.cn/rmzffzbgs/qt/fzzf/fzzf5/201002/t20100208_1464323.htm

〔16〕深圳市人民政府新聞辦公室.深圳政府機構(gòu)改革相關(guān)背景材料〔EB/OL〕. http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/xwfyr/wqhg/fbh_51/fbg/200909/t20090908_1189888.htm

〔17〕沈榮華.國外大部制梳理與借鑒〔J〕.中國行政管理，2012，（8）.

〔18〕〔美〕奧斯本、彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略〔M〕. 北京：中國人民大學出版社，2002.85.

〔19〕傅小隨.政府部門責任目標白皮書：行政管理的工具創(chuàng)新〔J〕. 特區(qū)實踐與理論，2010，（3）.

〔20〕樊鵬.發(fā)達國家和地區(qū)大部門體制組織結(jié)構(gòu)與運行機制比較〔J〕.經(jīng)濟社會體制比較，2011，（1）.

〔21〕杜倩博.大部制的權(quán)力結(jié)構(gòu)：機構(gòu)合并與分立相融合的內(nèi)在機理研究〔J〕. 公共行政評論，2012，（6）.

〔22〕杜倩博.大部門動態(tài)調(diào)整：大部門與分立機構(gòu)的雙向融合〔J〕. 理論與改革，2012，（5）.

〔25〕宋健敏，丁元.績效評估對政府預算決策的作用與局限：對布什政府項目評估分級工具（PART）的實證分析〔J〕. 中國行政管理，2010，（9）.

〔26〕Charles Fox.Reinventing Government As Postmodern Symbolic Politics〔J〕.Public Administration Review.1996，56（3）.

〔27〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務——服務，而不是掌舵〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2004.

【責任編輯：朱鳳霞】

① 科技工貿(mào)和信息化委員會于2012年2月10日被拆分，科技部分的職責被分拆出來，成立了新的科技創(chuàng)新主管部門——深圳市科技創(chuàng)新委員會。原科工貿(mào)信委承擔的工業(yè)、外經(jīng)貿(mào)、商業(yè)、信息化、保稅區(qū)、工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)等管理職責，以及原市農(nóng)林漁業(yè)局（市海洋局）承擔的農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、海洋經(jīng)濟管理職責整合，組建深圳市經(jīng)濟貿(mào)易和信息化委員會。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)深圳市機構(gòu)改革“三定”方案（深府辦〔2009〕100號）計算而成。

② 根據(jù)深圳政府在線2010年行政審批清單、“深圳市市級行政審批事項調(diào)整目錄”（深圳市人民政府令第230號）、“深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄”（深圳市人民政府令第246號）等整理而成。

① 《深圳市市級行政審批事項調(diào)整目錄》，深圳市人民政府令（第230號），2011年4月12日發(fā)布。

② 《深圳市人民政府2012年行政審批制度改革事項目錄》，深圳市人民政府令（第246號），2012年12月17日發(fā)布。

① 數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)調(diào)研所獲得的相關(guān)政府資料整理而成。