李浩民　宋麗麗

摘要：新環(huán)保法的公益訴訟條款對環(huán)境公益訴訟制度的建立具有重大的意義，但該條款存仍存在環(huán)境公益訴訟主體單一、訴訟范圍過窄、缺乏具體實施規(guī)則等問題。為保護環(huán)境公共利益，通過放寬環(huán)境公益訴訟主體、擴大訴訟范圍、建立環(huán)境基金制度以及相應的訴訟程序、加速司法改革，推動能動司法，來構建合理的環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。

關鍵詞：新環(huán)保法；環(huán)境公益訴訟；環(huán)境公共利益；能動司法

歷時三年多，于2014年4月通過的新環(huán)保法，在立法理念、制度設計、基本原則、法律責任等諸多方面都有很大的突破。其中新環(huán)保法第58條的環(huán)境公益訴訟條款明確確立了環(huán)境公益訴訟，對于公益訴訟制度的構建具有重大意義。

一、環(huán)境公益訴訟的概念與價值目標

學界對環(huán)境公益訴訟的探討從未停止，然對其概念的界定仍未達成共識，主要存在以下幾種：

其一，環(huán)境公益訴訟，是指自然人、法人、政府組織，非政府非營利組織和其他組織認為法律保護的公共環(huán)境利益受到侵犯時向法院提起的訴訟，或者說是因為其環(huán)境權即環(huán)境公益權受到侵犯時向法院提起的訴訟。[1]

其二，環(huán)境公益訴訟，是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環(huán)境公共利益而向法院提起的訴訟。[2]

其三，環(huán)境公益訴訟，是指任何單位和個人都有權對污染環(huán)境、破壞自然資源的單位和個人提起經濟公益訴訟，由人民法院依經濟公益訴訟程序進行審判，依法追究責任人的民事、經濟、刑事責任。[3]

公益訴訟的目的是為了維護社會公共利益，作為公共訴訟之一的環(huán)境公益訴訟理應具有公益性，其是為了維護社會環(huán)境公共利益，根本目的是為了預防、減少或消除可能影響公共環(huán)境權益的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，而不是為了賠償環(huán)境污染和生態(tài)破壞的帶的經濟損失。第一種觀點強調公共環(huán)境利益已經遭受侵害，不具有預防性；第二種觀點將原告主體限于法律允許的公民或團體的做法不妥；第三種觀點將環(huán)境公共利益等同于經濟公共利益，過于狹窄的理解了環(huán)境公共利益，因為環(huán)境公共利益包括經濟公共利益和生態(tài)公共利益。因此，筆者認為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、法人、機關團體或其他組織認為環(huán)境公共利益遭受侵害或有被侵害的可能時，針對環(huán)境違法行為或不作為主體向法院提出的，由法院依法追究行為人法律責任的訴訟。

二、新環(huán)保法環(huán)境公益訴訟條款評析

新環(huán)保法第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上，且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經濟利益。”這一規(guī)定是我國首次就環(huán)境公益訴訟作出的明確規(guī)定，為環(huán)境公益訴訟提供直接的法律依據(jù)，對環(huán)境公益訴訟制度的構建具有重大的意義，但其仍存在不足。

（一）環(huán)境公益訴訟條款的積極作用

1、訴訟主體的條件得以具體化。關于環(huán)境公益訴訟的適格原告一直以來都是學界探討的熱點，也是環(huán)保法修訂過程中的焦點之一。依據(jù)該規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告主體具有以下特征：①合法性：依法登記；②專業(yè)性：專門從事環(huán)境保護公益活動；③連續(xù)性：連續(xù)五年以上；④公信力：無違法記錄；⑤公益性：不得通過訴訟謀取經濟利益。這一嚴格的規(guī)定既能夠保障環(huán)境公益訴訟的公益性目的，同時又破除了前幾次審議稿直接或間接將適格主體限于中華環(huán)保聯(lián)合會的做法。

2、訴訟范圍擴大。環(huán)境公共利益包括經濟性環(huán)境公共利益和生態(tài)型環(huán)境公共利益，前者如對自然資源的經濟利益，后者如享受舒適環(huán)境的權益。民訴法第55條雖對公益訴訟的規(guī)定，對可以作為環(huán)境公益訴訟的法律依據(jù)之一，但其僅限于環(huán)境污染的公益訴訟，未將生態(tài)破壞作為環(huán)境公益訴訟的范圍，而新環(huán)保法公益訴訟條款將生態(tài)破壞也納入了環(huán)境公益訴訟的范圍，這樣同時兼顧了經濟利益與生態(tài)利益的衡平，嚴格貫徹了環(huán)境保護法的宗旨。

（二）環(huán)境公益訴訟條款的詰難。新環(huán)保法環(huán)境保護公益訴訟條款雖明確了環(huán)境公益訴訟適格原告的具體條件和擴大了環(huán)境公益訴訟的范圍，然其規(guī)定仍過于原則化，缺乏相應的輔助與保障機制，在實踐中仍難以得到有效的實施。

1、訴訟主體范圍過窄難的困境。依據(jù)新環(huán)保法第58條的規(guī)定只有符合條件的公益組織才能夠提起環(huán)境公益訴訟，這一規(guī)定雖然確定了訴訟主體，但將公民、檢察機關一律排除在外的做法是否妥當仍有待商榷。其一，環(huán)境利益的整體性決定了環(huán)境公益與環(huán)境私益之間往往是相互交織，難以截然分開的。環(huán)境問題發(fā)生后，直接受害的往往首先是公民個人人，雖然公民會因其環(huán)境私益受損或有受害的可能時而提起的環(huán)境訴訟，但是公民在保護其環(huán)境私益的過程中也間接的保護了環(huán)境公益，同時也不應排除公民會因保護環(huán)境公益而提起環(huán)境訴訟的可能。由于公民非適格原告主體，其要保護其環(huán)境利益必須尋求符合條件的公益組織的幫助，若環(huán)境公益組織怠于或無能力提起環(huán)境公益訴訟，不僅公民個人的環(huán)境私益無法得到救濟，而且環(huán)境公益也無法得到保障。其二，無論是在國內還是在國外，檢察機關被都認為是公共利益的化身。檢察機關不僅從屬性上符合保護環(huán)境公共利益的，而且在能力上能夠與實施環(huán)境違法行為主體相抗衡，因為在實踐中環(huán)境違法行為主體往往擁有雄厚的實力，一般公民或公益組織難以與之抗衡，在訴訟過沖中容易處于劣勢地位。

2、環(huán)境行政公益訴訟難以實現(xiàn)。學界通說將環(huán)境公益訴訟劃分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟，對于前者民訴法第55條為其提供了法律依據(jù)，然對于后者行政訴訟法卻未做相關規(guī)定，缺乏法律依據(jù)。在實踐中，負有環(huán)境保護義務與職責的環(huán)境行政機關的環(huán)境管理行為引發(fā)的環(huán)境問題往往比民事主體的環(huán)境違法行為所帶來的侵害要大得多。新環(huán)保法第58條公益訴訟條款中“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為”是否包含環(huán)境行政違法行為還有待相關司法解釋加以說明。

3、缺乏相應的具體實施規(guī)則。相對而言環(huán)境公益訴訟在我國算是一項新型的訴訟模式，其在一定程度上打破了傳統(tǒng)訴訟的訴訟原理——要求有“直接的利害關系”，這勢必會導致環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟在管轄范圍、立案標準、適用程序、舉證責任等方面存在諸多差異。目前，我國無論是在立法、司法，還是在執(zhí)法上都缺乏與之相適應的具體實施規(guī)則和法律解釋。這樣勢必會：①成為法院拒絕受理環(huán)境公益訴訟的理由——缺乏法律依據(jù)；②即使法院受理了環(huán)境公益訴訟案件，由于缺乏相應的具體實施規(guī)則，在審理過程中將面臨各種困境，如適用何種審理程序、采取何種舉證責任方式等等。

4、司法體制落后阻礙環(huán)境公益訴訟制度的實施。現(xiàn)行法院不論在財政上，還是在人事任免上都受到當?shù)卣臉O大約束，而環(huán)境問題往往是由當?shù)囟愘M大戶排污所致，地方政府為了利益往往會偏袒這些稅費大戶，這就會導致法院在立案時會產生“左右為難”的情形，僅憑新環(huán)保法公益訴訟條款這一原則性的規(guī)定，難以扭轉司法體制落后引發(fā)的困境。

三、環(huán)境公益訴訟制度的構建路徑

目前我國的環(huán)境公益訴訟制度存在嚴重缺陷，只有對其進行合理建構才能發(fā)揮其保護環(huán)境公益的目的，筆者建議從以下幾個方面著手。

（一）擴大環(huán)境公益訴訟的主體資格。在民訴法修訂以前，我國實踐中存在大量的以公民、檢察機關以及行政機關提起的環(huán)境公益訴訟案例，然其實施以來我國的環(huán)境公益訴訟悄無聲息了，乃是因該規(guī)定過于模糊了環(huán)境公益訴訟的主體資格，且將公民個人排除在適格原告之外。但新環(huán)保法公益訴訟條款僅將環(huán)境保護公益組織作為適格原告，這勢必會阻礙我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。因此應當擴大環(huán)境公益訴訟的主體資格，將公民、檢察機關也規(guī)定為適格主體。

1、公民應當成為環(huán)境公益訴訟的適格主體。有學者認為公民不應當成為環(huán)境公益訴訟的主體，其主要理由是會引發(fā)濫訴行為。對于這一點，其實大可不必擔憂。首先，環(huán)境公益訴訟的成本高，這樣公民會鑒于費用問題不會濫訴；其次，若排除公民的主體資格，其環(huán)境權益受到侵害時，如何獲取救濟？通過向具有訴訟主體資格的環(huán)境公益組織求助？顯然不行。因為實踐中環(huán)境公益組織有可能沒有能力提起環(huán)境公益訴訟，也可能怠于行使其公益訴訟的權利，這樣勢必會阻礙公民獲取救濟。最后，公民成為適格主體，不僅能保障其環(huán)境私益，也能保障環(huán)境公益。因為，環(huán)境利益包括環(huán)境公益與環(huán)境私益，二者往往是相互交錯，不可分割的，公民在救濟其環(huán)境私益的過程中，也保護了環(huán)境公益。

2、檢察機關也應當成為環(huán)境公益訴訟的適格主體。無論在國內，還是在國外，檢察機關都被認為是公益的代表，其不僅具有公益性，還在“人力、財力和技術上都具有優(yōu)勢地位，其作為原告具有不可比擬的優(yōu)勢地位”。[4]檢察機關作為環(huán)境公益訴訟的適格主體，不僅國外有可借鑒的先進經驗，我國國內實踐中檢察機關提起公益訴訟的案件也屢見不鮮，已經具備一定的經驗基礎。

（二）建立環(huán)境基金制度。在實踐中，難以進行訴訟的原因之一就是環(huán)境公益訴訟的費用往往比較巨大。不僅公民個人難以承受，即使是環(huán)境公益組織、檢察機關有時也會衡量費用的問題，而怠于提起訴訟。建立環(huán)境基金制度，可以保障環(huán)境公益訴訟制度得到有效的實施，發(fā)揮其保護環(huán)境公益的作用。在此，可以借鑒美國環(huán)境超級基金制度，首先由國家進行專項撥款一定資金予以建立，此后可對排污企業(yè)征收專門的費用作為環(huán)境基金，以保障后續(xù)的補給。這樣，可以由環(huán)境基金為環(huán)境公益訴訟預先支付部分或全部的訴訟費用。當然，如果被告敗訴的話，環(huán)境基金組織機構可以向被告追討訴訟費用。

（三）繼續(xù)擴大可訴范圍?？稍V范圍是法律解決對于何種行為可以提起訴訟的問題。新環(huán)保法58條的規(guī)定雖相對民訴法55條的規(guī)定增加了生態(tài)破壞這一可訴事由，然似乎其只能針對已經發(fā)生或正在發(fā)生的行為才能提起訴訟，而對有可能造成環(huán)境公共利益損害的行為是否能夠提起訴訟未做明確規(guī)定。由于環(huán)境問題往往具有滯后性和不可恢復性的特征，因此對于可能遭受侵害的環(huán)境行為應當納入可訴范圍。再者，對于行政機關的環(huán)境行政管理行為、行政決策、審批等造成或可能造成環(huán)境公共利益損害的行政行為也應納入可訴范圍之內，并建立相應的環(huán)境行政公益訴訟制度。

（四）建立相應的環(huán)境公益訴訟程序。首先，在管轄上應采用選擇模式。傳統(tǒng)上遵循“原告就被告”這一原則，不利于環(huán)境公益訴訟的進行，由于環(huán)境問題大多是排污企事業(yè)單位造成，而他們往往是地方稅收的來源，容易滋生地方保護主義，因此可以由原告進行選擇，或采用由上級法院指定管轄。

其次，應當延長環(huán)境公益訴訟的訴訟時效。新環(huán)保法第66條規(guī)定提起環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時效為3年。因環(huán)境問題往往具有復雜性、滯后性，而訴訟時效是從當事人知道或應道知道之日起計算，這樣可能會存在訴訟時效失效問題。因此應當延長訴訟時效，或者創(chuàng)新環(huán)境公益訴訟的訴訟時效計算方式已達到延長訴訟時效的目的。

最后，舉證責任上采用區(qū)別原則。[5]對于檢察機關作為原告提起的環(huán)境公益訴訟，因檢察機關的舉證能力不亞于被告，對其舉證原則應采取與傳統(tǒng)訴訟相同的舉證責任原則，以免雙方當事人在訴訟地位上的不平衡。而對于公民個人與環(huán)境保護組織提起的環(huán)境公益訴訟，因其舉證能力上存在諸多困難，對此應當采取舉證責任倒置的原則。

（五）加速司法改革，推進能動司法。抓住當下我國進行司法改革的趨勢，逐步推進司法改革，推動能動司法。首先，加強監(jiān)督機制，包括內部監(jiān)督機制與外部監(jiān)督機制相結合，外部監(jiān)督包括：檢察機關監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。[6]其次，層次性、多元性推進環(huán)境司法專門化，不必一定都得建立環(huán)境法院，可以采取環(huán)境保護法庭與環(huán)境法院相結合的多元模式，而且對于其設立采取一定的輻射范圍，對于其設立的級別應當為中院以上，因為環(huán)境案件一般都比較疑難復雜，基層人民法院不具備相應的能力。最后，推進法院的能動司法，這里可以借鑒印度的環(huán)境公益訴訟模式，充分發(fā)揮法院在審理環(huán)境公益案件中的能動性，這樣有利于法院主動的、高效的保護環(huán)境公共利益。

結語：任何法律制度從開始形成到發(fā)展完善必須經歷一個過程，這一過程不可能一蹴而就，環(huán)境公益訴訟制度亦不例外，上述完善路徑是一個整體，不可缺失任何一個部分，否則可能會導致環(huán)境公益訴訟流于形式，無法再實踐中得到有效實施。社會各界應當抓住此次環(huán)保法修改的時機，及時出臺相應的司法解釋和更新相應的機制，頒布相應的實施細則。逐步完善環(huán)境公益訴訟制度，從而有效的保護環(huán)境公共利益，促進可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。（作者單位：甘肅政法學院）

參考文獻：

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[6]王燦發(fā)，程多威.新《環(huán)境保護法》規(guī)范下環(huán)境公益訴訟制度的構建[J].環(huán)境保護，2014（5）：39.