文/周志忍 李海燕

隨著人口老齡化和城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國(guó)的公共服務(wù)需求將急劇增長(zhǎng)，政府提供服務(wù)的責(zé)任范圍和規(guī)模也會(huì)急劇擴(kuò)大。十八屆三中全會(huì)決定加大政府購(gòu)買服務(wù)的力度，這意味著政府購(gòu)買服務(wù)的范圍和規(guī)模會(huì)急劇擴(kuò)大，如何作一個(gè)“精明買主”，隨之提上了各級(jí)政府的議事日程。本文以養(yǎng)老院建設(shè)中各地的多樣化實(shí)踐為例，從“精明買主”角度談一些看法。

一、“精明買主”提出的背景

周志忍：北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授

“精明買主”不是一個(gè)嚴(yán)格的學(xué)術(shù)概念，因而也不存在一個(gè)覆蓋其內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、判定標(biāo)準(zhǔn)的理論體系，但這并不意味著它缺乏理論支撐。在《權(quán)力分享》一書中，美國(guó)的凱特爾教授從“供給方缺陷”和“需求方缺陷”兩個(gè)維度對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)面臨的約束和挑戰(zhàn)做了分析，從而對(duì)作“精明買主”的必要性提供了理論論證。①

政府購(gòu)買服務(wù)中的供給方缺陷表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）對(duì)于通用性較強(qiáng)的產(chǎn)品（如汽車、電腦、手機(jī)），現(xiàn)成市場(chǎng)先于政府需求而存在，這個(gè)市場(chǎng)可以幫助定義這些產(chǎn)品，競(jìng)爭(zhēng)又會(huì)保證產(chǎn)品的低價(jià)格和高質(zhì)量，政府可以像其他顧客一樣談判出好的交易。問題在于，政府要購(gòu)買的很多是特需產(chǎn)品，如戰(zhàn)斗機(jī)、軍艦、武器等，而對(duì)這些專用性很強(qiáng)的產(chǎn)品和服務(wù)而言，現(xiàn)成的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)并不存在，是政府需要催生了并不健全的市場(chǎng)。（2）賣方之間競(jìng)爭(zhēng)水平比較低。以核潛艇建造為例，如果政府將合同全部交給要價(jià)低的競(jìng)標(biāo)者，這會(huì)讓另一個(gè)建造商出局從而結(jié)束市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府最終會(huì)受制于一個(gè)供應(yīng)商的壟斷。如果政府將合同一分為二并把小份額交給要價(jià)較高的供應(yīng)商，這有利于減少受制于壟斷的風(fēng)險(xiǎn)，但政府肯定要支付較高的費(fèi)用。（3）特殊的外部性。從私人市場(chǎng)購(gòu)買商品和服務(wù)，政府可能會(huì)得到他付錢要購(gòu)買的東西，但也可能產(chǎn)生意想不到的連帶問題，從而損害政府公信力。

需求方缺陷同樣表現(xiàn)在多方面：（1）定義產(chǎn)品的難度大。在許多情況下，買方無法準(zhǔn)確界定買的東西，更不知道該為此付出多大成本。比如隱形飛機(jī)該隱形到什么程度？技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定？不同特性和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)下又該付出多大的購(gòu)買成本？市場(chǎng)肯定不會(huì)幫助政府解決這些問題。（2）政府獨(dú)立判斷質(zhì)量的能力減弱。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)會(huì)提供商品質(zhì)量方面的信息，買方搜尋處理這些信息有可能選擇最有吸引力的產(chǎn)品。但許多政府項(xiàng)目可能沒有明確目標(biāo)，也可能處于技術(shù)可能性的邊緣，市場(chǎng)不是一個(gè)好的信息源，加上技術(shù)專家的流失，政府獨(dú)立判斷商品和服務(wù)質(zhì)量的能力越來越弱。（3）委托代理的復(fù)雜性導(dǎo)致監(jiān)管失靈和責(zé)任錯(cuò)位。政府直接生產(chǎn)模式中的基本參與者是競(jìng)選官員、行政人員和公民，購(gòu)買服務(wù)又加上了承包商。多重委托代理不僅加大了管理的難度，而且會(huì)導(dǎo)致責(zé)任錯(cuò)位：承包商不僅要迎合合同所設(shè)定的目標(biāo)，還要迎合管理承包項(xiàng)目的政府官員；雖然公民是“元委托人”和服務(wù)對(duì)象，但承包商更傾向?qū)贤芾砣藛T而不是公民負(fù)責(zé)。（4）政府獨(dú)立能力的缺乏導(dǎo)致主權(quán)喪失。購(gòu)買服務(wù)意味著將商品和服務(wù)的供應(yīng)權(quán)委派給私人伙伴，但私人伙伴在知識(shí)、信息、專業(yè)技術(shù)等方面擁有明顯的優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐中許多承包合同的真正設(shè)計(jì)者是私人伙伴而非政府。

供給方缺陷和需求方缺陷會(huì)以各種不同的方式結(jié)合，構(gòu)成多樣化的約束條件，給政府購(gòu)買服務(wù)帶來巨大挑戰(zhàn)。所謂“精明買主”，就是要有能力區(qū)分不同市場(chǎng)表現(xiàn)出來的不同問題，還要用不同的方式管理多樣化的微妙關(guān)系。在凱特爾看來，政府依賴私人部門的速度要比它自身管理能力提高的速度快得多，“如果政府沒有充當(dāng)精明買主的能力，不斷增加的競(jìng)爭(zhēng)也就毫無意義”。

二、公辦養(yǎng)老院的可持續(xù)性困境

近年來，養(yǎng)老服務(wù)被列入各級(jí)政府的重要日程，扶持養(yǎng)老院建設(shè)是其重要措施之一。各地的政策五花八門，但基本上可以總結(jié)為三種模式：政府建設(shè)與直接經(jīng)營(yíng)模式、政府委托建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式和憑單制或養(yǎng)老券模式。第一種屬于傳統(tǒng)模式，養(yǎng)老院最終會(huì)成為像中小學(xué)一樣的事業(yè)單位。這既不符合歷史潮流，也不屬于政府購(gòu)買公共服務(wù)的范疇。第二種模式無疑是政府購(gòu)買服務(wù)的具體形式之一，同時(shí)又是目前實(shí)踐中的主流。所謂委托建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式，就是政府選擇特定承包商從事養(yǎng)老院的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，同時(shí)提供土地、稅收、財(cái)政等方面的優(yōu)惠或補(bǔ)貼。這一模式符合“精明買主”的要求嗎？這里不妨做一次“兵棋推演”，看看實(shí)踐中可能出現(xiàn)的結(jié)果和連鎖反應(yīng)。

第一個(gè)可以預(yù)見的結(jié)果是“擠出效應(yīng)”，即政府的顯性和隱性扶持政策創(chuàng)造了一個(gè)不平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，把社會(huì)興建養(yǎng)老院的積極性和民間資本排擠出去。據(jù)《齊魯晚報(bào)》報(bào)道，山東省一張養(yǎng)老床位，政府的建設(shè)費(fèi)用為6.5萬元，2013年新建了8.9萬張，政府就出資58個(gè)億。25萬張公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位，每年每人補(bǔ)貼達(dá)到2.3萬元，總額達(dá)到60億元。②由于享受政府補(bǔ)貼和優(yōu)惠，公辦養(yǎng)老院機(jī)構(gòu)成本收費(fèi)“倒掛”的現(xiàn)象普遍存在。在這種不平等的環(huán)境下，民辦養(yǎng)老院的服務(wù)必然顯得“質(zhì)次價(jià)高”，對(duì)顧客失去吸引力。長(zhǎng)此以往，他們的理性選擇只能是退出。

下一個(gè)緊隨的結(jié)果就是“短缺效應(yīng)”。據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《2014 年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》藍(lán)皮書統(tǒng)計(jì)，2013 年 60 歲及以上老年人口已達(dá)到 2 億人，到本世紀(jì)中期，老年人口比例將擴(kuò)大到占全部人口的 1/4。如果按照山東省每張床位建設(shè)費(fèi)6.5萬元、每年補(bǔ)貼2.3萬元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，全國(guó)養(yǎng)老院公共服務(wù)的財(cái)政支出將是一個(gè)天文數(shù)字。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，如果不進(jìn)行任何改革，2050年我國(guó)養(yǎng)老金缺口將達(dá)到當(dāng)年財(cái)政支出的20%以上。今后的38年中，養(yǎng)老金累計(jì)缺口占GDP的比重將達(dá)到75%。③顯而易見，面對(duì)龐大且日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，單靠政府的扶持不可能滿足，結(jié)果可能是普遍的短缺。當(dāng)政府投入力度足夠大時(shí)，一方面會(huì)導(dǎo)致明顯的“擠出效應(yīng)”，同時(shí)也在制造著養(yǎng)老院服務(wù)需求，政府再努力也難以滿足自己創(chuàng)造的服務(wù)需求，這種情形可以稱為“絕對(duì)短缺”。當(dāng)政府投入力度小因而“擠出效應(yīng)”不明顯時(shí)則會(huì)產(chǎn)生“相對(duì)短缺”。政府財(cái)力所限只能扶持幾個(gè)標(biāo)志性或樣板養(yǎng)老院，從而給民間資本留下一定的市場(chǎng)空間。這時(shí)，由于相對(duì)民辦養(yǎng)老院有巨大的價(jià)格和質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，公辦養(yǎng)老院會(huì)出現(xiàn)一床難求的局面。

與短缺如影隨形的是“尋租效應(yīng)”。尋租和腐敗可能發(fā)生在政府和承包商之間：政府優(yōu)惠和補(bǔ)貼形成的“肥水”該發(fā)包給誰？補(bǔ)貼和優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)如何確定以防止利益輸送？招標(biāo)過程如何有效防止徇私舞弊？如何進(jìn)行有效的監(jiān)督？這些問題在代建制、項(xiàng)目和工程招標(biāo)中普遍存在，人們的擔(dān)心絕不是多余的。另外一個(gè)尋租形式存在于潛在顧客和養(yǎng)老院之間。不論絕對(duì)還是相對(duì)意義上的短缺，潛在顧客之間的競(jìng)爭(zhēng)無疑創(chuàng)造了巨大的尋租空間，批條子、走后門、權(quán)錢交易等隨之而來。一個(gè)例子是，作為窗口單位的北京市第一社會(huì)福利院，一張床位據(jù)說要等166年。北京市的政策是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)揮托底保障作用，重點(diǎn)是失能失智困難老人，但入住的老人，很多健康且生活能自理。④

下一個(gè)效應(yīng)就是“低效率”。市場(chǎng)被稱為神奇的“上帝之手”，其神奇在于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)形成了生死存亡的外部壓力，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成企業(yè)創(chuàng)新和提高效率的內(nèi)在動(dòng)力。這里關(guān)鍵不在于公有還是民營(yíng)，而是競(jìng)爭(zhēng)還是壟斷。沒有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)比沒有市場(chǎng)更可怕。政府隨意指定承包商，讓他們?cè)谙硎芴厥鈨?yōu)惠和補(bǔ)貼的前提下提供養(yǎng)老服務(wù)，這和政府直接經(jīng)營(yíng)其實(shí)并無本質(zhì)區(qū)別，傳統(tǒng)的政府壟斷性直接經(jīng)營(yíng)所伴隨的高成本、低效率、回應(yīng)性缺乏等，不會(huì)有實(shí)質(zhì)性改善。

最后的綜合結(jié)果就是“可持續(xù)困境”，其因果鏈條可以概括如下：擠出效應(yīng)使得政府對(duì)養(yǎng)老院服務(wù)承擔(dān)著無限責(zé)任；面對(duì)龐大且日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，政府投入的擠出效應(yīng)超過一定度就會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)短缺，低于這個(gè)度會(huì)產(chǎn)生相對(duì)短缺；與短缺如影隨形的是尋租和腐敗，這不僅有損社會(huì)公正，而且會(huì)侵蝕政府公信力；競(jìng)爭(zhēng)缺乏導(dǎo)致的低效率意味著有限公共資源無法得到高效利用，這無疑會(huì)加劇政府的財(cái)政壓力，從而陷入低效—短缺—尋租—低效的惡性循環(huán)。

三、“精明買主”角度的反思

出路何在？憑單制或養(yǎng)老券模式是更好的選擇。通俗地說，養(yǎng)老券的工作原理是：政府綜合年齡、健康狀況、經(jīng)濟(jì)能力、特殊優(yōu)待（如烈屬）等因素，根據(jù)財(cái)政能力確定對(duì)個(gè)體提供養(yǎng)老補(bǔ)貼的檔次和標(biāo)準(zhǔn)；核定不同檔次上符合標(biāo)準(zhǔn)的老人數(shù)量，印制相應(yīng)的養(yǎng)老券，派發(fā)給符合條件的老人；老人自由選擇不同檔次的養(yǎng)老院，入住時(shí)用養(yǎng)老券替代現(xiàn)金交付，少補(bǔ)多不退。質(zhì)言之，養(yǎng)老券就是把政府的多樣化扶持措施統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為顯性養(yǎng)老券，把對(duì)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)給有需求的個(gè)人，實(shí)現(xiàn)服務(wù)供給與需求的直接對(duì)接。

與政府委托建設(shè)經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老院的模式相比，養(yǎng)老券模式的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，在養(yǎng)老服務(wù)的起步階段創(chuàng)造充分的市場(chǎng)需求。中國(guó)的養(yǎng)老院尚處于起步階段，基礎(chǔ)差、成本高、慈善不足等使得養(yǎng)老院服務(wù)價(jià)格超越了普通人的能力，而一個(gè)有效需求不足的市場(chǎng)必然是一個(gè)低效率的市場(chǎng)。通過派發(fā)養(yǎng)老券，政府把社會(huì)上的養(yǎng)老院服務(wù)需要轉(zhuǎn)化為有支付能力的需求，從而為多元主體高效率地提供服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。第二，養(yǎng)老券制度的前提是取消對(duì)公辦養(yǎng)老院或明或暗的優(yōu)惠和補(bǔ)貼，創(chuàng)造一個(gè)平等的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，從而避免擠出效應(yīng)及其伴隨著的供給短缺。第三，多元主體的積極性和平等競(jìng)爭(zhēng)克服了短缺，也就在相當(dāng)程度上消除了尋租和腐敗的土壤。此外，政府委托建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式存在嚴(yán)重的監(jiān)督難題：特定的承辦商享受了哪些具體優(yōu)惠政策？土地優(yōu)惠該如何折價(jià)？特定水平稅收減免或財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)換來什么樣的服務(wù)水平？類似信息既不公開透明，也難以進(jìn)行橫向比較，更超越一般公眾的判斷能力，社會(huì)監(jiān)督也就無從談起。養(yǎng)老券可以采取社會(huì)公示制度做到公開透明，判斷個(gè)體是否符合條件不需要特殊知識(shí)和能力，社會(huì)監(jiān)督可以發(fā)揮最大作用。第四，在養(yǎng)老券制度下，潛在顧客根據(jù)自己的偏好和經(jīng)濟(jì)條件選擇不同的養(yǎng)老院，這種“用腳投票”的權(quán)利把市場(chǎng)紀(jì)律和競(jìng)爭(zhēng)加給服務(wù)提供者，迫使他們提高效率和質(zhì)量，否則會(huì)面臨出局的風(fēng)險(xiǎn)。

“精明買主”要求少花錢多辦事，做到公共支出“物有所值”。雖然這些原則性要求轉(zhuǎn)換為科學(xué)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)尚需努力，但精明與否存在一個(gè)“底線標(biāo)準(zhǔn)”，那就是犯過的錯(cuò)不能再犯，走過的彎路不能再走。這方面的一個(gè)教訓(xùn)是經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)。早期由于面積大、與商品房?jī)r(jià)差小以及資格審查不嚴(yán)，許多經(jīng)適房成了對(duì)中產(chǎn)階層的優(yōu)惠甚至富裕階層的盛宴。隨著經(jīng)適房和商品房?jī)r(jià)格差距的拉大，公務(wù)員成了優(yōu)先享受群體甚至出現(xiàn)倒賣指標(biāo)的現(xiàn)象，帶來社會(huì)公平問題。最值得反思的是經(jīng)適房面臨的可持續(xù)困境：由于退出機(jī)制不完善等原因，經(jīng)適房（包括后來的限價(jià)房）的供給量在增加，申請(qǐng)者的隊(duì)伍越拉越長(zhǎng)，而政府的土地資源有限。中央決定用廉租房取代經(jīng)適房（限價(jià)房），就是吸取了國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。另一個(gè)例子涉及中小學(xué)教育，用公共投入傾斜培育明星重點(diǎn)學(xué)校，結(jié)果是普遍的擇校熱以及伴隨的尋租和腐敗。養(yǎng)老院服務(wù)中的政府委托建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式似乎在重復(fù)過去的彎路。

應(yīng)該說，養(yǎng)老券概念國(guó)內(nèi)并不陌生，且已經(jīng)成為許多地方的公共政策并在大力提倡。為什么多數(shù)地方官員還是熱衷于委托建設(shè)經(jīng)營(yíng)模式？為什么親身體驗(yàn)了經(jīng)適房的可持續(xù)困境之后，地方官員在養(yǎng)老服務(wù)供給中不能吸取經(jīng)適房和重點(diǎn)中小學(xué)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？其中原因值得探究。

中國(guó)政府管理體制被稱為“壓力性體制”，其核心特征是自上而下確定任務(wù)指標(biāo)并層層分解，上級(jí)根據(jù)指標(biāo)完成情況對(duì)下級(jí)實(shí)施獎(jiǎng)懲，“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”，保證下級(jí)的服從和努力盡職。⑤與壓力型體制相對(duì)應(yīng)的就是“表現(xiàn)型政治”，下級(jí)采取形式主義和短期行為博得上級(jí)肯定，忽視長(zhǎng)期發(fā)展和可持續(xù)性。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率論英雄的年代，壓力型體制和表現(xiàn)型政治主要表現(xiàn)是“晉升錦標(biāo)賽”，比拼的是招商引資、GDP或稅收增長(zhǎng)率。中央決定政府職能轉(zhuǎn)變重點(diǎn)是強(qiáng)化社會(huì)管理職能和公共服務(wù)，晉升錦標(biāo)賽隨之?dāng)U展到社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。在資源約束且不愿服務(wù)投入影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的心態(tài)下，表現(xiàn)型政治再次成為合乎理性的選擇：傾力打造幾個(gè)“樣板”項(xiàng)目獲得上級(jí)的青睞和社會(huì)喝彩，但解決不了普遍問題且無視可持續(xù)性。當(dāng)然，少數(shù)官員存在有意設(shè)租的動(dòng)機(jī)。

購(gòu)買公共服務(wù)不夠精明可能源于知識(shí)和眼界的局限，也可能源于經(jīng)驗(yàn)和理性思維能力的不足。但也不排除另外一種可能性，那就是“太過精明”，心里明鏡似的清清楚楚，有意打破“精明買主”的底線，樂于重復(fù)曾經(jīng)走過的彎路。我們的結(jié)論是：不夠精明的問題可以通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、取經(jīng)等解決；解決太過精明的問題只能靠高層次的制度改革。

①唐納德 · 凱特爾：《權(quán)力分享：公共治理與私人市場(chǎng)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社，2009年版。

②張榕博、高晴：“山東將試點(diǎn)公辦民營(yíng)養(yǎng)老模式”，《北京青年報(bào)》，2014年3 月9日。③曹遠(yuǎn)征、馬駿：“養(yǎng)老模式不改革，38年后養(yǎng)老金缺口占GDP比重75%”，《財(cái)經(jīng)》，2012年第15期。

④“養(yǎng)老院將主收失能失智困難老人”，《京華時(shí)報(bào)》，2014年1月23日。

⑤榮敬本等著：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變——縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社，1998 年版。