● 成都市編辦

深入實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略助推小城鎮(zhèn)轉型升級

● 成都市編辦

編者按：

作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都的改革和發(fā)展已上升到國家戰(zhàn)略的高度。近年來，成都從實際出發(fā)，積極推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的體制改革，為形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機制做了大量努力，在行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革、街道辦事處體制改革、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制改革等領域都取得了實質性突破。成都先行先試的經(jīng)驗無疑可為其他地方深化改革提供樣本。本期繼續(xù)開設“成都改革創(chuàng)新專欄”，以經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)體制試點改革為主題，重點介紹成都整體改革的特點和黃龍溪鎮(zhèn)、濛陽鎮(zhèn)的改革經(jīng)驗。

▲鎮(zhèn)江寺

隨著成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革進程的深入推進，一批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量、人口規(guī)模迅速向小城市邁進。而傳統(tǒng)的面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制顯然不適應現(xiàn)實發(fā)展需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力小、責任大、功能弱的局限凸顯。為破解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進程中制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的體制性障礙，成都市做了大量工作。2010年，新津縣花源鎮(zhèn)被確定為全國經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點。經(jīng)過2年多的改革探索，2012年5月成都市出臺《關于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的指導意見》，將改革試點范圍擴大到14個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)。

一、擴大“三項權力”，增強自主發(fā)展能力

一是按照權責一致、依法下放、能放則放原則，根據(jù)試點鎮(zhèn)需要和承接能力，通過委托、設立派駐機構等方式，將部分縣級行政審批權、行政執(zhí)法權和公共服務事項下放試點鎮(zhèn)。新津縣將14個縣級部門的96項審批、執(zhí)法權限和公共服務事項下放花源鎮(zhèn)，整體審批環(huán)節(jié)和時限精簡50%以上。金堂縣向淮口鎮(zhèn)下放184項審批、執(zhí)法和服務事項，實現(xiàn)了大部分與法人和自然人相關的服務事項就近就地辦理。

二是按照財力與事權相匹配原則，調(diào)整縣、鎮(zhèn)財政分配關系，通過稅收分成、財政專項資金、土地收益留用等方式，提升試點鎮(zhèn)的財政能力。彭州市濛陽鎮(zhèn)鎮(zhèn)域的土地收益除上交四川省和成都市外全額留鎮(zhèn)里，鎮(zhèn)域稅收（地方稅收）大部分留給鎮(zhèn)作為建設資金，積極推進土地資源向土地資本轉變，引入發(fā)展所需的產(chǎn)業(yè)、社會事業(yè)和基礎設施項目，區(qū)域經(jīng)濟得到了快速發(fā)展。

三是在配備鎮(zhèn)領導班子成員、任免派駐機構主要負責人、選拔任用中層干部、優(yōu)先選用新進人員等方面賦予試點鎮(zhèn)一定的權限，適當加強試點鎮(zhèn)人員力量，推動干部管理制度創(chuàng)新，有效緩解試點鎮(zhèn)人手緊張的問題。

二、推動“三項創(chuàng)新”，破解發(fā)展難題

一是推動管理體制創(chuàng)新。試點鎮(zhèn)積極探索構建與功能區(qū)建設相適應的發(fā)展體制。郫縣安德鎮(zhèn)實行鎮(zhèn)與功能區(qū)“鎮(zhèn)區(qū)合一”的管理體制，鎮(zhèn)政府主要負責社會管理和公共服務，管委會主要負責產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和招商引資，鎮(zhèn)與功能區(qū)分工不分家，實現(xiàn)了鎮(zhèn)域范圍內(nèi)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理、公共服務的一體化管理。蒲江縣壽安鎮(zhèn)按照市場化方向改革，組建了青蒲建設發(fā)展有限公司，按照“市場主體、政企合作、產(chǎn)城相融”的思路，面向市場廣聚建設資金，解決了新城建設“錢從哪里來”的問題，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新城建設“一體規(guī)劃、一體建設、一體管理”。雙流縣黃龍溪鎮(zhèn)突出旅游特色，按照“建管分離、市場運作”的原則，引入國有公司和社會力量，由其打造和經(jīng)營景區(qū)，成立商會、協(xié)會引導規(guī)范商家經(jīng)營行為，而政府注重抓好市場監(jiān)管和公共服務，實現(xiàn)了從建設、營銷、招商、管理并重向監(jiān)管和服務為主的轉變。

二是推動基層政府組織結構創(chuàng)新。為有效承接下放的管理權限，履行好新的職能職責，區(qū)（市）縣整合行政資源，調(diào)整優(yōu)化試點鎮(zhèn)組織結構。第一，強化試點鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務職能，按照職能綜合設置黨政工作機構；第二，對縣級部門派駐機構全面實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，解決了派駐機構日常管理上下脫節(jié)的問題。彭州市濛陽鎮(zhèn)整合行政、事業(yè)和派駐機構，打破人員身份崗位限制，搭建社會管理服務、經(jīng)濟發(fā)展、工作保障三大平臺，初步建立了職能配置科學、機構設置精干、人員管理高效的基層管理體制。

三是推動基層綜合執(zhí)法體制創(chuàng)新。按照執(zhí)法重心下移、強化屬地管理的原則，試點鎮(zhèn)設置了城管分局，加掛綜合行政執(zhí)法隊的牌子，集中行使城市管理、環(huán)境保護、道路交通、食品安全、文化市場、安全生產(chǎn)等方面的行政執(zhí)法權，有效解決了基層執(zhí)法中存在的“看得見管不了，管得了看不見”的難題。大邑縣安仁鎮(zhèn)積極推進城管分局與鎮(zhèn)派出所聯(lián)勤聯(lián)動，通過建設數(shù)字化城管系統(tǒng)對接“天網(wǎng)工程”，建立統(tǒng)一的調(diào)度指揮中心，聯(lián)合執(zhí)法，有效實現(xiàn)了對社會治安、城鄉(xiāng)環(huán)境、小區(qū)安全的聯(lián)動管理。

三、健全“四項體制”提升服務水平

一是健全規(guī)范透明的權力運行機制。為確保下放權力良性運轉，一方面研究制定了下放權力管理辦法，明確下放程序、運行規(guī)則和權責關系等，確保下放權力的運行有章可循；另一方面向社會公開行政權力事項，設立公開投訴電話、網(wǎng)上投訴信箱，暢通群眾監(jiān)督投訴渠道，確保行政權力公開透明運行。同時，完善以首問責任制、限時辦結制為重點的行政效能建設制度體系，進一步優(yōu)化工作流程，減少辦事環(huán)節(jié)、縮短工作時限。

二是健全便民高效的政務服務機制。試點鎮(zhèn)的便民服務中心、行政事業(yè)機構、部門派駐機構實行“開放式”辦公、“一站式”服務。將社保、就業(yè)、計生等服務事項延伸至村（社區(qū)）便民服務站，免費為群眾提供代辦服務。依托信息網(wǎng)絡系統(tǒng)構建縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）“三級聯(lián)動”的政務服務體系，基本實現(xiàn)了“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。金堂縣淮口鎮(zhèn)、郫縣安德鎮(zhèn)、彭州市濛陽鎮(zhèn)、邛崍市羊安鎮(zhèn)等將便民服務中心建設成為輻射區(qū)域的縣級分中心，提供水電氣和通訊繳費、銀行服務等，方便了企業(yè)和群眾。

三是健全協(xié)同共治的基層治理機制。為破解城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民進入城鎮(zhèn)和集中居住區(qū)帶來的管理問題，試點鎮(zhèn)積極探索網(wǎng)格化管理、“民主議事+自我管理”的治理機制，初步形成了黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的基層社會管理新格局。郫縣安德鎮(zhèn)以村集體資產(chǎn)管理公司為主體推進安龍村新農(nóng)村綜合示范項目建設，在新居規(guī)劃、公共配套等方面充分尊重村民意愿，通過民事“民議、民籌（資）、民辦、民管、民評”，實現(xiàn)了公平、公正、公開，群眾滿意度較高。

▲黃龍溪鎮(zhèn)葡萄園種植示范基地

四是健全均衡多元的公共服務運行機制。為提升公共服務水平，推進基本公共服務均等化，一方面將新增財力主要用于公共服務，積極推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)社保、文化體育等社會事業(yè)的均衡發(fā)展；另一方面培育和引導社會組織和公民參與社會管理和公共服務，建立多元化的公共服務投入體系和運行機制。新津縣花源鎮(zhèn)制定了培育扶持社會組織的實施辦法和購買公共服務項目標準，重點扶持返鄉(xiāng)大學生、失地農(nóng)民、外來創(chuàng)業(yè)人員組建物業(yè)管理公司、人力資源公司、家政技能培訓中心等，采取購買服務方式將道路保潔、景觀綠化、就業(yè)培訓等公共服務事項轉移給社會組織承擔，實現(xiàn)了由“花錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”的轉變，進一步提高了服務質量。

改革增強了試點鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，試點鎮(zhèn)“權小責大”的突出矛盾得以緩解。通過完善考核評價體系，加大社會管理公共服務考核權重；通過嚴格控制對試點鎮(zhèn)“一票否決”和評比達標事項等措施，將鎮(zhèn)政府工作重心轉移到社會管理、公共服務上來，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“做什么、怎么做”的問題。同時，基層政府管理方式進一步優(yōu)化，行政效能顯著提升。更主要的是，體制機制創(chuàng)新破除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制“一刀切”的模式，初步構建了與新型城鎮(zhèn)化相適應、體現(xiàn)區(qū)域特色的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)管理體制，助推經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)向中小城市轉型升級。