● 林文杰 夏 靜

從2007年開始，杭州市上城區(qū)開始探索和推進(jìn)政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。經(jīng)過7年多的實(shí)踐，規(guī)范了公權(quán)，服務(wù)了民權(quán)，取得了較好成效。

一、實(shí)施政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的背景與思路

區(qū)、縣（市）一級政府及部門在履行職能過程中，由于職責(zé)不清導(dǎo)致缺位、不作為，執(zhí)法權(quán)限、程序不規(guī)范導(dǎo)致權(quán)力濫用，部門各行其是導(dǎo)致行政成本高而效率低，政務(wù)不夠公開透明導(dǎo)致權(quán)力不便于監(jiān)督、服務(wù)質(zhì)量無法評價(jià)等問題，是公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。為此，上城區(qū)提出要建設(shè)以規(guī)范公權(quán)、服務(wù)民權(quán)為目的，以構(gòu)建政府職能標(biāo)準(zhǔn)化體系為核心，以制定具體職能管理標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，以推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和動態(tài)完善為重點(diǎn)的政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。

二、實(shí)施政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的主要做法

一是全面展開與重點(diǎn)突破并重。2007年上城區(qū)出臺了《行政管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指導(dǎo)意見》、《行政管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施辦法》等文件，從總體上明確目標(biāo)、方向和舉措，在群眾關(guān)注的社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、教育、住房等方面推進(jìn)。

二是體系構(gòu)建與標(biāo)準(zhǔn)編制并重。先由職能部門按統(tǒng)一框架梳理本部門的職能，形成職能模塊，整合形成區(qū)政府核心職能體系；在此基礎(chǔ)上，各部門根據(jù)職能查找對應(yīng)的法律法規(guī)和制度規(guī)范，再進(jìn)行梳理匯總；對適用有效的部分，直接列入已有標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)行動態(tài)管理；對法規(guī)缺失或規(guī)定不具體的部分，分類梳理，列入標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)計(jì)劃。目前構(gòu)建了包含4個(gè)子體系、31個(gè)分體系、3個(gè)應(yīng)用輔助體系的標(biāo)準(zhǔn)化體系。同時(shí)，在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)之初，在民政、教育、建設(shè)等部門試點(diǎn)啟動單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)編制。2008年以來，每年年初安排計(jì)劃，明確年度具體標(biāo)準(zhǔn)編制任務(wù)，完成情況納入政府自身建設(shè)考核內(nèi)容。

三是實(shí)施應(yīng)用與完善提升并重。對于已頒布標(biāo)準(zhǔn)，開展標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)上流程重構(gòu)或開發(fā)相應(yīng)的網(wǎng)上應(yīng)用系統(tǒng)，以信息化平臺固化和量化標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并與績效考評體系相銜接，做到依法依規(guī)服務(wù)、操作自動留痕、全程實(shí)時(shí)監(jiān)督、成效及時(shí)評價(jià)。在重視標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用實(shí)效的同時(shí)，還注重總結(jié)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行過程中存在的問題與不足，及時(shí)修訂完善標(biāo)準(zhǔn)。目前，共出臺了居家養(yǎng)老、社區(qū)準(zhǔn)物業(yè)管理、學(xué)校管理、危舊房屋維修拼接改善、社區(qū)公共服務(wù)站管理等 154項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，其中居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范已成為國家級標(biāo)準(zhǔn)，居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范、城區(qū)政府公共管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系編制指南、社區(qū)檔案管理規(guī)范、城市公安派出所接處警規(guī)范、歷史文化特色街區(qū)服務(wù)規(guī)范這5項(xiàng)成為省級標(biāo)準(zhǔn)。

三、政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的成效

一是行政權(quán)力進(jìn)一步規(guī)范。通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，理清了政府各部門、各層次的職責(zé)，使政府工作有法律法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)可依循、可操作、可檢查、可評價(jià)，進(jìn)一步明確工作責(zé)任，規(guī)范行政行為，推動了權(quán)力陽光運(yùn)行和廉潔政府建設(shè)。經(jīng)過梳理，確定了5309項(xiàng)由政府職能細(xì)化出的具體工作事項(xiàng)及與之對應(yīng)的880項(xiàng)法律法規(guī)、政策依據(jù)。重點(diǎn)清理了2323項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)，目前已全部完成標(biāo)準(zhǔn)化流程編制。如居家養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)流程，詳見圖1。

圖1 居家養(yǎng)老服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)流程圖

二是服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步提升。在公共服務(wù)職能標(biāo)準(zhǔn)化過程中，始終圍繞提升服務(wù)品質(zhì)和提高服務(wù)效率這兩個(gè)核心內(nèi)容，細(xì)化、量化、優(yōu)化、固化政府管理和公共服務(wù)過程。針對教育、醫(yī)療、住房等焦點(diǎn)問題，制定了關(guān)于學(xué)校安全、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、危舊房改善等方面的一系列標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了公共服務(wù)的質(zhì)量保證。同時(shí)，注重開發(fā)和設(shè)計(jì)可操作的、具體的量化指標(biāo)，對于一些難以量化的服務(wù)環(huán)節(jié)和服務(wù)內(nèi)容，著眼于通過優(yōu)化定性標(biāo)準(zhǔn)來提高公共服務(wù)的明確性和責(zé)任性。如區(qū)民政局制訂的《居家養(yǎng)老服務(wù)與管理規(guī)范》，把居家養(yǎng)老服務(wù)具體內(nèi)容梳理成六大類50余項(xiàng)，并對每個(gè)環(huán)節(jié)均作了明確規(guī)定，在此基礎(chǔ)上開發(fā)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)上審批評估系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了菜單式的申請、服務(wù)、評價(jià)，過程公開透明，結(jié)果自動生成，管理規(guī)范高效。

三是政府績效進(jìn)一步提高。通過標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范政府職能，一方面有效避免了行政部門“有選擇的管理和有選擇的服務(wù)”導(dǎo)致的效率低下、成本偏高問題；另一方面也為績效評估確定了最基本的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，借助考核評估體系和機(jī)制來改善服務(wù)質(zhì)量、提高政府效能。通過《財(cái)政支出績效評價(jià)規(guī)范》、《行政事業(yè)單位績效審計(jì)評價(jià)規(guī)范》的實(shí)施，發(fā)現(xiàn)了資金管理使用中的一些問題，部門的績效意識進(jìn)一步增強(qiáng)，行政成本的理念進(jìn)一步樹立，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

四是社會參與進(jìn)一步拓展。標(biāo)準(zhǔn)化從根本上化解了因權(quán)力“中梗阻”造成的社會矛盾糾紛，優(yōu)化了政務(wù)環(huán)境，企業(yè)、社會組織得到健康培育和發(fā)展，居民生活品質(zhì)也得到不斷提高?！逗椭C社區(qū)建設(shè)測評規(guī)范》還把群眾滿意度作為一項(xiàng)重要測評內(nèi)容，每年發(fā)放5000份隨機(jī)調(diào)查問卷，居民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也得到進(jìn)一步保障。據(jù)2013年2月民調(diào)數(shù)據(jù)顯示，公眾對標(biāo)準(zhǔn)化工作的知曉度達(dá)到了89.92%；有97.18%的調(diào)查對象認(rèn)為上城區(qū)政府管理標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)新工作實(shí)施后的實(shí)際效果較為顯著。

四、幾點(diǎn)啟示

一是創(chuàng)新理念。政府管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化從體現(xiàn)了“公民本位”和“社會本位”的公共治理理念，與傳統(tǒng)的重經(jīng)濟(jì)、輕民生的公共行政理念相比是質(zhì)的轉(zhuǎn)變。

二是創(chuàng)新思路。企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化管理由來已久。但以政府為主體，以提升績效管理水平為目的，對所有具體職能事項(xiàng)全面實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化管理，上城區(qū)的探索具有先行示范意義。

三是創(chuàng)新體系。政府管理與公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系框架將區(qū)政府所有職能進(jìn)行全面梳理和標(biāo)準(zhǔn)化，橫向到邊，縱向到底，逐層細(xì)分，構(gòu)架完整，是相對較完善的首個(gè)區(qū)縣級政府職能體系模型。

四是創(chuàng)新手段。通過信息化系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用，把具體標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和評價(jià)流程在網(wǎng)上進(jìn)行重構(gòu)，對各項(xiàng)職能的履行過程和結(jié)果實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化控制，信息反饋更加直觀順暢。