文/ 許彩霞

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍初探

文/ 許彩霞

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。十八屆三中全會(huì)提出，推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確到2020年基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。這些重大舉措的實(shí)施表明，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已成為當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重要任務(wù)。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指政府將原來(lái)由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民群眾日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有條件的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量支付服務(wù)費(fèi)用的行為。其主要問(wèn)題包括解決“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”、“買(mǎi)什么”、“向誰(shuí)買(mǎi)”、“怎么買(mǎi)”的問(wèn)題。本文就“買(mǎi)什么”，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍談一些認(rèn)識(shí)。

當(dāng)前，我國(guó)在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍界定方面存在一些問(wèn)題。一是范圍界定不明確。十八屆三中全會(huì)《決定》中指出凡屬事務(wù)性管理服務(wù)原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，那么，“事務(wù)性管理服務(wù)”具體包括哪些內(nèi)容，并沒(méi)有細(xì)化的規(guī)定?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中提出“適合采取市場(chǎng)化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會(huì)力量的作用，可以通過(guò)委托、承包、采購(gòu)等方式交給社會(huì)力量承擔(dān)。對(duì)應(yīng)當(dāng)由政府直接提供、不適合社會(huì)力量承擔(dān)的公共服務(wù)以及不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)項(xiàng)目，政府不得向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)?！边@明確了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍的總體要求，提出了具體領(lǐng)域，但不是細(xì)化的清單目錄。二是標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。由于法律政策層面沒(méi)有明確規(guī)定，各地方都在探索。如廣東省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄中涉及項(xiàng)目260多項(xiàng)；湖北共130多項(xiàng)；江蘇制定了《關(guān)于推進(jìn)省級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革的暫行辦法》，將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍作了原則性劃定，共21項(xiàng)。三是市場(chǎng)化程度不高。部分政府愿意采用購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的項(xiàng)目，找不到合適的承接主體，而部分適合市場(chǎng)方式提供的項(xiàng)目，由于多種因素，政府不愿意向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)。

現(xiàn)在距離2020年只有5年多的時(shí)間，要在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，任務(wù)非常艱巨，而明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍是前提和基礎(chǔ)。

我們認(rèn)為可包括以下幾條評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)：

第一，應(yīng)包含政府向社會(huì)提供的服務(wù)事項(xiàng)而不是政府進(jìn)行社會(huì)管理的事項(xiàng)。政府向社會(huì)提供服務(wù)的范圍寬泛，如供水、排水（排污）、供電、道路建設(shè)、園林綠化建設(shè)、環(huán)衛(wèi)建設(shè)、公共交通體系建設(shè)、公共通訊建設(shè)等城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)；社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老助殘、社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善救濟(jì)、社區(qū)矯正等為特殊人群提供的福利保障性服務(wù)；學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、體育機(jī)構(gòu)、體育設(shè)施建設(shè)等。

第二，社會(huì)組織可以提供也有能力提供的事項(xiàng)。社會(huì)組織應(yīng)有明確的業(yè)務(wù)范圍，具有必要的專業(yè)技術(shù)人員或資質(zhì)，有一定的資金實(shí)力等。涉及國(guó)家安全或保密的事項(xiàng)不宜列入。前些年一些地方將道路、賓館酒店等公共場(chǎng)所的電子監(jiān)控事宜委托給中介機(jī)構(gòu)實(shí)施或管理，就造成了一些社會(huì)負(fù)面影響，值得注意。

第三，由社會(huì)組織提供比政府直接提供成本更低廉的事項(xiàng)。如果由社會(huì)組織提供，事項(xiàng)變得更復(fù)雜，財(cái)政支出的成本也更高，這類事項(xiàng)也不應(yīng)列入。

在把握以上標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還要注意區(qū)分不能由社會(huì)提供服務(wù)的政府職能或雖可由社會(huì)提供服務(wù)但并不屬于政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的事項(xiàng)，具體來(lái)說(shuō)，對(duì)以下幾種情形應(yīng)加以甄別。

第一，凡屬國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定的屬于行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法范圍內(nèi)的事項(xiàng)，政府不應(yīng)向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。如公安機(jī)關(guān)實(shí)施的治安管理、城市規(guī)劃管理部門(mén)實(shí)施的城市市容市貌管理、道路交通運(yùn)輸部門(mén)對(duì)道路運(yùn)輸管理、稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)施的稅款征收等，這些都屬于行政執(zhí)法的范圍。

第二，凡屬國(guó)家法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可、行政審批事項(xiàng)也不宜向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)。如工商登記事項(xiàng)，項(xiàng)目規(guī)劃報(bào)建審批事項(xiàng)，有毒有害物品的購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、使用的審批管理和進(jìn)出口管理等。

第三，屬于社會(huì)組織提供服務(wù)但不屬于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍的事項(xiàng)也不應(yīng)列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍。如政府聘請(qǐng)搬家服務(wù)公司提供勞務(wù)、聘請(qǐng)物業(yè)公司提供物業(yè)服務(wù)等，這些并非政府應(yīng)提供的公共服務(wù)，一些省市在制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目錄時(shí)都將類似的事項(xiàng)列入范圍，這種理解有失偏頗。如某些地方將第三方評(píng)審服務(wù)、政府工作人員專業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)、因?qū)徲?jì)力量不足聘請(qǐng)審計(jì)人員服務(wù)等內(nèi)容列入目錄，將政府處置資產(chǎn)過(guò)程中聘請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)對(duì)該資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估的評(píng)估服務(wù)也列入了目錄。這些事項(xiàng)中，雖然政府向社會(huì)組織支付了一定的費(fèi)用，社會(huì)組織也提供了相應(yīng)的服務(wù)，但這類服務(wù)屬于政府內(nèi)部事務(wù)，不應(yīng)列入政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍。

此外，要逐步建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍將不斷調(diào)整。同時(shí)，由于地區(qū)發(fā)展不平衡，在確定地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍時(shí)理應(yīng)有所側(cè)重。如海南省是一個(gè)海洋大省，在海洋環(huán)境可行性研究、海洋環(huán)境評(píng)估鑒定等方面政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)可考慮優(yōu)先實(shí)施。

（作者系海南省機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)研究員)